從訴權(quán)保護視角看新行政訴訟法的立案登記

劉玉龍

【摘要】立案登記制改革的目標(biāo)是保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，但在如此大量的審查工作中，法官需要完成既定的考核指標(biāo)，又要保證訴訟程序的合法。同時，在實踐的過程中，這一制度使保障訴權(quán)與濫用訴權(quán)導(dǎo)致司法資源浪費的矛盾將逐漸顯現(xiàn)，這將是一個不容回避的問題。筆者認(rèn)為應(yīng)該建立完善懲戒濫用訴權(quán)的法律規(guī)制，尋找代替性糾紛解決方式等機制來應(yīng)對立案登記制改革所帶來的司法環(huán)境的改變。

【關(guān)鍵詞】立案登記 訴權(quán)保護 新行政訴訟法 司法改革

一、新行政訴訟法中立案登記直指訴權(quán)的保護

2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，新《行政訴訟法》于2015年5月1日起開始實施。本次修法是為了解決行政訴訟制度與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題，為了解決行政訴訟中存在的突出問題，其中重點就是要著力解決廣為詬病的立案難。[1]

最高人民法院院長周強在《2016年最高人民法院工作報告》中指出，全面深化司法體制改革，其中第一項明確指出解決立案難問題，應(yīng)全面實施立案登記制改革。全國法院于2015年5月1日全面實行立案登記制，在改革以來的一年中，法院變審查立案為登記立案，對依法應(yīng)當(dāng)受理的案件做到有案必立，據(jù)統(tǒng)計當(dāng)場登記立案率達到95%，直觀上基本解決立案難問題。同時還進一步開展了一系列的配套措施，如：加強立案監(jiān)督、依法制裁濫訴、虛假訴訟等違法行為，進一步推進了網(wǎng)上申訴和視頻接訪等工作，健全信訪聽證制度，最高人民法院接待群眾來訪人數(shù)同比下降12%。[2]自2105年5月1日全國法院實施立案登記制改革以來，截至9月30日，短短5個月共登記一審案件620多萬件，同比增長31.9%，其中民事案件同比增長22.9%，行政案件同比增長75.8%，刑事自訴增長60.5%，屬行政案件立案數(shù)增長最快。但是，在行政機關(guān)仍向法治政府逐步邁進的同時，行政案件受案數(shù)與行政機關(guān)每年作出的數(shù)以億計的具體行政行為相比，行政訴訟占的比例仍少得可憐。

二、明晰立案登記的概念

立案登記制，是與立案審查相對應(yīng)的立案制度，指法院接到當(dāng)事人提交的起訴狀時，如若符合法定條件，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福晃覈滦姓V訟法中還規(guī)定，對當(dāng)場不能判定是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴材料，并出具注明收到日期的書面憑證；需要補充必要相關(guān)材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時告知當(dāng)事人。在補齊相關(guān)材料后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)做出決定是否立案登記。顯而易見的是這一系列條文無一不體現(xiàn)著對當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保護。而立案登記制相比之前立案審查制的最大不同，是當(dāng)事人向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院無需進行實質(zhì)審查，法院應(yīng)立案登記，不得拒收當(dāng)事人的起訴狀。即只要當(dāng)事人向法院起訴，就產(chǎn)生約束原告、被告和法院的訴訟關(guān)系。需要注意的是，立案登記的前提，是案件屬于人民法院應(yīng)當(dāng)受理案件的范圍，立案登記受訴訟受案范圍和法院管轄的限制，不是什么案件都登記。[3]英美法系實行當(dāng)事人主義，在立案機制上體現(xiàn)為法院對當(dāng)事人的起訴盡可能少地限制，讓雙方當(dāng)事人在訴訟程序中通過對抗和辯論解決糾紛；大陸法系的國家和地區(qū)職權(quán)主義的色彩較為濃厚，法院依職權(quán)的介入更多地體現(xiàn)在后續(xù)的審理程序中，可以說在我國的立案登記的實質(zhì)就是審查的后移。

三、立案登記中訴權(quán)保護的兩面性

毋庸置疑的，立案登記制改革有利于進一步保障當(dāng)事人的訴權(quán)。訴訟是解決糾紛的最后底線，如果設(shè)置苛刻的立案條件，在立案階段就對案件進行嚴(yán)格審查，尤其是在行政訴訟中，當(dāng)事人處于弱勢地位，這明顯不利于當(dāng)事人行使訴權(quán)。立案登記制度在立案階段只要求對訴狀進行形式審查，符合形式要求便可以進行訴訟，這樣有利于糾紛盡快進入審判程序，使矛盾盡早得到解決。因此立案登記制度可以較為充分的保障當(dāng)事人行使訴權(quán)，以便當(dāng)事人之間的糾紛盡快的提交法院審理，避免法院的公權(quán)力對當(dāng)事人訴權(quán)的不當(dāng)損害。由于立案登記制度是對訴狀進行形式審查，只要訴狀符合法律要求就可以進行訴訟，這可以避免立案審查制度的程序不公開性，同時在一定程度上限制了法官自由裁量權(quán)的濫用，保障當(dāng)事人合法的程序利益。

但任何制度的設(shè)計都不會是完美無缺的，立案登記制度也有其作用的兩面性。上文提到：我國的立案登記的實質(zhì)可以說是審查的后移，這意味著只對案件進行形式審查會使進入審判程序的案件數(shù)量大量增加，法院的工作量會加大，又會帶來一定的問題：

由于我國非訟糾紛解決機制并不完善，本因作為糾紛解決的最后底線的訴訟作用被無限放大，而且實行立案登記不可避免的造成法院工作量的驟增，同時，基于訴訟時效的規(guī)定，這極有可能會導(dǎo)致法官將效率擺在公正審判的前面，使進入訴訟的糾紛不能夠徹底公正的解決，導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)關(guān)系解決不當(dāng)，正義無法實現(xiàn)，激化社會矛盾。與此同時，案件不經(jīng)實質(zhì)審查進入審判程序，可能會出現(xiàn)當(dāng)事人不適格、案件不屬于受訴法院管轄等問題，而立案登記制度下，這一系列問題將在進入審判程序之后才會發(fā)現(xiàn)這些問題。這樣，不論是解決當(dāng)事人是否適格、還是將案件移送至有管轄權(quán)的法院等等，都會造成糾紛解決的拖延，浪費司法資源。

目前，最難以解決的問題就是當(dāng)事人濫用訴權(quán)。立案登記制的實行使立案門檻大大降低，特別是在行政訴訟中，當(dāng)事人通過申請政府信息公開、申請履行法定職責(zé)等方式提起訴訟、重啟訴訟的現(xiàn)象非常普遍；有一些上海老上訪戶通過申請信息公開、行政賠償、行政復(fù)議等方式，提起大量行政訴訟案件；再如杭州有一對夫婦向各級政府及相關(guān)部門提出政府信息公開申請420余份，因此而申請行政復(fù)議63次，并就此提起多起行政訴訟。[4]以上數(shù)據(jù)真實的體現(xiàn)了立案登記制確立后涌現(xiàn)的濫訴問題，因為立案登記制度只需要當(dāng)事人的所提交的訴狀符合法律規(guī)定法院就應(yīng)該受理，導(dǎo)致糾紛主體通過訴訟手段來達到自己的目的不擇手段，濫用其訴權(quán)。在這樣的背景下，有人不禁發(fā)問：我國的訴權(quán)保護是否過于超前了？針對立案登記制這一制度在保障訴權(quán)與濫用訴權(quán)導(dǎo)致司法資源浪費這一矛盾，如何規(guī)制濫用訴權(quán)的行為，這應(yīng)是當(dāng)下司法改革的重要環(huán)節(jié)。

四、訴權(quán)保護與濫用訴權(quán)的矛盾何解

在我國仍處于較長時期的社會轉(zhuǎn)型過程這一大背景下，以立案登記制取代立案審查制，立案登記制的施行必須照應(yīng)現(xiàn)實，在堅持司法有限原則的基礎(chǔ)上，盡快同步進行相關(guān)機制改革，以應(yīng)對由此而來的司法環(huán)境的改變。[5]

（一）建立完善懲治濫用訴權(quán)的法律規(guī)制

鑒于訴權(quán)保護與濫訴防治的平衡要求，盡最大努力保護訴權(quán)的同時，構(gòu)建濫訴懲治機制，在對濫訴行為作統(tǒng)一界定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大懲處力度。這就要求對于濫用訴權(quán)當(dāng)事人，應(yīng)區(qū)別看待：對于非故意濫用的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)耐心對其進行教育講解，使其充分了解立案登記制的本質(zhì)內(nèi)容；對于惡意濫用訴權(quán)的行為，建議法院設(shè)置更多的實體處罰，對違法者的法律責(zé)任進行追究。同時，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定濫訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、濫訴認(rèn)定主體、濫訴認(rèn)定的作出程序、濫訴懲治程序的啟動主體、濫訴認(rèn)定的通知及公告，充分保證程序正義。[6]

（二）解決實質(zhì)審查后移導(dǎo)致法院壓力過大的問題

行政訴訟立案登記制改革適逢法院員額制改革，員額制改革之后，法院中參與辦案的法官人數(shù)相對以往有所減少，這無疑增加了法院法官的工作壓力，造成了案多人少的現(xiàn)象。在這一背景下，應(yīng)更加重視法官助理等人員的作用，提供更好的保障以平衡法官的供給質(zhì)量。從心態(tài)上而言，必須接受司法服務(wù)的特殊性，積極穩(wěn)妥推進司法體制改革，大力開展案件分流、促進和解、指導(dǎo)調(diào)解等工作。完善庭前準(zhǔn)備程序，組織當(dāng)事人交換證據(jù)、歸納爭議焦點，促進雙方和解，強化審前案件管理和程序管控，讓更多的案件解決在審前。[7]

（三）尋找代替性糾紛解決方式（ADR）

訴訟，是解決糾紛的最后一道防線。司法救濟有其局限性，而多元化解糾紛機制則更加靈活。在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展如此迅速的社會中，僅僅依靠司法解決糾紛是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而是需要建立一套以非訴解決方式包括仲裁調(diào)解為中心，其他解決方式為補充，訴訟解決為終極環(huán)節(jié)，這樣的多元化糾紛解決體制才能夠解決不同的需求，從而保持社會穩(wěn)定。進一步利用代替性糾紛解決方式與改革訴訟制度己成為當(dāng)下司法改革中相互依托的兩個方面。而在這個機制中，各種解紛方式既相對獨立，又互相配合，在宏觀上回應(yīng)社會的變遷，解決社會糾紛，保障權(quán)利的行使，維系社會秩序；同時，又能減輕法院負(fù)擔(dān)，使當(dāng)事人更好的能接受正義，解決糾紛。[8]探索建立司法體制新機制，讓更多的案件解決在審前，不讓立案登記獨木難支，要完善訴前、立案、審查直至審判等一系列過程，將保護當(dāng)事人訴權(quán)、解決糾紛置于完整、前后連貫的體系之下。

五、結(jié)語

立案登記制實施后，確實出現(xiàn)大量濫用訴權(quán)的案件涌入法院的情況，這也從反面證明立案登記制得到貫徹實施，民眾的訴權(quán)得到極大保護。[9]在訴權(quán)保護問題出現(xiàn)的同時，法院應(yīng)積極回應(yīng)當(dāng)下司法改革給司法環(huán)境帶來的改變，充分認(rèn)識這訴權(quán)保護與訴權(quán)濫用之間的矛盾并非對立、不可調(diào)解。在充分保證公平正義的前提下，建立有效的機制，逐漸解決這一矛盾，那么訴權(quán)才會得到真正的保障。

參考文獻

[1]姜明安.《改革和完善行政訴訟體制機制加強人權(quán)司法保障》.國家行政學(xué)院學(xué)報，2015.1.

[2]《2016年最高人民法院工作報告》.http：//lianghui.people.com.cn/2016npc/n1/2016/0313/c403052-28194909-2.html，人民網(wǎng).

[3]江必新等.《新行政訴訟法修改條文理解與適用》.中國法制出版社.

[4]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會轉(zhuǎn)型中的司法角色.中國法學(xué)，2016.02.

[5]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會轉(zhuǎn)型中的司法角色.中國法學(xué)，2016.02.

[6]宮凡舒.立案登記制下如何實現(xiàn)訴權(quán)保護與濫訴懲治之平衡.山東審判，2016.06.

[7]《解決“立案難”的關(guān)鍵性舉措——最高人民法院負(fù)責(zé)人就《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》答記者問_滾動_新聞_中國政府網(wǎng)》，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/15/content_2846872.htm，中國政府網(wǎng).

[8]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會轉(zhuǎn)型中的司法角色.中國法學(xué)，2016.02.

[9]劉曉政，王飛.立案登記制下濫用訴權(quán)行為規(guī)制研究.法制與社會，2016.02.