政治協商納入決策程序的制度建設：歷史、困境與對策 

摘要：政治協商納入決策程序是政治協商的重要原則。中國共產黨自成立之初，就開始了將政治協商納入決策程序的制度化探索，取得了寶貴經驗。新形勢下，政治協商納入決策程序仍然面臨著協商決策內容界定不清晰、協商決策程序不規范、協商決策體制機制不健全等制度困境。為此，應從明確協商決策內容、規范協商決策程序、健全協商決策體制機制、推進協商決策相關立法等方面加強制度建設，確保政治協商真正納入決策程序。

關鍵詞：政治協商；協商決策；決策程序；制度建設

中圖分類號：D627

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0011-04

基金項目：2015年度湖南省哲學社會科學基金項目“政治協商納入決策程序的制度建設研究”（15YBA376）。

作者簡介：吳麗萍（1971-），女，湖南新晃人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院科社（政治學）教研部教授，研究方向：協商民主、政黨制度。

政治協商納入決策程序是政治協商的重要原則，這一原則對政治協商、黨政決策提出了新要求，它意味著決策權力主體被延伸，政治協商功能進一步擴大，對發展社會主義民主政治、促進決策的科學化民主化法治化、構建新型智庫等有著重要作用。本文擬圍繞政治協商納入決策程序的制度建設這一核心，從歷史考察、面臨困境、對策建議等方面予以探討。

一、中國共產黨將政治協商納入決策程序的制度化探索

1新民主主義革命時期的政治協商。 民主革命早期，政治協商主要表現為政黨協商。1921年中國共產黨成立后，在共產國際的幫助下，中共二大提出的建立民主聯合戰線為民主協商提供了基礎，最終國共兩黨在協商的基礎上建成了反帝反封建的革命統一戰線，取得了北伐勝利的豐碩果實。1937年前后，中國共產黨多次與國民黨及其它民主黨派進行協商，特別是在武裝力量的領導與整編上反復協商，最終建立了抗日民族統一戰線。抗戰時期，中國共產黨領導的抗日根據地，建立了抗日民主“三三制”政權。該政權中，共產黨員、左派進步分子、中間派分子各占三分之一，各角色以自愿平等的方式加入參議會和政府中，使各階級各階層充分表達其利益訴求。如黨外人士李鼎銘，當時身份是陜甘寧邊區參議會副議長，他針對政府機關存在的官僚主義等問題，提出了精兵簡政這一建議，得到共產黨采納。“三三制” 政權是一個充滿包容性、代表性、協商式的民主政權，在政權建設、如何處理黨派關系、如何吸納民主黨派意見等方面進行了制度化探索。抗戰結束后，中國共產黨在籌備新政協會議時強調“總是事先就有協商”的原則，“協商這兩個字非常好”。[1]各黨派在組織籌備會時提議增加“上海人民團體聯合會”為新政協籌備會成員，建議將“無黨派民主人士”列為一個單位，這些意見均被采納。新政協籌備中，各黨派緊密協商，增進共識，為協商建國打下了基礎。協商建國堪稱一部永載史冊的經典之作。民主黨派全方位參與到政府中，直接參與決策的制定。[2]通過廣泛商討，確定了國號、國歌、國旗、國徽。“我們政府……可以叫它是個商量政府”。[3]諸多協商形式如“雙周座談會”“最高國務會議”“協商座談會”等得以確立，決策前協商已經成為當時的習慣和傳統。

2社會主義革命和建設時期的政治協商。 1950年，一場變地主土地所有制為農民土地所有制的土地改革運動全面開展。在土改初期，一些人抱有抵觸情緒，流傳“地主養活了農民”“地主和佃農相依為命，誰也離不開誰”等言論。黨中央針對土改中究竟如何處理富農問題，沒有倉促決策，而是廣泛邀請各民主黨派、無黨派民主人士進行協商座談，征求其意見和建議。民革主席李濟深、民盟主席張瀾、民建常委會召集人黃炎培、民進主席馬敘倫、農工民主黨主席章伯鈞均表示，支持中國共產黨關于土地改革的政策，完全擁護土地改革法草案。到1952年，全國約有3億多無地少地的農民分得了7億畝土地，廣大農民獲得了真正的解放。除土地改革外，中國共產黨領導開展的抗美援朝、肅反運動、三反五反運動、知識分子思想改造運動等重大運動和決策，由于之前經過了充分討論和協商，故在執行中得到了堅決擁護與貫徹，取得了滿意的效果。新中國制定的第一部憲法草案，也是經過協商討論完成的。這表明，政治協商在促使中國共產黨出臺重要政策、法案的過程中，已成為重要一環，不可或缺。當然，政治協商在“文化大革命”時期也受到重挫，政協全國委員會在“文革”開始后被迫停止辦公，政治協商遭到嚴重破壞。盡管如此，此時的毛澤東多次講話強調，民主黨派還是要的，政協還是有必要存在的。

3改革開放和社會主義現代化建設新時期的政治協商。 十一屆三中全會后，政治協商恢復到正常軌道。鄧小平曾深刻指出，共產黨和民主黨派看問題的角度不一樣，這樣對制定政策是很有好處的，因為“反映的問題更多，……對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當”。[4]273他還說，一個政黨最害怕的是聽不到不同的聲音，中國共產黨希望聽到民主黨派、無黨派人士傳遞出來的不同聲音，因為他們“能夠提供一種單靠黨員所不容易提供的監督。” [4]225基于此認識，社會協商對話制度被寫入黨的十三大報告中。緊接著，1989年出臺了《堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度的意見》。2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》對“政治協商納入決策程序”正式作出了制度安排和硬性規定，首次提出政治協商的重要原則——政治協商納入決策程序，標志著我國決策體制的根本變革。黨的十八大報告從協商的實效性著眼，再次強調這一原則，并對協商時間作了明確規范，即“堅持協商于決策之前和決策之中”。[5]黨的十八屆三中全會提出要重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。[6]習近平2014年在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中，重申了協商與決策的緊密聯系。他指出：“協商就要真協商，真協商就要協商于決策之前和決策之中。”真協商，就是協商要有效果，不能形式化和表面化。他還強調，要“從制度上保障協商成果落地”，這里再次強調了制度的作用，為政治協商指明了進一步發展的方向和重點。

可見，中國共產黨人在治國理政實踐中，一直堅持將政治協商納入決策程序。一是將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度確立為我國的基本政治制度，這一制度安排明確了政治協商的地位。二是堅持重大決策前廣泛征求和充分尊重民主黨派意見，這一措施提升了政治協商制度化水平。三是保證黨外人士有職有權。新中國成立初期，中央人民政府6位副主席中非中共人士占了3位，56位中央政府委員中民主黨派和無黨派人士占了27位。實踐證明，制度建設是發揮政治協商作用的關鍵。

二、政治協商納入決策程序的制度困境

新時期，圍繞政治協商納入決策程序，雖然各地已探索出了一些好的做法，如“先行先試的廣東實踐”“兩會分期召開的遵義探索”等，但總體上看，實踐中仍然存在著制度上的瓶頸和困境，主要表現在：

1協商決策內容界定不清晰。 政治協商主要是就“國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題”等進行。然而，什么是“大政方針”、 哪些屬于“重要問題”等，各地方把握不準，缺乏統一認識，導致應該協商的重大問題沒有進行協商，可以不協商的又進行了協商。對于納入決策程序的政治協商內容，政協章程和中央、省（市）等文件概括太籠統，沒有明確具體的實施細則。基層政協與黨委、政府等對納入決策程序內容的理解各不相同，在執行過程中難以把握和操作。由于協商內容太籠統，有的地方又沒有從自身實際出發，選定適合當地特色的協商議題和具體內容，導致政治協商隨意性大；有的地方隨意取舍協商內容，甚至出現選擇性協商；有的對經濟建設方面協商得多，對人事、廉政、問責等敏感的政治問題協商得少；有的地方立法協商還沒有開展起來。

2協商決策程序不規范。 程序不規范乃至程序缺失是導致政治協商隨意性的重要根源。由于程序化建設還沒有得到普遍關注和重視，導致制度化規范化問題也很難落實。目前尚沒有一部文件對政治協商的程序做出詳盡、明確的闡述。協商程序是指為了實現協商民主的目標，采取的一些方法、措施、步驟等。程序是否完備、規范是衡量政治協商民主制度是否健全的一把重要標尺。從實踐中看，政治協商的程序設置一直不盡如人意，對哪些內容應該協商、什么時候協商、在哪里協商、哪些人參加協商、怎么協商、協商成果如何處理運用等問題沒有明確具體規定，致使一些基層政治協商存在不同程度的隨意性。有的以通報代替協商、以事后通氣代替事前協商，甚至還有的把政治協商理解為黨政領導與政協負責人之間的個別溝通與交流等。

3協商決策體制機制不健全。 一是黨委政府部門制定的條例、規章與政治協商納入決策程序的要求不配套，也未相互銜接。如2014年中央印發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對于干部的任免、領導班子換屆這類重大事項，條例并未明文規定政治協商是必經程序，僅強調領導班子換屆，黨委推薦領導成員人選，應事先向民主黨派、工商聯主要領導成員和無黨派代表人士通報有關情況，進行民主協商。[7]這里強調的是“應當協商”，而不協商怎么處置，沒有明確。有的地方政治協商規程中，雖然寫入了“把是否重視政治協商納入黨政領導的政績考核體系”，但“是否重視”如何衡量和評價并沒有標準。而且，這一規定與黨政領導政績考核體系的設置不配套，即政績考核中沒有考核政治協商這一內容。再者，黨委、政府、人大、政協對于政治協商的相關規定沒有銜接。有的省委、市委關于政協工作的文件，雖然是以黨委的名義下發的，但其實都還是要求政協唱主角，對黨委、人大、政府應如何支持政治協商工作，缺少可操作性的制度規范和硬性規定。政協職能虛化現象突出，政協常被認為是干部退居二三線的標志和場所。二是協商成果督辦與反饋機制不健全。在市、縣政治協商實踐中，普遍存在重協商、輕督辦，重形式、輕反饋的現象，原因在于協商意見督辦與協商結果反饋機制相對缺乏。協商效果取決于相關職能部門主要領導重不重視政治協商，有沒有“政協意識”。政協委員履職最直接的方式就是提交提案，然而部分黨政領導存在著以答復代替辦理的現象，滿足于答復、應付了事。在個別地方，協商意見或建議是否督辦、是否反饋甚至取決于政協主席的威信和個人魅力，導致政治協商結果對黨委和政府的約束力不夠，自然很難進入決策程序，不能產生實際影響。三是政治協商工作中的考核評價與責任追究機制不健全。多數地方在對黨政領導考核時，對于政治協商這一項內容是缺失的。沒有考核也就沒有硬性的約束。對不將政治協商納入決策程序而釀成決策失誤的，其組織和個人該負什么責任沒有明確規定。有的省委、市委、縣（市、區）委下發的有關政治協商的文件，對政治協商只規定了應該做什么，而對不這樣做應該怎么處置則未提及。對于協商意見和建議不處理不反饋等行為應不應當承擔責任，應承擔怎樣的責任？很多地方文件、規程等未提及或未做硬性規定。對應當協商而沒有協商造成決策失誤的，由誰來查處、如何查處，也沒有懲戒措施，導致出現了黨政想協商就協商、不想協商就不協商、協不協商無所謂的局面。四是協商決策相關立法缺失。政治協商既沒有相關的實體法，也沒有相關的程序法。政治協商名義上地位很高，但由于缺乏法律保障，實際地位卻被矮化，與基本政治制度的地位極不相稱。有人說，政治協商本身就只是行使建議咨詢權，政協也不是國家權力機關，不宜立法。但筆者不贊同這種看法。人民代表大會與人民政協都是公民參與政治生活的重要渠道，都是代表民意的重要機構，都是國家政治制度的重要組成部分，理應有相關法律作保障。況且，人民政協是專門的協商機構，要發揮協商民主的重要渠道作用，需要對政協這一組織、對協商民主這一獨特的民主形式等進行規范立法。事實上，學術界對此呼聲很高。

三、切實加強政治協商納入決策程序的制度建設

1明確協商決策內容。 這是將政治協商納入決策程序的基礎。對于納入決策程序的內容事項，一定是重大的、關系國計民生的、關乎公共利益的。要貼近地方發展實際，圍繞社會廣泛關注的焦點、難點、熱點等問題，明確并細化政治協商的內容，公布出重大行政決策事項目錄。成都2015年出臺了專門針對“三重一大”事項的決策機制意見，這在全國副省級城市中屬創新之舉。其特點有：主要領導末位表態，決策反對意見詳細、實時記錄，將“三重一大”事項范圍逐條細化和羅列為：重大決策3類，重要人事任免2類，重大項目安排3類，大額資金使用3類，這使主要內容事項一目了然。濟南市委2011年也明確規定：九項“重大問題”在決策前必須先進行政治協商。很多地方已經探索立法協商，立法協商已成為熱點并逐漸常態化。大連市從2002年起，市人大常委會每次討論通過地方法規之前，都要將法規草案提交市政協進行立法前協商，真正做到協商在人大通過之前。[8] 2013年黨的十八屆三中全會提出“深入開展立法協商”，這是對納入決策程序內容和事項的新拓展。2014年北京市政協嘗試立法協商，90%以上的政協委員參與其中，700多名政協委員對大氣污染防治草案提出了相關意見，有83處修改采納了委員們的意見。政協參與立法協商的探索和實踐拓展了其政治功能，提升了其地位。

2規范協商決策程序。 這是將政治協商納入決策程序的根本。程序是指行事的先后次序，有序的步驟。在現代民主社會和法治社會中，程序是實現民主權利的前提和基礎。“程序民主也稱民主程序，是程序民主化與民主程序化的結合……關心的是民主的步驟與進程。”[9]政治協商納入決策程序，需要把程序作為重要一環來抓，使每一個環節、每一個步驟都有據可依、有章可循、照章辦事，不因人、因事、因時而異，克服隨意性和盲目性。政治協商納入決策程序的具體程序如何？在決策過程中怎樣嚴格按程序辦？首先，要制定年度協商計劃辦法。這項工作需要黨政各個部門緊密配合。二是協商議題的確定程序。議題確定主體應由過去主要是黨委、人大和政府確定這一單向被動式變為由各黨派將重要問題提交協商這一雙向互動轉變，更多地允許人民政協提出協商議題，將其合理議題納入全局工作中統一部署。三是協商會議的準備程序。包括協商前應給協商參與者有充分的時間用于調查、分析和研究，時間應充分保證。有些議題往往只在政治協商會議召開前幾天才知道， 協商參與者對協商內容了解甚少，最后只能倉促表態。四是協商會議程序。對提交的決策草案，可采取按條、款、項逐項進行協商，要鼓勵圍繞協商議題充分進行辯論，增強透明度和公開性。五是協商意見的辦理及結果的送達、反饋程序。對多數成員明確表示反對或要求修改的內容，必須進行修改，適當時要重新啟動協商程序。

3健全協商決策體制機制。 這是將政治協商納入決策程序的關鍵。一是改革和完善黨政決策體制和工作機制。要創新和完善黨政決策的規則和程序。湖南省委2014年印發的《黨委（黨組）貫徹執行民主集中制的基本規則（試行）》明確規定，議事決策時堅持民主集中制與黨委（黨組）書記末位表態相結合原則，書記表態后還必須提請會議表決。此規定既堅持民主集中制原則，又防止“一把手”最先表態的不良影響。應建立黨委、人大、政府與政協緊密聯系、相互配合的工作機制，黨委要支持人大、政府、政協協調一致地開展工作，要使政治協商從“被動”轉入“主動”，實現與黨委、人大、政府的“互動”。要把政治協商納入黨政工作管理目標，特別要將重大事件、重要人事安排、重點工程項目等納入年度協商計劃，密切協商與決策的配合。完善黨委、人大、政府領導參加政協活動和政協領導與委員列席黨委、人大、政府相關會議的工作機制。要完善“三在前、三在先”工作機制，黨委和政府堅持“不協商不決策、先協商后決策、協商不通過不決策”的決策機制。二是健全考核、問責與監督機制。要把開展政治協商活動的績效作為考核領導干部的重要指標，列入黨委組織部門和紀檢部門的考核與監察中。[10]黨委和政協還可派出專門人員，牽頭組織對政治協商制度執行情況、協商意見辦理的績效進行評估評議，其評議結果作為考核領導班子的依據之一。按照“誰辦理、誰負責”的原則，對不把政治協商納入決策程序而造成決策失誤的，對協商后報送的意見建議不閱批、不辦理落實、不及時反饋等造成不良影響和后果的，要明確責任人，加大追究力度。[11] 2016年1月湖南某縣出臺的《黨政領導干部“為官不為”問責辦法》，其問責內容之一即“對政協提案辦理不作為”，包括對政協提案不按時辦理和回復，對提案提出的批評、建議等不整改落實的，由提案委移送“為官不為”問題線索，由紀委、組織部啟動問責程序。對協商決策內容和協商決策行為，要加大監督，提高監督的組織化程度，把政協民主監督與有關工作考核、測評掛鉤，提高監督針對性。湖南省政協2014年啟動了委派民主監督小組試點，遴選24名省政協委員擔任民主監督員，派駐到省直單位，就依法行政、政務公開等情況提出意見和建議，這些監督員由過去的被監督單位自行聘任，改為由政協組織統一委派。[12]由“聘”改為“派”，監督員與受監督單位脫鉤，使其獨立行使監督權。有的地方紀委聘請的監督員中，政協委員占一半以上。有的地方建立了政協委員會與紀檢監察機關的聯席會議制度，提高了監督能力。

4推進協商決策相關立法。 這是將政治協商納入決策程序的保障。一是要推進政協組織的法律化。政協組織是政治協商的重要載體和平臺。長期以來，政協僅依據《中國人民政治協商會議章程》履行職能。我國憲法對人民政協的職權問題也未作任何規定，只在序言中有“是有廣泛代表性的統一戰線組織，……將進一步發揮它的重要作用”，區區不到100字的提及，并未對人民政協進行具體的界定，這直接造成政協組織的定位模糊和發展制約。政協組織應該發揮什么作用，怎樣發揮作用，政協組織擁有哪些職權，這些職權同其他國家機關的職權應當如何劃分等，法律上也沒有明文規定。因此，要對政協的地位、功能和運作方式等進行法律規范，對政協與黨委、人大、政府的關系作出法律界定，特別是對政協的職能、履行職能的基本原則、政協的組織機構、委員的權利和義務等作出明確法律界定。二是要推進協商民主法治化。“社會主義協商民主應該是實實在在的，而不是做樣子的。”[13]不做樣子，就應將協商民主包括政黨協商和政協協商納入法治化的軌道。然而協商民主目前僅有黨的文件等“軟法”加以規定，缺乏硬性的規范性制度安排。要將政治協商納入決策程序這一制度規定進入相關立法，以剛性約束予以保障，使其具有權威性和嚴肅性。因此，需要從法律的層面確定協商民主的地位，將民主納入法治的軌道，以法治保障協商民主的良性運作和健康成長，以協商民主的法治化助推中國法治建設的進程。事實上，協商民主與法治是有契合點的。比如，法治要求具有完善的程序規定，協商民主發揮作用的過程實際上是協商程序進行的過程，如何安排議程、怎樣進行協商、何時進行決策、決策后反饋如何等，這些都需要程序的設計。由此，可制定政治協商程序法等相關法律，使協商民主這一民主形式真正落到實處。

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