區域資源要素配置市場化改革研究

錢吉汗

【摘要】關于區域資源要素配置市場化改革研究一直深受我國重視，而市場作為資源配置的決定性作用，更是不可忽視，本文以寧波加工出口區為例，探究區域資源要素配置的改革現狀與對策。

【關鍵詞】區域資源配置 改革方向 對策研究

一、引言

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出，2016～2020年期間，“堅持深化改革。改革是發展的強大動力。必須按照完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，健全使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的制度體系，以經濟體制改革為重點，加快完善各方面體制機制，破除一切不利于科學發展的體制機制障礙，為發展提供持續動力。”

浙江省是全國范圍內較早開展資源要素配置市場化改革的省份。2009年以來，浙江省圍繞資源要素配置市場化改革，進行了一系列的探索。

2015年9月28日，《浙江省人民政府關于全面開展縣域經濟體制綜合改革的指導意見》（浙政發[2015]31號），在全省全面推進資源要素改革。主要包括：一是全面建立以“畝產效益”為導向的資源要素差別化配置機制。建立健全“畝產效益”綜合評價體系。完善差別化的資源要素價格機制。建立區域性要素交易綜合平臺。建立生態環境財政獎懲制度。二是全面推進正向激勵與反向倒逼相結合的產業結構調整創新機制。建立“三位一體”的項目投資準入制度。建立以“四換三名”為核心的企業分類指導制度。建立“五化聯動”的企業自主創新服務機制。2015年11月底前將綜合改革方案報省經濟體制改革工作領導小組辦公室，2015年底前啟動實施綜合改革。

二、寧波保稅區（出口加工區）發展特點及資源要素配置現狀分析

（一）寧波保稅區（出口加工區）發展概況

1992年11月，國務院批準設立寧波保稅區；2002年6月，寧波出口加工區獲批成立。寧波保稅區（出口加工區）以出口加工、國際貿易、保稅倉儲為主體功能，是目前中國大陸開放層次最高、自由度最大的對外開放區域。根據寧波保稅區（出口加工區）的發展定位，提出“十三五”期間寧波保稅區（出口加工區）區域資源要素配置市場化改革的總體部署和推進方案。

（二）寧波保稅區（出口加工區）產業發展現狀

保稅區在功能政策和監管模式上最接近于國外自由貿易區，實行境外貨物入區保稅和國內貨物入區備案、離境退稅，具有無縫對接國內外兩個市場、可利用境內外兩類資源的優勢，擁有進出口貿易、轉口貿易、出口加工、保稅倉儲、商品展示等高度開放的主體功能，其“免證、免稅、保稅”的政策設定有助于構建新型貿易體系，實現市場結構的多元化和成本結構的最優化；出口加工區依托保稅加工和保稅物流等功能，適合培育發展低能耗、低排放、高產出的集約型、環保型新興臨港工業。

“十二五”以來，寧波保稅區（出口加工區）以科學發展為主題，以建設大平臺、培育小巨人、做大流量經濟為主線，以國際貿易示范區建設為重點，著力打造大平臺、建設大市場、發展大產業、匯聚大物流、拓展大空間，“3、2、1”產業體系進一步健全，國際貿易、倉儲物流、先進制造三大傳統產業轉型升級加快，互聯網經濟、智能裝備兩大產業蓬勃發展，跨境進口電商試點進一步深化，全面拓展升級跨境倉儲物流基地，全力營造跨境電商發展氛圍。目前，全區有新興科技型企業100多家，產業領域涵蓋電子信息、新能源、新材料、精密機械、生物醫藥等，部分新興產業分布集中度較高，已形成以液晶光電為主導、半導體集成電路和計算機為依托的產業發展格局。

“十三五”期間，寧波保稅區（出口加工區）保稅區將在鞏固已有的貿易、物流、加工等產業基礎的同時，十三五重點發展國際貿易、金融服務（金融、融資租賃等）、專業服務（商務、法律、房地產、咨詢、培訓、代理等）、技術服務（研發、軟件、維修、檢測等）四類現代服務業，逐步形成完整的綜合產業體系，形成現代服務業集聚區，成為引領轉型升級的新的增長點。

（三）資源要素配置現狀

寧波保稅區（出口加工區）資源要素的配置現狀如下：

1.建立公開公正的畝產效益綜合評價排序機制。現狀：已經在2015年10月開展了區域工業用地調查，將全面調查工業用地的畝均產出、畝均稅收、單位能耗、單位排放等指標，擬從2016年起建立公開公正的畝產效益綜合評價排序機制。

2.建立差別化的資源要素價格機制。

（1）實施差別化電價制度。

（2）建立非居民用水超計劃累進加價制度。

（3）推行污水處理復合計價收費制度。

（4）建立用能總量核定和指標交易制度。

（5）開展城鎮土地使用稅政策調整試點。

（6）推行差別化排污總量控制和排污權交易制度。

現狀：以上均為實施。

3.建立“騰籠換鳥”激勵倒逼機制。（1）建立低效企業淘汰退出機制。現狀：實施積極摸索了以協商定價方式，通過對工礦倉儲等產業用地的回購儲備、置換、定向轉讓等途徑，充分挖掘園區內土地經濟供給的潛力，促進土地高效利用。擬結合區域工業用地調查工作，建立低效企業淘汰退出機制。

（2）建立嚴格的新增項目準入機制。現狀：已經根據國家和省市產業導向，實施產業準入。已經初步建立以投入產出、節能減排、用工績效等為主要內容的項目承諾準入制度，實施嚴格的履約認定制度。

（3）建立新增用地彈性出讓制度。現狀：已經實施項目分階段權證管理制度，實行分階段考核驗收，驗收未達標即按照合同約定退出，提高土地節約集約利用水平。

（4）健全“空間換地”體制機制。現狀：鼓勵標準廠房建設，促進土地資源節約集約利用，釋放土地要素最大效益。

4.健全金融、人才要素支撐保障機制。（1）創新地方金融體制。促進金融機構發展、金融產品創新、金融服務高效，形成金融服務實體經濟的良好環境。現狀：鼓勵發展股權投資、風險投資，推動各類企業上市和掛牌。

（2）完善創新驅動體制機制。建立健全市場導向、企業主體、產學研協同的技術創新體制機制。建立由市場決定技術創新項目和經費分配、成果評價機制。完善科技獎勵評價辦法，健全以創新實績和產業化業績為導向的薪酬分配制度。完善科技和技能人才評價機制，支持有條件的企業自主開展技能人才考核評價。

現狀：已經實施。

5.建立便捷高效的要素交易機制。整合提升要素交易平臺功能，完善運行規則和交易流程，推動土地、排污權、用能等資源要素自由交易、市場化配置。鼓勵社會資本參與要素交易平臺建設。

現狀：尚未實施。

三、寧波保稅區（出口加工區）土地資源要素配置市場化改革的現狀

寧波保稅區、出口加工區作為封關運行的國家級開發區，土地面積小，無可擴展外延空間，土地資源要素的稀缺將成為制約園區經濟發展的瓶頸。因此，無論從保護土地資源，還是從可持續經濟發展的角度看，研究如何加快實施土地資源要素市場化配置改革，提高園區的土地集約利用水平，意義十分重大。

（一）寧波保稅區（出口加工區）土地利用特點

1.用地類型。根據寧波保稅區、出口加工區2014年度開發區土地集約利用評價數據顯示，寧波保稅區、出口加工區的工業用地率分別達85.95%和80.45%。作為海關特殊監管區，寧波保稅區、出口加工區內不布置商業和居住用地。因此，寧波保稅區（出口加工區）的土地資源要素市場化配置主要針對工業（倉儲）用地。

2.土地開發強度。寧波保稅區、出口加工區已建成區域的綜合容積率都是0.81，工業用地綜合容積率分別為0.86和1.0，工業用地建筑系數分別是52.38%和57.92%。從以上三個指標分析，寧波保稅區、出口加工區僅工業用地建筑系數超過了寧波區域內的省級以上開發區的49.46%的平均水平，容積率水平僅和全市平均水平持平，開發強度并不高。

（二）寧波保稅區（出口加工區）土地資源供應潛力

根據2014年開發區集約利用評價，寧波保稅區、出口加工區的土地供應潛力分別僅為3.01公頃和37.24公頃，顯示寧波保稅區的土地基本已經供應完畢，寧波出口加工區尚可供應土地數量尚有37.2394公頃，占開發區總面積的12.43%，全部規劃為工礦倉儲用地。

對于尚未供應的這部分土地，寧波保稅區（出口加工區）應結合區域發展目標和產業發展規劃，充分發揮資源要素市場化配置的作用，實現土地資源的有效利用。

四、寧波保稅區（出口加工區）開展土地資源要素市場化配置改革的政策建議

（一）強化產業準入管理

推進產業優化集聚，由管委會經發局、國土分局等部門制定區域優先發展產業目錄，列入區域《產業發展導向目錄》中鼓勵類的項目方可使用新增建設用地，其余產業用地主要通過盤活存量等途徑解決。

（二）實行重大項目分期限額供地

對固定資產投資6億元以上的重大產業項目且擬用地面積超過200畝的，實行一次規劃、分期供地，首期供地規模原則上不超過100畝，經經發局認定因工藝特殊等確實難以分期實施的除外；其余產業項目用地供地面積原則上不超過100畝。實行分期建設的重大產業項目，可通過競單位地價的方式確定土地競得人，待首期用地按期通過竣工驗收或達到約定產出的，再分期供地，分期簽訂出讓合同，分期支付地價款（但不得低于支付時所在地土地等別對應的基準地價80%）。

（三）推行工業用地彈性年期出讓

根據產業、行業和用地單位經營等情況，區別確定30年、40年、50年不等的工業用地彈性出讓年限。屬國家、省、市戰略性新興產業項目的工業用地出讓年限上限為50年，其他工業用地出讓年限上限不超過40年。出讓期限屆滿，用地單位若達到出讓時承諾和屆時規定的投入產出、稅收等經濟指標的，且仍然正常生產并保持增長勢頭的，可申請以協議方式續期。

（四）完善項目用地差別化地價政策

工業用地實行差別地價供地，對經區推進要素資源市場化配置改革領導小組辦公室認定的戰略性新興產業、先進制造業、信息經濟產業等屬優先發展且用地集約的工業用地項目，可按不低于所在地土地等別對應基準地價的80%確定土地出讓起價，其余工業用地按評估地價上浮不低于20%確定為出讓起始價。實行差別地價供地的工業項目用地，按受讓時評估地價與受讓地價的差額補足地價款后方可轉讓。

（五）嚴格實施土地出讓履約保證金制度

全面實行土地出讓合同履約保證金制度，在土地出讓公告和合同中應明確合同履約保證金繳納金額。在土地成交后，受讓人須按約定繳納建設項目履約保證金后，方可簽訂土地出讓合同和產業用地投資協議。工業、倉儲、研發等用地出讓合同履約保證金按不低于土地成交總價的10%收取，最高不超過1000萬元，履約保證金納入財政專戶管理。按期開工的返還40%保證金，按期通過竣工驗收的返還30%，達到約定的投產指標的返還剩余保證金。對于違反出讓合同及產業投資協議有關開竣工約定的，須收取違約金，履約保證金可抵作違約金。

（六）健全“畝產效益”評價應用體系

開展工業制造業企業畝產效益評價，在用地、用電、用能、用水、排污、信貸等資源要素配置上進一步明確落實具體的差別化措施，強化關聯性政策驅動，從而推動企業加快發展、轉型發展，提高經濟發展質量和效益。

（七）建立項目用地準入“負面清單”

推動土地市場信用體系建設，建立項目用地準入“負面清單”制度。將存在土地成交后不簽訂成交確認書、未按期繳納出讓金（含違約金）、未按期開竣工、未按期投產、土地閑置等行為的用地單位納入“負面清單”。建立“負面清單”部門共享機制，凡列入“負面清單”的用地單位，在上述行為整改到位前，不予受理土地競買報名，項目投資主管部門不予審批和核準新項目，金融機構不予提供任何形式新增貸款支持，房管、國土部門不予受理房屋、土地抵押登記。

（八）深化低效用地市場退出機制

綜合運用經濟、行政、法律等手段，建立健全低效用地市場退出機制。對企業因自身原因未按期開竣工的閑置及低效用地，應加強跟蹤監管，嚴格違約責任追究。對企業已竣工未實際投產的低效用地，基層政府應督促用地單位加快設備投入、限期投產。對符合轉讓條件的低效用地，可給予承受人該宗地上繳稅收的地方留成部分一定獎勵的政策扶持。

（九）開展城鎮土地使用稅調整改革

參照省政府文件規定，實施土地使用稅區域等級和征收標準調整，加強與工業企業績效綜合評價體系的銜接，按單位面積產出率、貢獻率實施差別化減免獎勵制度，增加低效用地持有成本，促進落后產能的淘汰和企業轉型升級。