中央蘇區財政審計反腐的舉措及啟示

步海洋++張清波

[摘要]加強財政審計建設是中央蘇區反腐倡廉的重要手段。通過統一稅種、統一會計制度、頒布審計條例等舉措，提高財政審計反腐職能。中央蘇區財政審計方法科學多樣，獨立自主，監督公開，特點突出。借鑒中央蘇區財政審計反腐的成功經驗，對當前我國深入推進反腐倡廉建設依然具有十分重要的價值。

[關鍵詞]中央蘇區 財政審計 特點 啟示

為推進反腐倡廉建設，中央蘇區采取了一系列舉措，提高財政審計的反腐職能便是其中重要一項，為加強中央蘇區財政審計建設，中華蘇維埃共和國臨時中央政府采取了多項舉措，并取得良好效果。

一、中央蘇區加強財政審計反腐職能的主要措施

1.統一稅種，規范稅率

1931年11月頒布的《中華蘇維埃共和國暫行稅則》，明確提出廢除苛捐雜稅，實行統一的累進稅，并對稅的種類、稅率、征收方法、征收日期、免稅方法作了具體規定。確定商業稅、農業稅、工業稅三種收稅類型。其中商業稅，將商業資本從200元到10萬元分為3個等級，按等級規定稅率，征收其資本營利所得稅，每年分為兩期，季節性生意在其生意結束后即征收。稅率列表如下：

農業稅以農產品每家每人收獲量為標準征收。工業稅當時暫免工業品的出廠稅，工業所得稅是按資本大小規定稅率征收其利潤。

在這年12月頒布的《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》明確規定：“一切國家稅收，概由國家財政機關（中央及各省、縣、區財政部，及城市財政科）按照臨時中央政府所頒布的稅則征收。地方政府不得自行規定稅則或征收”，“中央財政部得指定銀行，代理收稅”[1]p139。這使得中央蘇區的稅收進入程序化、法制化軌道，避免了因隨意收稅而造成貪污腐敗行為。

2.統一會計制度，保障錢財管理高效性

1932年12月27日，中央人民委員會就統一財政問題發布訓令，訓令中明確要求把收錢的、管錢的、領錢的、支配錢的四個機關分開；各級收入及開支由各級機關分別管理分別劃分，規定預決算規則，實行預決算制度，無預算、決算者不予撥款。隨后，中央財政部又規定了簿記單據的統一格式。訓令指出：“現為統一財政……財政人民委員部已決定于明年1月1日起建立國庫，實行會計制度，將一切財政收入一律交到國庫分支庫，由中央支配；此是建立統一財政的重要基礎。”[1]p548統一會計制度的具體做法如下：

一是確定會計年度。一開始將每年7月1日到次年6月30日規定為會計年度。后來又改為每年9月1日開始至次年8月31日終止。

二是明確收款程序。規定各機關所收之款以距離遠近必須按期交到當地支庫。以兩聯繳款書為各繳款機關繳款時的主要憑證，其中一聯存根，另一聯送交國庫。支庫收到存款后要填寫五聯收款書，存根一聯，正副收據各一聯，交分庫轉賬一聯，最后一聯交總庫核記后交國庫管理局。一金庫解款到另一金庫時，填寫兩聯解款書，一聯存根，一聯交收款金庫；收款金庫收到解款也填寫兩聯收據，一聯存根，一聯發給解款人存證。

三是明確支款程序。各機關必須先期編制支付預算書三份作為每月領經費的憑證，并且連同存款憑單按行政系統呈上級直屬機關核定，財政人民委員在決定核發經費之前，必須經過審計處核定無誤，最后將核發總數交國庫管理局支發。例如省一級機關經費，國庫管理局要填發四聯支票，一聯存根，一聯交領款機關持向指定分庫領取，三、四聯交國庫總庫，總庫留第四聯存查，以第三聯發交分庫照付。取款后，負責人還要在支票背面簽名蓋章。

四是確定賬簿和記賬方法。要求各機關每年度必須更換一次現金簿、物品簿及一切賬簿，每年度編制賬簿目錄，將一切賬簿的首頁尾頁所登記各項依次登記，編訂號數送財政部會計處備查。國庫支庫分支庫完全采用復式簿記，省縣地區簡單者用單式簿記，復雜者用復式簿記。

五是制定報告編制。對各中分支庫分送上級機關的日期和各表的份數作了明確規定。例如支庫每五日填制日記表、庫存表、收支細數表各三份、每月底填制月計表、收入計算書各三份，報送上級機關，分庫每三日、總庫每日填制。鄉區縣省每月要填制支出計算書、收支對照表連同憑證單據交到上一級財政部。各種國有營業機關按月編制收支報告三份交于中央財政部，每一會計年度結束時，編制營業實際報告表、損益表、資產負債表、資產目錄、負責目錄各三份交中央財政部，并轉國庫管理局會計處、審計處查核。

中央財政工作開始步入正軌，使得利用財政漏洞大肆貪污的現象得到有效遏制。

3.頒布審計條例，加強審計機關權威性

1934年2月20日，中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會專門頒布了《審計條例》。該條例共19條，內容廣泛、條理清晰，對于審計相關的各種職權作了明確規定，除了審計職權、審計體制、審計范圍和審計任務外，還詳細規定了審計程序和審計報告制度等。初步探索并實施了分級審計的方法，規定省以下蘇維埃對所屬機關的預算決算審查，由蘇維埃政府自行負責；省和中央直屬縣市蘇維埃所屬機關的預決算由中央審計委員會分會審查；各級蘇維埃財政收支的預算和決算由中央財政人民委員部匯編，報中央審計委員會審查。進一步突出了預訣算審計的實效性，指出逾期不做決算的，將拒絕審查。建立了審計復議制度，對于審計處罰，“被處分人如不服時，在分會被處分的得提出辯明書，請求中央審計委員會審查該機關后來的預算。在中央審計委員會被處分的亦得提出辯明書，可請求再議，但均以1次為限”[3]p1444-1446。該條例還建立了委托審查制度，與其他審計方法互相配合，使審計工作的權威性、有效性和獨立性得到很大增強，為蘇維埃各級政府及紅軍的審計監督提供了法律保障，使得中央蘇區的審計工作逐步步入法制化軌道，有效打擊了這方面的貪污行為。

為有效開展審計工作，中央、省和中央直屬市設立了審計委員會。早在1932年8月中央財政人民委員會部內即設了審計處。1933年9月，設立了中央審計委員會，開始時隸屬于中央人民委員會，1934年1月“二蘇大會”決定將其提升為直接受中央執行委員會領導，成為與中央委員會和最高法院平行的國家權力機關之一。1933年12月頒布的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》規定：“省及中央直屬市執行委員會之下，設審計委員會，同時受省及中央直屬市執行委員會及其主席團的指導和節制。”[2]p1225中央財政人民委員部下設的審計處，其職責是“掌管關于總預決算的審核，薄記之檢查及審核國家預備之支出，國庫現金及存款事項”[1]p409。這實際上是一種集會計和審計雙重職能的部門，獨立性很小。而對省及中央直屬市設立的審計委員會，中央規定其任務是：“審核省蘇維埃及全省一級蘇維埃、市蘇維埃及全市各市區蘇維埃財政收支的預算與決算，審核財政機關的臨時收支賬目，并得向中央審計委員會提出該省或該市預算的原則。”[2]p1225當隸屬于中央人民委員會的審計委員會升格為直屬中央執行委員會的審計委員會后，其法律地位得到提高，獨立性增強，重要性得到進一步突出。

二、中央蘇區財政審計的主要特點

中央蘇區財政審計的直接目的就是規范財政收支，預防經濟犯罪，無論是審計制度的建立還是審計活動的開展，都始終圍繞這一目的展開。在預防經濟犯罪的過程中，中央政府也不斷根據實踐發展完善相關政策，使中央蘇區的財政審計制度極具特色。

1.審計方法科學多樣

中央蘇區財政審計雖然歷史不長，條件艱苦，但廣大審計工作者還是能從實際出發，不斷進行有益探索，在審計方法上積累了寶貴經驗。

中央蘇區審計方法，按時間標準來劃分，可以分為事前審計、事中審計和事后審計。事前、事中審計就是各部門在申請下月行政經費時，必須提前編制好當月和下月的預決算情況，上報通過后方可領取。事后審計主要是為了強化事后監督，即對于使用過的經費也要編制報表，交于國庫管理局審查。按地點來劃分，可分為就地審計、報送審計和突擊審計。就地審計就是蘇維埃政府派遣審計員去當地進行實地調查，報送審計就是下級委員會將賬目報送上級蘇維埃機關審查，突擊審計就是組織突擊隊進行突擊檢查，防止審計機關消極懈怠和貪污腐化。

中央蘇區從時間、地域兩個緯度加強財政審計的監督力度，方法科學，進一步強化的財政審計的監督職能，保障了財政審計的有效開展。

2.獨立權威，公開監督

中央蘇區財政審計的獨立性，一是人員的獨立性，凡是參加財政審計的人員都不是財政財務工作者，杜絕自己審自己的現象發生。二是審計機構的獨立性，即上文所提到的審計機關專司審計職能，獨立于財政部門之外，是一種垂直管理的審計機制，審計機關不受其他機關影響，獨立開展審計工作。這種獨立性也進一步增強了財政審計的權威性。

為增加審計的有效性，中央審計委員會采取公開審查結果的辦法，對各部門財政審計狀況給予公開。1934年9月，中央審計委員會采取公告的形式，將8份審計報告全文公布在《紅色中華》報上，把被審計單位工作成績的好壞、優劣全面予以披露[3]p132。審計機關還與《紅星》《斗爭》《青年實話》等輿論媒體密切配合，并且加強與審判機關的聯系，使得審計結果及時公諸于眾，對觸犯法規的繩之以法。審計機關的這種獨立性和權威性強化了其在規范經濟運作的作用，及時公開監督也體現了審計機關打擊腐敗的決心，增強了人民群眾對審計反腐的認識和信心，密切了政府和群眾的關系。

三、中央蘇區財政審計的啟示

加強我國財政審計的反腐倡廉職能，必須借鑒中央蘇區有益經驗，從財政審計本身入手，提高審計機構法律地位，樹立審計權威，完善反腐審計規范，明確審計責任指向；同時增強審計機構獨立性，嚴禁外部干預，以保證審計機制的獨立運作，有效發揮財政審計的反腐作用。

1.提高審計機構反腐地位，樹立審計權威

中央蘇區時期審計委員會直屬中央執行委員會，與人民委員會平行，法律地位高。而當前我國審計機關處于國務院和各級政府領導之下，無法適應新時期反腐倡廉工作，因此必須提高審計機關反腐法律地位。首先，要將審計機關從政府職能機構中分離出來，打破政府自己審自己、自己判自己的現象，把最高審計機關置于全國人大領導之下，直接對全體人民負責，向全國人大匯報工作，和一府兩院同等地位并獨立行使檢查權。地方各級審計機關法律地位也要相應提高，直接向各級人大負責。其次，賦予審計機關相應司法權，增強審計機關處罰權，提高審計機關權威。通常來說，我國審計機關擁有檢查調查權、要求被審計單位提供資料權、建議糾正處理權及處罰權等權限，而這種處罰權不外乎警告、批評、罰款等，與審計機關反腐職能并不對等。探索審計與司法聯合辦公模式，使審計反腐的審與罰、罰與判統一起來，給予審計機關“硬后臺”，增強審計反腐倡廉實效性，提高審計結果對腐敗行為的威懾性。

2.完善反腐審計規范，明確審計責任指向

首先，明確審計追究責任。《中華人民共和國審計法》是2006年修訂通過的一部專門法，但其中對于法律責任的相關表述，十分模糊，沒有明確。對于違反《審計法》相關規定，拒不改正的，只是規定“依法追究責任”或“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但責任具體是什么，刑事責任具體有哪些沒有明確規定。有些責任需要在其他法律規范中查詢，有的則根本沒有指明，因此有必要對違反審計規范的腐敗行為的法律責任作出明確規定，在《審計法》中具體表述出對腐敗行為的處罰措施、處罰標準，使審計機關罰之有據。

其次，明確審計相關程序。要明確調查確證程序，尤其是應該對被審計機關拒絕接受審計調查時，審計機關應該采取的程序作出明確規定。要加強公檢法與審計機關的相互配合，尤其在被審計單位拒絕調查時，需要司法協查，并作出明確規定。從審計發現腐敗問題到形成審計報告、依法審判的一系列步驟要明確規范，可以借鑒相關地區的成熟經驗，避免腐敗行為不了了之。要規范審計公示程序，把審計公示作為審計機關的硬性規定，形成制度化。在具體實施過程中，明確規范其公示程序、公示內容、公示期限等，并規范審計公示相關人保護制度等配套措施，使審計機關查之有理、審之有據、示之有底。

3.增強審計反腐獨立性，嚴禁外部干預

“審計獨立是取得審計質量的硬性保障，沒有獨立便不存在真正的審計，沒有真正的審計，也就不會有反腐倡廉的成功。”[4]提高財政審計反腐倡廉職能，必須增強審計機關的反腐獨立性，嚴禁外部干預。

首先，增強審計機關的獨立性，破除雙重領導體制，實行審計機關垂直領導。審計機關內部自主設置機構職責，其他機關無權干預。2015年12月8日，中國政府網公布中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》），《意見》強調上級審計機關對下級審計機關的垂直領導作用，是審計機關破除雙重領導體制的重要一步。

其次，增強審計機關人員任命的獨立性。當前我國政府審計長由國務院總理提名，全國人民代表大會決定，國務院總理任命，副審計長由國務院任命。地方審計機關的主要負責人均由同級地方政府進行任免。這就是說，審計機關領導人的任免，主要是由行政機關決定。新出臺的《意見》指出，要推進審計職業化建設，“完善審計人員選任機制，審計專業技術類公務員和綜合管理類公務員分類招錄，對專業性較強的職位可以實行聘任制”[5]。這種分類招錄和聘任制的主體仍然是政府，要突出審計反腐的重要作用，必須升格審計機關的法律地位，內部工作人員的招錄和聘任必須由審計機關獨立掌握。同時，延長審計長的任期，或者推行終身制，類似于法官，從而充分保證其獨立性。

最后是增強審計經費的獨立性，國家應專門撥出一部分經費用于審計機關，當前審計機關經費主要來源于政府財政，其審計機關的獨立性和審計結果的權威性就可想而知。同時，構建反腐倡廉長效審計機制，應充分發揮黨外人士的民主監督作用，審計機關應積極邀請民主黨派和無黨派人士參與審計工作，增加黨外人士的話語權和參與度，保證審計反腐的深入推進。

財政審計作為規范經濟良好運行的有效手段，對于推進反腐倡廉工作深入發展有著重要作用，我們要積極借鑒中央蘇區財政審計有益經驗，不斷提高我國財政審計的反腐職能，為推動國家反腐倡廉建設作出貢獻。○

參考文獻：

[1]中共江西省委黨史研究室等編.中央革命根據地歷史資料文庫·政權系統（6）[M].北京：中央文獻出版社，南昌：江西人民出版社，2013.

[2]中共江西省委黨史研究室等編.中央革命根據地歷史資料文庫·政權系統（8）[N].北京：中央文獻出版社，南昌：江西人民出版社，2013.

[3]朱欽勝.中央蘇區反腐倡廉史[M].北京：中國社會科學出版社，2009.

[4]任敬.國外反腐經驗對發展中國特色審計制度的啟示[J].人民論壇，2014（17）.

[5]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發.關于完善審計制度若干重大問題的框架意見及相關配套文件[EB/OL].中國政府網，2015-12-08.

責任編輯/馬永義