農村土地集體所有制有效實現的法律問題探究

王佳

摘要 農村土地集體所有制是我國農村土地基本制度，其有效實現對土地的規模化、集約化經營，農地資源的合理配置，增加農民收入，促進農村經濟發展均有著極為重要的現實意義。但現階段農村土地集體所有制的有效實現在諸多方面受到制約。因此，本文針對這些制約性因素進行分析，并給出解決的對策、建議。

關鍵詞 農村土地 集體所有權 土地流轉 土地確權 土地承包經營權

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.357

一、有效實現農村土地集體所有制的理論分析

對于土地產權理論的分析長久以來都是探討土地流轉問題的基礎。按照馬克思對于土地產權理論的認知，其認為這種產權制度是一個集合體。其是由占有權、使用權、處分權、收益權、出租權、轉讓權、抵押權等分權利集合而成。在這其中所有權是核心，是具有排他性的支配權。在這一權利束中，各項細分的權利既可以統一也可以分離，但其統一或分離的運作并不是雜亂無章的，而是要遵循一定的原則。最終的運行模式要在經濟上獲得利益的實現并形成新的經濟關系。所以從馬克思的土地產權理論中我們不難得出這樣的結論，農村土地產權的權能是可以分離的，但是其分離應以實現經濟的更高效運行為原則。

除馬克思對土地產權理論進行了典型性分析外，我們在科斯定理也能尋覓到蹤跡。其認為若想使資源在配置過程中實現最優化，那么就需要輔助以清晰的產權制度。這種清晰、高效的產權制度必須可以使產權在流轉過程中呈現出所有明確、方便轉讓、操作性強的特點。充分發揮市場調節作用的同時要達到法定權利的平均分配。將科斯關于產權的理論分析放置到土地產權研究中也就不難得出土地產權的有效實現必須得以清晰的產權作為前提條件。更加具體的說也就是提高農村土地資源配置率的關鍵性問題在于明晰土地的權屬，對農村集體土地進行確權。

以上理論學說為我國農村土地的變革提供了理論上的支持。農村集體土地所有制是一系列細化的權利所組成的產權束。所以對其內部的各項細化的權利的界定會表現出漸進性和相對性。無論是最初的權能的集中統一、兩權分離還是現階段所主張的三權分離都是產權束細化和分割的表現。

在農村土地產權細化的過程中三權分離成為必然，因為這種分離是不同權利屬性的功能凸顯。農地產權屬性的界定是隨著經濟社會的發展和制度的變遷而不斷變化的。在變遷過程中農地產權束將可能會出現新的權利屬性，由此導致新一輪的變革。

二、當前農村土地集體所有制有效實現過程中的難題

（一）土地確權工作難題多

依據2012年中央一號文件要求及2013年中央一號文件中“全面開展農村土地確權登記頒證工作，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地地塊面積不準、四至不清等問題”的政策精神，我國各地開始了農村土地承包經營權登記試點工作。截至2014年10月全國約有140個縣完成農村土地確權工作并頒發了相應的土地權屬證書。黑龍江的土地確權工作已經基本完成。但在黑龍江土地確權工作的過程中也產生了諸多問題。

首先，地籍資料并不準確，受到歷史條件和技術手段的制約，在已經開展的土地登記工作中存在著大量不準確的土地面積、土地邊界、權屬變動等方面信息的偏差。關于部分村民問的私下土地流轉并未形成完整的地籍變動信息。某些地區出于減輕農業稅費的目的而在承包土地的數量上虛報畝數，于是就使得承包土地的實際數目要遠遠小于實際數目。而且在某些地區由于土地歸屬變動比較頻繁，再加上登記工作上又缺乏連續性，所以出現了一些漏記現象。這些因對土地原始資料的保管不善而形成的原始權屬資料丟失導致了農村土地確權方面的糾紛。

在以上原因的基礎上暴露出的另一大問題就是土地權屬主體變化頻繁。近些年來隨著城鎮化的加劇，大量農民為了補貼收入而選擇進城務工，這就使原屬于他們的土地不得不進入到流轉領域中。另在某些條件較好的鄉村中由于子女外出上學或因異地婚姻的大量出現而使得常駐人口減少，但土地總數不少反增的局面出現。這與那些因生育而導致人口激增而土地數量不變的村落形成巨大反差。這些土地平均數量的不均衡分布大大刺激了農民的心理，而積攢的負面效應就成為了大量土地糾紛發生的初始原因。這也是某些地區土地確權工作進展緩慢的原因。

此外，現在開展的土地確權工作的主要依據就是我國第二次土地調查所形成的相關數據和資料。但是，兩次工作的開展時間相差了大約二十年，在這一時間段內，大量的自然界中的不可抗力使得農民擁有的土地數量、質量都發生了顯著的改變，土地問具體的界線也已經很難確認，這無形中給依據“確權確地”方式進行的土地確權工作帶來了一定阻礙。

（二）土地承包經營權流轉風險較大

在土地流轉過程中，部分農民的訴求未得到滿足時，就會采用各種方式干擾土地流轉，從而使流轉雙方產生合作上的間隙，不利于土地承包經營活動的開展。在土地流轉中，準入性規制不足也會帶來資金方面的風險。在某些土地流轉活動中，參與主體并不是出于正當目的，只是想通過這一方式不合法的獲取政府對土地流轉的補助。還有一些地區在簽訂土地流轉合同或相關文件的過程中不注重保護農民利益，出現了土地流入方在使用土地后一走了之而不支付租金的情況。

對土地流轉監管的不到位，也會使農業經營偏離預期方向。最應該注意到的就是土地的非糧食化經營。一些土地流入方在獲得土地之后，因為種植糧食利潤偏低，繼而將流轉來的土地改作其他用途而不繼續種植糧食。大量的耕地被假借土地流轉之名發展旅游業、養殖業，這直接威脅到了糧食的安全。某些地方政府在土地流轉過程中只將關注點放在土地流轉資方而并不對流轉后土地的經營情況進行周密的考查是出現上述現象的主要原因。

在農村土地流轉的過程中占補不均衡是影響農地流轉的另一主要因素。占補平衡是政府推動土地增減掛鉤過程中保障農民權益的有效手段。但在土地流轉中流轉出去的土地往往是位置和耕種條件較好的成熟地塊，而用來彌補的土地則一般是通過整理荒地、宅基地和農村公共建設用地等手段而取得的生地。這些生地想要復墾則需要農民付出較原有土地更高的耕種成本和時間的投入。且在復墾的這一段時期內土地的整體產出率都將降低。這樣一占一補之間的不均衡往往是農民不愿將手中的土地進行流轉。

（三）土地流轉面臨融資難的問題

從理論上講，農村土地的承包權和經營權的分離能有效地促進土地流轉的速度。但實際操作過程卻沒有呈現出這一預期效果。在土地流轉中，土地流入方一般通過租賃的方式將土地集中。這種流轉方式對資金的需求量是十分龐大的，因此對土地承包經營權抵押擔保融資的需求也更為強烈。但目前的情況是，我國目前的《物權法》、《擔保法》均沒有明確規定農地的使用權抵押。金融機構在明顯缺乏明確的收益預期及收益保障的情況下，且考慮到此類擔保融資的風險較高，出于規避風險的需要，放款的數量較少。或者有些金融機構要求融資方提供雙重擔保才能放款，這就無形中提高了貸款成本和難度。以上的情況在一定程度上阻礙了土地的流轉。

三、農村土地集體所有制有效實現的對策

（一）強化土地確權工作

在確權工作中要繼續加強宣傳、強調確權登記頒證工作的重要性。要在主觀思想上重視此項工作，自覺開展工作，使廣大農民能夠理解、支持并積極參與其中。同時為了提高確權工作的效率，提高農民群眾對確權工作的滿意度，各市、縣要加大對鄉、村兩級干部及基層工作人員的專業知識的培訓力度。通過專業化的培訓工作提高土地確權工作人員對開展此項活動的理解程度，使其能更加精準的把握政策的邊界，能按照規范的流程開展工作，掌握土地確權的核心和精髓，從而高效、準確的完成工作。

在開展具體工作的過程中要進一步細化政策。要針對那些已經在城鎮落戶的特殊人員，制定具體的適合其身份的實施辦法，進一步明確這些人員能否屬于進行土地確權的對象范圍。要針對農民反映多的土地面積確定不準的情況給出公平合理的處理意見。探索將確權登記面積與農業補貼發放、征地補償安置掛鉤的措施，調動農民土地確權積極性。要借助土地確權工作的契機，開發利用確權登記頒證成果，從而有效地推動農業信息化建設的進程。

（二）降低土地流轉的風險

在目前土地流轉愈加頻繁的背景下，推動流轉工作的側重點也應該轉移至降低流轉風險上來。首先要改變工作的指向性。要避免只關注土地流轉的數量，只重視土地流轉的工作目標是否完成，而要將注意力放到加強對土地流向和流入方經營行為的監管上來。進一步完善土地流轉準入制度，預防被流轉土地的“非農化”、“非糧化”經營。要改變只關注土地流轉率，重數量而不重質量的工作方向，建立土地流轉效果監測評價體系，對土地流入方實行優勝劣汰機制。進一步完善占補平衡機制。對生地的復墾工作加大資金扶持力度，完善生地周邊的農田水利配套設施建設，對老舊的農機具進行更新換代。

完善土地流轉的市場化機制。土地流轉市場化機制的完善可以促進土地資源的優化配置，是土地有序流轉的重要載體。目前的流轉中心服務單一，只是單純的信息發布場所。應加大土地流轉中心在土地流轉交易行為的導向性作用，以及在糾紛防范、處理方面的功能。通過土地流轉中心對流轉績效進行評價。

（三）建立多渠道多層次的農村金融服務體系

農村土地的流轉需要大量的資金注入，因此金融機構的資金支持就顯得尤為重要。如前所述，金融機構考慮風險因素往往無法提供充足的資金，所以拓寬融資渠道就顯得十分必要。現有法律上對農地使用權進行抵押貸款規定的缺失是造成金融機構不愿發放貸款的根本癥結。所以應對現有法律中的相互抵制的地方進行完善，對抵觸部分進行有效地解釋與修改。另一方面在尊重現有土地所有制的情況下，明確農民的獨立民事主體地位，使農地使用權的用益物權屬性進一步明晰。要繼續鼓勵金融機構繼續探索新的農地使用權抵押融資方式，同時還要加快對農村信用社的改革，并為其注入雄厚的特定資金，使其成為農村金融的主要力量。可以適當鼓勵中小額貸款公司進入農地抵押融資領域，開放民間金融市場。