政府購買公共服務(wù)的評估困境突破

朱讓謙+陳運(yùn)雄

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)已在我國興起。但是，在購買公共服務(wù)過程中，由于缺乏完善有效的評估體系，使得政府購買公共服務(wù)還存在效率不高、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。政府要走出購買公共服務(wù)評估困境需完善評估法律依據(jù)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，建立聯(lián)合評估機(jī)制，科學(xué)確立評估指標(biāo)，使第三方評估介入常態(tài)化，以此促進(jìn)政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的發(fā)展，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：政府；社會(huì)組織；公共服務(wù)；評估指標(biāo)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）07-0173-03

政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)今發(fā)達(dá)國家提供社會(huì)服務(wù)的主要模式。這一模式起源于歐美為解決福利危機(jī)進(jìn)行的改革，在20世紀(jì)末進(jìn)入我國后多地區(qū)踩點(diǎn)試行，現(xiàn)已經(jīng)成為中國政府解決民計(jì)民生問題的主要途徑之一。所謂政府購買社會(huì)組織服務(wù)是指：“政府將原本直接承擔(dān)的關(guān)于人民生活公共服務(wù)，通過直接撥款或者公開招標(biāo)等方式，由社會(huì)力量（社會(huì)組織、企業(yè)）按照契約的要求提供相對的公共服務(wù)，再由政府來支付相應(yīng)資金。”實(shí)質(zhì)上，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)是為了解決“市場失靈”和“政府失靈”所帶來的公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足、服務(wù)質(zhì)量和效率參差不齊的尷尬局面，其最終目的是為了促進(jìn)政府從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，以此來達(dá)到政府履行公共服務(wù)職能的契約性管理。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的流程可以分為需求評估、項(xiàng)目遴選、項(xiàng)目實(shí)施和績效評估。不難看出，評估貫穿于整個(gè)購買流程中，是不能忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。審視西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，大部分西方國家已從“行政國家”轉(zhuǎn)型為“評估國家”。與此相應(yīng)，改革開放之后我國政府公共服務(wù)的供給發(fā)生了巨大的改變，針對公共服務(wù)調(diào)整政府開始進(jìn)行改革，從政府機(jī)構(gòu)績效評估中逐漸凝練較為豐富的公共服務(wù)績效評估手段和方法，評估體系也開始初步建立。但是，體制結(jié)構(gòu)、制度保障、文化背景以及經(jīng)濟(jì)科技等要素的缺失和不足也使得政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評估在我國實(shí)施過程中仍存在多方面的問題，造成公共服務(wù)供給效率缺失。因此，研究政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評估機(jī)制，對于有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、效率不高等問題，提供更好的公共服務(wù)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政事、政社分開，建設(shè)服務(wù)型政府具有重大理論與現(xiàn)實(shí)意義[1]。

一、政府購買公共服務(wù)的評估實(shí)踐

政府購買公共服務(wù)的評估主要包括政府評估、需求評估、風(fēng)險(xiǎn)評估和服務(wù)項(xiàng)目評估。近年來，政府購買公共服務(wù)的評估受到黨中央的高度重視，中央和地方政府相繼出臺(tái)文件推動(dòng)公共服務(wù)績效評估工作的順利進(jìn)行，成效顯著。

2014年財(cái)政部頒布《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》（財(cái)預(yù)[2014]13號(hào)），明確提出要實(shí)施購買服務(wù)預(yù)算的績效評估，并將評價(jià)結(jié)果作為以后年度編制預(yù)算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)，不斷提高對財(cái)政資金使用效益和公共服務(wù)的質(zhì)量。在地方，也相繼出臺(tái)了對于社會(huì)組織以及購買服務(wù)項(xiàng)目的評估準(zhǔn)則。

北京市在2012年發(fā)布了《北京市民政局關(guān)于開展社會(huì)組織評估工作的通知》，其中規(guī)定社會(huì)組織評估工作按照民政部門發(fā)布通知、符合條件的社會(huì)組織提出申請、參評社會(huì)組織自評、第三方評估機(jī)構(gòu)實(shí)地評估、評估委員會(huì)審核、對社會(huì)組織進(jìn)行包括基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效（業(yè)務(wù)活動(dòng)與誠信建設(shè)）和社會(huì)評價(jià)等內(nèi)容的評估[2]。

廣州市在2010年發(fā)布的《廣州市街道綜合服務(wù)中心實(shí)施政府購買服務(wù)流程規(guī)范》（試行）中規(guī)定，市民政局負(fù)責(zé)組織或委托第三方組織相應(yīng)的專家組根據(jù)“服務(wù)質(zhì)量參照標(biāo)準(zhǔn)”和社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目評估的理論與方法進(jìn)一步制定項(xiàng)目評估體系，按照項(xiàng)目合同的周期，對購買服務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行中期、年終評估[3]。

上海市在2012出臺(tái)了《社會(huì)公益服務(wù)項(xiàng)目績效評估導(dǎo)則》中規(guī)定，要對社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評估，由購買主體單位負(fù)責(zé)，并建立相關(guān)利益群體參與監(jiān)督機(jī)制。對于購買金額較大（項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)10萬元以上）或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。評估指標(biāo)包括：項(xiàng)目完成情況—進(jìn)展與計(jì)劃的符合性，服務(wù)人數(shù)，服務(wù)頻次，安全服務(wù)情況以及服務(wù)成效并且根據(jù)該社會(huì)組織服務(wù)滿意率、財(cái)務(wù)情況、組織能力、人力資源進(jìn)行整體評估，最終得出評估結(jié)果，并將評估結(jié)果與社會(huì)組織等級評估、項(xiàng)目資金結(jié)算、相關(guān)項(xiàng)目申請等相結(jié)合。整個(gè)評估過程有錄音、照相，以備查閱[4]。

二、政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)評估的現(xiàn)實(shí)困境

政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)評估在實(shí)踐中已取得了一定的成效，但由于我國實(shí)行政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)時(shí)間不長，仍處于購買社會(huì)組織公共服務(wù)的探索階段，還存在如下幾個(gè)方面的問題。

（一）評估法規(guī)不完善，法律文本不成熟，難以發(fā)揮主觀能動(dòng)性

目前，各地政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐如火如荼，可是關(guān)于政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評估的法律參考文本卻相對較少，評估缺乏法律依據(jù)和法律保護(hù)，導(dǎo)致許多評估理念不能得到深入、科學(xué)、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。評估往往只流于形式，只講究“走過場”。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，有想法無行動(dòng)。多地政府都已制定購買相關(guān)公共服務(wù)評估辦法，但是由于缺乏相關(guān)法律作為硬性指標(biāo)和依據(jù)，多數(shù)評估方法并不存在客觀性，許多評估變成了政府的秀場，使得評估只有紙面內(nèi)容沒有實(shí)際行動(dòng)。第二，有行動(dòng)，無對接。多數(shù)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)進(jìn)行評估由于缺乏法律法規(guī)，評估隨意性很大，評估涉及的相應(yīng)的政府部門并沒有對接起來。使得評估方法整體操作性不強(qiáng)，難以推廣。

（二）缺乏科學(xué)完整的評估評審機(jī)制，難以保證客觀、公正性

在政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)過程中，由于對于評估的非理性認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致評估主體不明顯，在購買服務(wù)實(shí)踐中始終沒有形成一條完整、良性的購買評估機(jī)制。事實(shí)上，正是因?yàn)閷φ巧⒎?wù)對象和社會(huì)組織等缺乏深度的認(rèn)識(shí)，難以明晰“需求評估”“過程評估”“結(jié)果評估”等之間的關(guān)系。沒有科學(xué)完整的評估機(jī)制，評估框架基本發(fā)揮不了其應(yīng)有的功能。另外，多數(shù)地方政府在建立評估機(jī)制時(shí)，存在對研究對象把握不準(zhǔn)，評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方式比較混亂的現(xiàn)象。比如說在研究對象上，只注重對服務(wù)績效評價(jià)，忽視對相關(guān)政府部門、社會(huì)組織進(jìn)行評估。在評估標(biāo)準(zhǔn)上則還沒有形成客觀、系統(tǒng)、可操作化的評估標(biāo)準(zhǔn)來保證評估的專業(yè)性。在評估方式上，沒有按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序并且方式較為單一，一般只采取聽匯報(bào)和檢查的方式，主觀性較強(qiáng)，缺乏公信力。

（三）評估指標(biāo)設(shè)計(jì)粗糙，評估難以維系良性循環(huán)

評估指標(biāo)設(shè)計(jì)和評估結(jié)果分析是政府購買公共服務(wù)評估關(guān)鍵的兩個(gè)因素。在目前的購買公共服務(wù)實(shí)踐中，在這兩個(gè)重要因素上遇到了如下的現(xiàn)實(shí)困境：一是評估指標(biāo)設(shè)計(jì)，雖然在實(shí)踐中各地政府都建立了購買評估指標(biāo)體系，但大多數(shù)評估指標(biāo)過于籠統(tǒng)和簡單，沒有細(xì)致的圍繞符合這一項(xiàng)購買項(xiàng)目進(jìn)行分析并設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，而是照搬與以往或者其他地方使用過的評估指標(biāo)，缺乏了針對性。另外，目前的評估大多是定性評估，而定量評估相對較少，導(dǎo)致政府在購買社會(huì)組織公共服務(wù)評估時(shí)缺乏可操作性。二是在實(shí)踐中過程中，部分地方政府沒有真正理解評估的最終目的不是找問題，而是“通過專業(yè)性評估來協(xié)助社會(huì)組織更好地改進(jìn)項(xiàng)目服務(wù)”這一理念，對評估指標(biāo)設(shè)計(jì)重視不夠，不注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，缺乏把評估指標(biāo)與承接服務(wù)的社會(huì)組織結(jié)算經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)懲制度逐一對接機(jī)制。

（四）缺乏常態(tài)化的第三方評估機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織難以參與

當(dāng)前，政府在購買實(shí)踐中逐漸開始重視第三方機(jī)構(gòu)參與評估，但是常態(tài)化的第三方評估機(jī)制還沒有被建立起來。存在的主要問題有：一是獨(dú)立性不夠。現(xiàn)在參與評估的第三方很多是具有官方背景的政府指派機(jī)構(gòu)，而不是以相對獨(dú)立的身份出現(xiàn)，這使得評估活動(dòng)還不夠公開、透明，易受制于管理上的關(guān)聯(lián)。二是專業(yè)性和權(quán)威性不強(qiáng)。第三方主體的專業(yè)性和權(quán)威性被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正的基礎(chǔ)。但是，很多政府在購買過程中沒有重視其專業(yè)性和權(quán)威性，在實(shí)踐中仍有大部分第三方機(jī)構(gòu)沒有獲得足夠的專業(yè)認(rèn)證，也沒有采用獲得較為廣泛社會(huì)認(rèn)同的權(quán)威評估方法。導(dǎo)致往往在第三方評估中，很少有服務(wù)項(xiàng)目被評估為不合格，沒有真正起到第三方評估的監(jiān)督和促進(jìn)作用。

三、走出政府購買公共服務(wù)評估困境的對策與思考

（一）完善法律依據(jù)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)

由于國家關(guān)于政府購買公共服務(wù)評估的法律法規(guī)不完善，法律文本不成熟，各級政府要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，注重評估的頂層設(shè)計(jì)，因地制宜地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)一步完善政策規(guī)范，國家層面要加強(qiáng)調(diào)研，對相關(guān)法律法規(guī)做進(jìn)一步的修訂，加強(qiáng)整體把握和原則性規(guī)范的制定，具體實(shí)施和操作規(guī)范放權(quán)到地方，由地方政府和立法機(jī)關(guān)根據(jù)各地實(shí)際情況和需求制定操作性強(qiáng)的考核評估辦法。

（二）建立聯(lián)合評估機(jī)制

首先，要對評估有一個(gè)整體的理性認(rèn)識(shí)，評估主體要建立健全由政府（購買主體）、服務(wù)對象及第三方評估機(jī)構(gòu)組成的綜合性評估機(jī)制，通過政府主導(dǎo)、受益者參與、第三方機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合評估模式進(jìn)行評估。另外，政府角色定位要清晰，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，扮演監(jiān)管者的角色，樹立公共意識(shí)、成本意識(shí)，自覺維護(hù)公共利益。在評估對象上，不只是注重對服務(wù)績效評價(jià)，對相關(guān)政府部門、社會(huì)組織的評估也應(yīng)落到實(shí)處。在評估標(biāo)準(zhǔn)上，要制定可操作化的評估標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。在評估方式上，要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對公共服務(wù)投入、運(yùn)行及其績效、對提供方的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)對象的滿意度等進(jìn)行評估之外，還可以分為事前（政府購買前的安排）、事中（執(zhí)行環(huán)節(jié)）、事后（服務(wù)完成之后）三個(gè)階段對進(jìn)行評估。

（三）科學(xué)確立評估指標(biāo)

要加強(qiáng)評估指標(biāo)的科學(xué)性，從購買者（供給者）、承接者（生產(chǎn)者）和受眾者（消費(fèi)者）三個(gè)服務(wù)對象方面來確定政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評估機(jī)制的具體指標(biāo)。在制定具體的評估指標(biāo)的過程中，綜合投入項(xiàng)目成本，對購買項(xiàng)目本身采取針對性的設(shè)計(jì)評估指標(biāo)。此外，還可以從作為政府責(zé)任的績效、作為使用者權(quán)力的績效、作為服務(wù)反饋的績效、作為效率績效、作為結(jié)果、作為資源配置的績效六個(gè)含義建立一個(gè)政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)評估概念化模型進(jìn)行定量分析，加強(qiáng)實(shí)踐過程中的可操作性。從分析中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并注重將評估結(jié)果與社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的相對統(tǒng)一，根據(jù)評估指標(biāo)的完成度建立獎(jiǎng)懲機(jī)制[5]。

（四）第三方評估介入常態(tài)化

在第三方評估中，“第三方”的“獨(dú)立性”被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正的起點(diǎn)。第三方組織獨(dú)立運(yùn)行，依據(jù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，對公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出以及服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)受眾滿意度進(jìn)行評估。要從兩個(gè)方面使第三方評估常態(tài)化介入，一方面是加強(qiáng)第三方評估組織獨(dú)立性，另一方面是提高第三方評估組織專業(yè)性。第三方機(jī)構(gòu)可以由專業(yè)性社會(huì)組織組成，如會(huì)計(jì)事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)，也可以是獨(dú)立專家評委會(huì)這種較為社會(huì)廣泛認(rèn)同的權(quán)威機(jī)構(gòu)。第三方機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織不能存在利益聯(lián)系，避免受政府或外界影響而造成公正缺失。針對不同的公共服務(wù)類型，選擇相應(yīng)的第三方評估機(jī)構(gòu)能夠有效提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蔣金富.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的中西模式比較研究[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2012，（4）.

[2] 陳建國.政府購買公共服務(wù)過程管理研究——以北京市為例[J].理論探索，2012，（4）.

[3] 韋朝烈，尹紅曉.廣州政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查與對策建議[J].探求，2012，（9）.

[4] 俞曉波.地方政府公共服務(wù)購買的實(shí)踐與發(fā)展趨向——以上海浦東購買教育公共服務(wù)為例[J].天府新論，2012，（3）.

[5] 金碧華.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的評估機(jī)制研究——基于上海、廣州、東莞、寧波的考察分析.西安電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)： 社會(huì)科學(xué)版，2015，（3）.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]