日照市東港區綜合行政執法體制改革的探索與實踐

日照市編辦

黨的十八大、十八屆三中全會作出全面深化改革的重大部署，綜合行政執法是深化行政管理體制改革的重要內容，也是建設法治政府的主要載體之一。2015年，日照市被確定為全省綜合行政執法改革試點市，而作為駐地區的東港，強化責任意識，突出問題導向，理順體制機制，下沉執法力量，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，為經濟社會發展提供有力保障。

一、改革之前的東港區執法現狀

東港區，地處黃海之濱，陸域面積885平方公里，海域面積3000平方公里，總人口62.3萬，是日照市的駐地區、中心區，下轄3個街道，6個鎮，1個省級高新區。改革前，全區執法單位53個，涉及價格、節能、衛生監督、城建監察、交通監察、食品藥品等多個領域，由區住建、工商、商務、財政、發改、交通、水利、農業、文體、衛生、安監等多個部門執行。

改革前主要存在的矛盾問題：一是機構性質與執法職能之間的矛盾。按照法律法規相關規定，執法機構一般為行政機關或承擔行政職能的事業單位，在機構改革中，受機構限額的限制，部分單位不能設置為政府工作部門，只能通過加掛牌子或作為政府直屬事業單位，影響其執法職責職能發揮。如文化市場綜合執法局，有文化執法職責，但因其機構屬于事業單位，無直接執法權限，執法職能只能通過委托或其他方式執法得以實現，執法工作處境尷尬。二是多頭執法、重復處罰、職能交叉矛盾突出。一方面東港區作為市駐地區，在管理區域上與市重疊，尤其在城市管理執法方面，市級執法部門作為執法主體，而東港區屬地管理，市區兩個執法層級，存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題；另一方面，多部門共同執法問題突出，比如文化、文物、新聞出版、廣播電視等部門都管文化市場；內貿、外貿部門都管貿易；國土、農業、林業等部門都管土地資源；水利、地礦、建設等部門都管地下水，多頭執法既浪費了國家行政資源，又造成了執法尷尬。三是執法力量與執法任務相矛盾的問題。隨著權利下放，許多執法任務都落到基層，但受編制限額的控制，執法人員的力量遠遠達不到執法任務的需求。比如區食藥局是食品藥品監管的最基層，涉及領域廣、部門多、環節多，監管責任鏈長，情況復雜，特別是東港區作為市駐地區，相關餐飲企業總量達8000家，監管任務十分艱巨，監管力量與監管需求矛盾十分突出，而在各鎮、街道雖然新設立了9所食藥所，有4個鎮達不到至少5名編制的要求，同時城區3個街道監管任務繁重，每所食藥所也僅有5名編制，由于受監管任務重、監管力量不足等因素的影響，農村、城鄉結合部、農村社區的食品藥品監管還存在盲區。

二、綜合行政執法體制改革工作推進情況

（一）積極探索創新，依法科學規范城市管理體制。一是調思路。針對城市管理基礎薄弱、職能交叉、多頭執法、重復處罰等問題，扎實做好全區執法機構調研工作，就執法層級、職責劃分，全面征求意見，摸清了全區執法機構底子，同時主動學習借鑒濱州市濱城區“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理新體制，在市里整合教育、糧食、科技、體育基礎上，東港區結合實際，進一步擴大整合范圍，將城市管理、人防、旅游、科技、教育、農業、水利、糧食、農機、畜牧等與老百姓息息相關的13個部門的全部或部分執法職責一并納入整合，以新思路、新做法開啟城市管理新局面。二是轉體制。2015年9月份，市里將城市管理、旅游、人防、科技執法權力全面下放，東港區結合實際，進一步理順執法體制機制，改變過去單一執法、“各自為政”的模式，組建了東港區綜合行政執法局，下設執法大隊，在鎮街道和高新區派駐執法中隊，建立起“市區合一、分級管理、以塊為主”的執法體制，既通“上氣”，又接“地氣”，為規范城市管理、提升執法效能創造了有利條件。三是定職能。按照“政策制定、行政審批與監督處罰職能相對分開，監督處罰與技術檢驗檢測職能相對分開”的原則，將環境衛生、市政公用、園林綠化的管理職責劃入區住建局，綜合行政執法局集中行使規劃范圍內的市容環境衛生、市政和城市綠化管理方面的行政處罰權以及城市環保、工商、公安交通等管理方面的部分行政處罰權，行政執法職能配置更加科學合理。

（二）突出工作重點，不斷提升綜合執法水平。一是加強隊伍建設，提高執法水平。按照“精簡、統一、效能、公開”的原則，在市里下劃的71名城管執法人員、8名文化、旅游、人防執法隊伍的基礎上，又調劑88名編制用于全區綜合行政執法隊伍，將區文化市場綜合執法局、旅游監察大隊、水政監察大隊、動物衛生監督所等機構的67名執法人員一并納入綜合執法隊伍，整合后執法局在編執法人員達147人，執法協助人員101人，總人數達248人，基本達到了由“事權分散”到“相對集中”的目的；同時充分發揮鎮街道、高新區執法中隊的基層執法優勢，將執法力量全面下沉到基層，設立高新、日照、石臼、秦樓等10個中隊，在執法任務比較重的市區街道又分設18個執法分隊，將執法領域細化到網格，實行網格化管理，堅持把文明執法、和諧執法、陽光執法作為綜合行政執法工作的生命線，堅持疏堵結合、管理服務并重，讓綜合行政執法“蹲下身”、“服人心”。二是完善制度體系，強化執法保障。組建的綜合行政執法局始終堅持把隊伍建設作為執法工作的重中之重，自覺做到抓學習、強隊伍、建制度。根據實際工作情況，重新制定了機關日常管理、綜合執法業務、財務后勤裝備管理等5大類37項內部管理規章制度，形成了用制度管人管事的機制。同時還分別采取集中業務學習、專題講座、分批輪訓、標準執法文書示范、典型案例分析、先進典型激勵和傳幫帶等形式，使學習培訓經常化、制度化，逐步構建起了統一規范的綜合執法制度保障體系。三是創新行政管理體制，探索執法新路。強化基層執法力量，結合2016年鄉鎮機構改革，在各鎮街道設立綜合行政執法辦公室，與派駐到鎮街道的執法中隊實行合署辦公，黨委副書記兼任辦公室主任，配備副主任2名，其中1名副主任由執法中隊中隊長兼任，另配備1名副科級的副主任。鎮街道執法中隊實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制，日常工作由各鎮街道指揮、調度和考核，業務上接受區法制機構及授權的行政執法局指導，鎮（街道）、高新區執法中隊領導班子及領導干部實行雙重管理體制。執法中隊長由區綜合行政執法局書面征求鎮（街道）、高新區黨（工）委意見后按規定程序任免；其他干部的任免、調動征求鎮（街道）、高新區黨（工）委的意見；年度考核等次和評先評優由區綜合行政執法局征求鎮（街道）、高新區黨（工）委意見。實現了城市管理“一支隊伍管全部”的行政執法模式。

（三）推進綜合治理，加快城市管理法制化進程。一是管理體制 “科學化”。完善出臺區綜合行政執法局“三定”規定，通過合理劃分行政執法部門的職責權限，清理整頓、調整歸并行政執法機構，做到職、責、權相統一，使城市管理綜合執法體制更加順暢、內設機構更加完善、工作職責更加明確、行政裁定落實更有保障。二是執法行為“協同化”。優化運行機制，建立聯席會議制度，區政府分管領導牽頭，綜合行政執法局、各職能部門和各鎮街道聯動，實現“一個號令管全城”。綜合行政執法局為執法主體，區綜合行政執法局局長兼任公安分局副局長，集中行使行政處罰權，各相關部門密切協作，建立健全行政執法聯動機制，形成執法合力。同時，把執法延伸到園區、街道和城郊鄉鎮，對轄區內市容環境衛生實行執法管理，形成了上下協調、城鄉聯動、齊抓共管的新格局。三是管理方式“數字化”。積極探索創新城市管理新模式，全面推行網格化、數字化、精細化管理，把“大網絡”細化為數百個“小網格”，把城市管理的觸角延伸到城區的大街小巷和角角落落，形成了城市管理全程監控、快速反應的運行機制。建設并運轉了東港區數字化二級指揮中心平臺，設置了6個坐席負責派發、反饋數字化城管案件。數字化平臺建成后，先后開通了電話受理、網上投訴、群眾接訪等案件受理渠道，建成了電話、視頻監控、網站、傳真、電郵等綜合信訪受理平臺，進一步暢通了城市管理案件的投訴舉報渠道。2016年，二級平臺共派遣案件28000件，處置案件25412件，處置率達到90%多，智慧化、精細化、高效化城市管理新格局正悄然形成。

三、綜合行政執法體制改革取得的主要成效

綜合行政執法體制改革以來，從體制上、源頭上進行了改革和創新，切實解決多層執法、多頭執法、執法擾民、重權輕責、以權謀私等諸多問題。

一是理順執法體制機制，提高基層執法效能，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，為經濟社會發展提供了有力保障。一方面清理整頓全區執法機構，撤銷文化市場綜合行政執法局、旅游執法監察大隊、水政監察大隊和農業綜合行政執法大隊，設立綜合行政機構；另一方面整合執法力量，將原城市管理執法局執法人員整體劃轉到新組建的綜合行政機構；同時從涉改的農業局、水利局、文體新局、旅游局、畜牧局等部門（單位）采取整體或部分劃轉的形式到區綜合行政執法局及其下屬事業單位，配強綜合執法人員，實現了由“粗放執法”向“精細執法”的轉變。

二是循序漸進，強化業務執法，確保劃轉的業務工作順利開展。改革以來，為確保新劃轉的執法業務平穩有序開展，區編辦多次組織人員到區綜合行政執法局進行工作情況調研，對出現的問題及時跟進指導，積極協調有關職責部門，建立協調配合機制；區綜合行政執法局加強對新劃轉業務的業務培訓，從文化、旅游、農業、農機、水政、動檢六個部門劃轉來的人員中抽調業務骨干組成了綜合業務科，負責新劃轉來的執法業務會商協調、執法融合以及案件辦理工作，新劃轉來的執法業務取得較為明顯的工作成效。文化市場監管方面：組織開展了文化市場暑期整治、“掃黃打非·護苗2016”集中專項整治行動、全區網吧規范化管理座談會、網吧夏季安全生產和集中執法大檢查活動、校園周邊文化環境凈化等集中治理行動等，共檢查各類文化經營場所137家、出版物市場經營單位100余次，查處各類違規經營單位10余家，查處9家賓館酒店非法安裝衛星地面接收設施，收繳盜版書刊9240余本、盜版音像制品50余盤，取締不合格印刷企業1家。旅游市場秩序方面：以“旅游富市、旅游興區”為主線，積極開展旅游行業專項整治，嚴厲打擊“黑社”、“野導”違法違規行為。2016年，取締日照安泰假期旅行社“黑旅行社”1家，現場檢查旅游團隊80余批次，收繳假導游證1個。同時，旅游糾紛（旅游投訴）處理工作不斷強化，共受理市長公開電話轉辦通知單旅游投訴16件，辦結16件，辦結率為100%，退賠游客損失共計360元人民幣，有力維護了我區旅游市場秩序。農業、農機、水政、動檢等大農業方面：在農忙秋收季節前，安排專人組成執法工作小組，深入到各街道及鄉鎮執法一線，發放明白紙、一封信2300余份，與原單位站所協調會商建立聯動工作機制，保障改革時期各項工作不斷崗、不掉線。

三是強化工作措施，與全市突出問題綜合整治工作相結合，圓滿完成2016年爭創全國文明城市系列工作。根據《2016年度創建全國文明城市突出問題集中整治工作實施方案》要求，對群眾關注的占道經營、露天燒烤、戶外廣告、校園周邊環境秩序、道路沿線環境秩序、三輪車等六個方面的問題不等不靠，持續深入整治，攻堅克難，鞏固并擴大了整治成果。2016年，綜合行政執法局共組織及參與的聯合執法活動累計279次，出動執法隊員16000余人次，清理取締各類占道經營81300余起，清理規范各類店外經營、店外修理、店外洗車、店外懸掛9400余起，取締露天燒烤32戶，拆除各類違章廣告牌匾664個，清理各類亂涂亂貼亂畫小廣告20900余處、拱門120余處、沿街門窗貼字13000余處，拆除亂搭亂建違章建筑342處86232平米，清理“三大堆”390余處，會同各部門查扣非法營運三輪車2107輛次，四輪代步車39輛次，規范車輛亂停亂放8000余起。通過整治，全區市容環境秩序進一步改觀，規劃建設秩序進一步好轉，城市管理秩序進一步改善。

四是重視執法宣傳，營造良好執法環境，全面提升全區執法形象。首先是通過傳統媒介宣傳。印發了日照市城市管理辦法宣傳手冊1萬冊、城市管理宣傳單2萬份，組裝宣傳車24臺，出動宣傳車4000余車次，發放《日照市城市管理暫行辦法》等宣傳材料、明白紙6000余份，增強了市民的文明意識和參與意識。其次，通過網站和東港綜合執法微信等新媒體進行宣傳，傳播執法正能量。通過編輯發布大眾喜聞樂見的微信和新聞稿，吸引群眾關注，調動多方力量參與，以潤物細無聲的引導態勢，實現“為人民管理城市、靠人民管好城市、讓人民共享城市”的目的。

四、存在的問題和不足

一是協調配合機制不夠健全。雖然擬定了《綜合行政執法聯席會議制度》，界定了區直有關部門之間在行政執法工作中的相應關系及工作要求，但是在與原管理監督機構的協調配合、工作銜接、信息共享還存在不及時現象。

二是執法人員身份復雜。目前劃轉至區綜合行政執法局的執法人員身份非常復雜，分別為公務員、參照公務員法管理人員、事業編人員。尤其是事業編制人員的執法證件申領的身份資格認證應當如何解決，確保他們能及時申領證件，持證上崗，正常開展日常執法工作，是迫切需要解決的問題。

三是劃轉執法事項多，執法人員的綜合素質與綜合執法工作要求存在較大差距。目前，全區整合的部門單位共13個，行政執法權力事項860項，其中行政處罰832項、行政強制28項，涉及200多部法律法規及部門規章，涉及了專業技術要求較高、群眾較為關心、社會關注度較高的諸多事項。綜合執法機構人員實行中隊化管理，所有執法事項在一個中隊解決，對執法隊員來說，熟練掌握這么多項法律法規，取得所有的執法證件，難度很大。

五、意見建議

一是資源配置上向基層傾斜。根據政府職能轉變和簡政放權的要求，基層承擔著越來越多的工作壓力，建議在下放相關的職能職責的同時，應適當考慮機構、編制、人員方面的傾斜，不能造成區、鎮級工作量上去了，而其他的配套政策卻沒有及時跟進。在資源配置上要按照重心下移、力量下沉的要求，下劃部分行政編制到區、鎮一級，切實充實執法力量，解決基層執法力量不足的問題。

二是建立規范的協調配合機制。按照決策與執行相對分離的原則，綜合執法機構主要承接職能部門的執法職能和權限，與相關職能部門之間有著密不可分的工作關系。處理好綜合執法機構與相關部門的關系，需要在明確綜合執法機構的性質和職責的基礎上，建立起全面而規范的配合機制。主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度等，加強相互之間的協調配合，及時解決共同面臨的問題。

三是加強綜合執法機構和人員的規范化管理。行政執法人員按照或參照公務員標準進行錄用和管理，加強綜合執法人員的業務培訓，建立持證上崗制度，并配備與執法任務相匹配的裝備和設施，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平。此外，財政應有綜合執法的專項經費，嚴格執行處罰與收繳分離的法定原則，樹立規范執法的良好形象。

關鍵詞：綜合行政執法體制改革 推進與成效 問題與建議