西安直管公房管理難題破解

李慧+唐曉瑩+張靜曉+史湘紅

[摘要] 直管公房作為重要的城市存量土地及國有資產，目前存在很多亟須解決的問題。需提高直管公房租金，開放直管公房租賃二級市場，完善直管公房用途變更的流程與政策，完善獎懲制度、協調二級市場，加強信息管理、建立動態監管系統，開通危舊公房翻建、改建綠色通道，嚴格規范保拆保建協議的簽訂，落實追回房產的相關政策等針對性政策。

[關鍵詞] 西安 直管公房 歷史沿革 現實問題 對策建議

[中圖分類號] F299.23 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0078-05

[基金項目] 國家自然科學基金項目（71301013）；教育部人文社科規劃基金項目（13YJA790150）；陜西省自然科學基

直管公房作為計劃經濟的產物，是我國住房保障系統中的重要組成部分，在解決人民居住和社會經濟建設用房方面，發揮了積極作用。然而，隨著社會經濟和房地產市場的快速發展，直管公房管理與社會經濟發展脫節的問題日益突出。由于土地資源的稀缺性，直管公房作為以保障性住房形式存在的重要存量土地之一，研究解決直管公房的管理問題，一方面可以更好地發揮直管公房為民服務的特性，另一方面也可以實現國有資產的增值，改善城市功能布局。近年來，許多學者針對直管公房的管理問題進行了研究，研究內容集中在直管公房信息化管理系統的建設，直管公房危房的修繕改造，城市轉型與土地集約背景下直管公房的改造與管理，全國范圍內直管公房的問題分析，城市層面的直管公房問題調研。作為西部中心，西安市的直管公房來源多樣，歷史久遠，問題繁多，有很多本土化問題，亟須進行梳理分析。本文對西安市直管公房的歷史沿革進行了梳理，通過實地調研，深入分析了當前西安市直管公房管理存在的問題，提出符合西安市直管公房實際狀況的精細化管理建議。

一、西安直管公房的歷史沿革

直管公有住房是改革開放前，國家為國有企業、集體企事業單位職工分配的房產，由縣級以上房地產行政管理機關或其授權單位進行管理。直管公房屬于國有資產，產權與管理權分別歸屬于國家、房地產行政主管單位。

西安市直管公房的來源主要分為以下幾類：第一類是解放戰爭時期，沒收的資本家、國民黨及無產權人的房產；第二類是在社會主義建設初期的私房社會主義改造階段，通過國家贖買、經租和公私合營等方式改造的房產；第三類是社會主義發展階段中的計劃經濟時期，為滿足人民居住與經濟建設需要國家出資建造的房產；第四類是舊房改造及安置拆遷居民的住房。當前西安市直管公房主要有住宅和非住宅房屋兩類，直管公房的基本特征為：

1. 國家集中統一建設。直管公房作為一項國有固定資產，通過財政撥款的方式進行集中統一建設。20世紀70年代以前，直管公房以國家投資為主，70年代以后逐步轉化為以職工所在單位投資為主。

2. 租金低廉，福利分配制度。在計劃經濟時代，直管公房的經濟管理實行低租金、福利制，不以盈利為目的，其宗旨是為人民生活和社會建設服務，采用行政手段分配，管理要義為“以租養房、設站管理”，即：“劃域設站，按房定員，上門收租，坐等報修，獨家經營”。直到上世紀90年代房改，部分直管公房的租戶可通過購買公房產權，獲得租住的直管公房的產權，使之成為私有住房。西安市未出售的現存直管公房，租金長期以來都維持在很低的水平，西安市住宅類直管公房與非住宅類直管公房的租金標準依舊維持在2000年左右的政策，且均低于當時的社會平均水平。

二、西安直管公房管理面臨的現實問題

（一）直管公房“以租養房”難以為繼

1. 租金標準過低

當前執行的直管公房政策標準制定時間較早，不符合當今社會經濟現狀。目前，西安市住宅類直管公房的租金標準按《西安市2002年公有住房成本價、市場價、公有住房租金標準》（市政發[2002]94號）執行，現住房租金按雙職工家庭平均工資的9%收取，即每平方米使用面積月租金標準為2.00元。但實際上，租金一直維持在平均每平方米使用面積2元收取，并未實現社會發展水平按照雙職工家庭平均工資的9%收取。非住宅類直管公房租金標準按《西安市人民政府批轉市物價局關于調整非住宅用房租金標準的報告的通知》（市政發[1991]277號）規定執行，租金范圍為4.73～10.56元/m2 . 月。住宅類直管公房租金標準甚至低于當前我市廉租房的租金標準（按使用面積為3.85元/m2 . 月）。非住宅公房租金標準與市場租金相差較大，造成國有資產價值流失。同時，使得直管公房租金管理嚴重滯礙，影響國有資產價值的實現。

2. 巨大的直管公房租金“剪刀差”

隨著社會經濟的快速發展，物價與勞動力成本不斷上升，直管公房維修、維護管理等實際費用也隨之上升，管理直管公房的房管所的運營成本大大增加。而較低的租金標準已給房管所帶來“租不養人，租不養房”的巨大困擾，從2002年到2014年，住宅類直管租金標準一直維持在2元/m2 . 月，已形成巨大的直管公房租金“剪刀差”。政策不明朗造成了國有資產流失嚴重，無法保值升值，基層管理工作也無法正常開展。

（二）違規轉租轉讓問題嚴重

從本質上來講，直管公房的產權屬于國家，承租人只享有占有和使用權，不得轉租、轉讓及處分。現實中，西安市存在一些單位和個人的承租戶背著直管公房產權人私自進行直管公房的轉租、轉讓等違規活動。直管公房使用權的私自更換現象嚴重，造成直管公房管理市場混亂，嚴重干擾了直管公房的收租、維護和管理，不利于國有資產的增值保值。

（三）用途變更管理混亂

西安市直管公房大多位于中心城區，地理位置優越，人流量大。改變這一地區的直管公房的用途能帶來比較可觀的經濟收益。由于直管公房用途變更渠道和申請程序不明確，致使一些承租戶不經產權管理方同意，私自進行公房用途變更，致使房屋結構破壞，擾亂四鄰生活，產生了一定的社會安全問題。

（四）清理騰退工作難以開展

西安市目前存在相當一部分不符合承租條件的承租戶，但卻難以實現有效清退，即使房管所依靠訴訟勝訴，也得不到法院支持，形成了直管公房抗租“道德逆向選擇”，造成更多租戶效仿抗租。此種情況嚴重不利于實現直管公房的市場配置和有效管理，已造成國有資產的巨大流失。這種現象遲遲得不到解決的原因主要是缺乏有效的直管公房信息管理系統來制約承租人的信用缺失問題；基層服務意識陳舊，不能借助信息化手段在服務中實現直管公房有效管理；直管公房使用權二級市場獎懲機制不健全；建設年代久遠，安全隱患多，養護改建任務繁重。

西安市直管公房多數年代久遠，房屋構造簡易，設施設備老化，嚴重失修失養，安全問題突出。根據國家建設部發布的《危險房屋鑒定標準（JGJ125-2016）》：“房屋危險性鑒定等級共分為ABCD四個等級，C、D級為危險程度最高的兩個等級。C級為局部危險房屋，即部分承重結構承載力不能滿足正常使用要求，局部出現險情，構成局部危房。D級為整體危險房屋，指承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現險情，構成整幢危房。”經實地調研，西安市C、D級危舊公房大量存在：西安市經營一公司統計到的C、D級危險房屋23處；經營二公司存在C、D級危險房屋124處；經營三公司存在C、D級危險房屋16處。危舊公房翻建改建工作迫在眉睫，然而，在C、D級直管公房翻建改建過程當中，存在兩個特別棘手的問題，一是房管所效益差，收入不夠維持生存、修繕改建危舊房屋，存在較大資金缺口；二是危舊公房的翻建屬于一個時間緊迫的工程項目，由于相關手續繁瑣難辦，導致租戶無法按時回遷。

（五）保拆保建協議執行困難

為配合西安市區政府、房地產開發商等進行商業升級改造，西安市房管所與區政府、開發商簽訂了直管公房保拆保建的協議。但是協議簽訂后，并沒有全部得到有效的執行，導致產權人不能按協議得到應返還的房屋產權，造成國有資產的流失。

通過對西安市房地產經營一公司、二公司、三公司以及西安市工商業房產經營公司的直管公房保拆保建協議執行情況的統計分析，發現在按協議要求需要返還的房產中，大部分未償還或部分償還，其中已償還是指按照協議要求已償還或者已買斷產權的；部分償還存在兩種情況，一是未簽訂協議情況下部分償還，該類償還單位數目較少，二是簽訂協議后部分償還，相對來說該類數目較多。未償還包含兩類，一類是未簽署協議未償還的，這種情況的數目相對較少；另一類則是簽訂協議后未償還房產的，涉及該類的單位數目較多，而簽訂協議后未償還的類型多樣。

整體而言，當前西安市保拆保建協議的執行不到位，西安市工商業房產經營公司還有16778.39平方米直管公房未被償還，其中有住宅類37.54平方米、非住宅類16740.85平方米；經營一公司未償還面積達55738.24平方米，其中住宅類9933.14平方米、非住宅類45805.10平方米；經營二公司未償還面積達66451.70平方米；經營三公司未償還面積共30030.73平方米，住宅類、非住宅類分別為14391.64平方米、15639.09平方米。

三、加強直管公房管理的對策建議

為了實現西安直管公房資源的合理配置與管理，使之最大限度地與社會發展接軌，必須加強直管公房的管理，從租金標準、開放二級租賃政策、完善直管公房用途變更的流程與政策、設立獎懲制度、建立直管公房信息管理系統、開通危舊公房翻建、改建綠色通道及規范保拆保健協議等方面入手，使直管公房的租賃符合價值規律，確保直管公房保值增值。

（一）提高直管公房租金

公房管理人員要轉變傳統的思想觀念，積極有效地盤活公房資產，實現市場經濟下的自我健康發展。建立并運行有效的直管公房信息管理系統，實現租金管理乃至整個房管局、房管所企業工作的高效管理，有關部門應根據實際情況對政策進行適當調整。

直管公房提租可有四個方案：一是小步快跑，先將租金從《西安市2002年公有住房成本價、市場價、公有住房租金標準》文件中按當時社會經濟條件制定的2元/m2 . 月調至3.85元/m2 . 月，幾年后再調至7.43元/m2 . 月；二是將租金調至3.85元/m2 . 月，再根據結構、地段等進行調整；三是將提租和開放二級市場相結合，先開放二級市場，后將租金提至3.85元/m2 . 月；四是將租金直接調至7.43元/m2 . 月。

考慮到提租要面臨許多社會因素，故采取逐步推進提租的方案較為合理，本研究建議將基本租金提高至3.85元/m2 . 月，與公租房并軌。在此基礎上結合結構地段等因素合理確定租金。基本租金也應根據實際情況逐年進行適當調整，采取“小步快跑”的方式最終實現直管公房租金的高效管理。

（二）開放直管公房租賃二級市場

開放直管公房租賃二級市場，有利于完善住房供應體系，解決不同需求居民住房難問題，提高公房市場資源利用效率，改善基層房管單位的運營生存狀況，促進國有資產的保值增值。在確保國有資產不流失的情況下，將直管公房使用權和所有權進行流轉，可借鑒北京、杭州、武漢等城市開放直管公房二級市場方面的經驗，結合西安具體情況，從轉讓對象、轉讓條件、轉讓手續及轉讓監管等方面，制定西安直管公房開放二級市場的基本條件。

同時，積極落實開放直管公房二級市場的相關政策，簡化辦理手續，營造開放直管公房二級市場的良好社會氛圍。培育成熟的二級市場參與主體，建立直管公房二級市場信息平臺，以相關業務處室為中層審核單位，通過承租人的社會監管倒逼直管公房基層單位的服務管理，積極推進二級市場的承租人、產權人和其他參與方的互動監管與服務，將社會矛盾及時透明地化解在基層，保證租賃市場的各方享有高效、準確、便捷的社會服務。

（三）完善直管公房用途變更的流程與政策

對于直管公房的用途變更，一方面要保障產權人房屋的自由行使權，另一方面還要維護租戶的合法租住權及社會公共秩序。

合理借鑒海外做法。建議可以考慮土地用途需求、本地實際情況、發展的限制以及可運用的資源等因素，適當地放寬用途變更的條件。

明晰變更程序、加強分類管理。一方面，針對房屋用途變更程序不明晰的狀況，首先應完善法規政策，理順直管公房用途變更的管理關系，形成一套清楚明白的變更流程。另一方面，鼓勵督促符合經營資格與條件的租戶補辦變更手續，獲取正當經營證件；采取有力措施，依法清理擅自將直管公房用途變更為絕對禁入行業的情形，凈化市場。

（四）完善獎懲制度，協調二級市場

懲罰機制可以有效地規范租戶的行為，針對不同形式的違規行為，采用不同的懲罰措施，切實地約束和懲戒違規行為。對于擅自將直管公房轉租、轉借給他人或者變相買賣直管公房承租權的租戶，可采用收回直管公房和處以罰款的方式進行處理，罰款金額的設置要高于審查成本和違法違規行為所得。對情節嚴重的，應依法處理。在這樣的懲罰機制下，那些試圖擅自轉租、轉借甚至改變直管公房用途的租戶，考慮到違規行為要付出的成本和代價，必然會規范和約束自己的行為。

獎勵機制可以激勵租戶更好地履行自己的義務，使其遠離清退條件。如：將開放二級市場作為對符合租住條件承租戶的一個獎勵，不符合租住條件的租戶或者想進行轉租轉讓的承租戶，會在可以擁有二級市場開放機會的利益驅使下，加強自我管理，提高自律性，避免發生清退條件規定的情況；對于配合騰退工作的直管公房租戶，可制定獎勵政策予以獎勵，如給予購房稅的減免和低首付比例等，使這些租戶切實得到實惠，進而遏制違規行為。

（五）加強信息管理，建立動態監管系統

完善承租人信用體系建設，建立“一樓一檔”的房屋數據信息，加強危舊公房的安全監測和治理改造。在信息系統中對承租人的租用信息進行登記管理，動態監管承租人是否符合承租標準，實現對承租人的信用考評。建立黑名單機制，記錄存在違法違規轉讓的直管公房租戶，確保國有資產不流失。

（六）開通危舊公房翻建改建綠色通道

1. 政府設立專項資金。穩定的公共住房資金供應體系是直管公房體系正常運作、危舊房屋及時翻建的重要前提。為保證國有資產不流失，可設置以公共財政支持為主的危舊公房治理專項資金，通過直管公房的出售及社會福利獎券等方式拓展專項資金的籌措渠道，保障直管公房的正常維修翻建。

2. 一站式審批手續。對滿足特定條件的危舊房翻建簡化相關手續，相關政府部門為其開通綠色通道進行一站式審批，提高審批效率。

3. 其他渠道募集資金。建議政府在政策上支持房管單位接受社會捐贈和通過其他渠道籌集資金，如：借鑒PPP模式；參考2016年6月3日國務院頒布的《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，為了加快培育和發展住房租賃市場所部署的“推進公房貨幣化”模式。

（七）嚴格規范直管公房保拆保建協議的簽訂，落實追回房產的相關政策

嚴格規范直管公房保拆保建協議的簽訂是保障保拆保建協議有效執行的關鍵。在簽訂協議前，房管所企業應對協議的對方進行嚴格審核，力求降低其不還產、不執行協議的風險。同時，有關部門應出臺相應的規范，明確符合法律法規要求的保拆保建協議簽訂程序，拆遷方應嚴格按照符合法律規范的程序簽訂協議。

對于現已簽訂直管公房保拆保建協議但協議對方不執行還產的房屋、房產，有關單位及部門可聯合出臺相關房屋追回政策，將房屋、房產追回，維護國家利益。另外，在追回房產的過程中，各部門的有關政策還應加強追回房屋的時間觀念，保障資產本身具備的時間價值。同時，有關部門應完善有關法律法規，使得房管所企業能實現自身權力，保全自身利益，維護國家財產。

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