從生態治理角度淺析江北新區發展

曹蕾+李煒程

摘 要：國家級新區的設立承載著歷史發展重任，江北新區是我國第十三個、江蘇省首個國家級新區。作為華東面向內陸腹地的戰略支點，新區在區位條件、產業基礎、自然資源等方面具有天然優勢。在當前生態文明建設的大背景下，江北新區必須秉承“綠色”發展理念，以生態文明建設為指導，開展新區建設工作，走可持續、綠色、協調發展道路。本文從生態治理角度對新區的現狀進行綜合性描述，并提出以下建議：堅持江北新區綠色生態發展道路；推動江北新區產業轉型與現代化；健全江北新區行政管理體制；建立新區生態治理交流圈。

關鍵詞：生態治理；江北新區；生態發展；發展策略

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）04-0015-02

2015年6月27日，國務院印發《關于同意設立南京江北新區的批復》，正式批復同意設立南京江北新區。國家級新區的確立，對于全面深化改革、擴大開放、推動體制機制創新、實現長江中上游地區協同發展具有重要意義。要以塑造東部沿海地區轉型示范區為首要目標，以創新驅動發展、新型城鎮化建設為中心，進行區域建設。江北新區的成功設立，帶來前所未有的發展機遇，同時在區域合作、產業結構轉型、城市功能明確化等方面也面臨著挑戰。

一、南京江北新區發展概況

江北新區位于南京市長江以北，涵蓋六合區、浦口區以及棲霞區八卦洲街道，下轄21個街道和1個鎮，與揚州接壤，總面積約2 451平方公里。作為國家深化改革、推動制度創新的先導區，作為新時期國家打造長江經濟支撐帶的重大策略支點，江北新區肩負著推進產業轉型升級與新型城鎮化，打造產業高端、生態宜居的城市新區，成為加快現代化建設和提升國際競爭力新引擎的重任。

（一）江北新區生態優勢明顯

南京江北新區南臨長江、背靠老山，自然資源豐富。區域內主要干流河有長江南京段和滁河，支流河眾多，生態環境良好，生物多樣性豐富。根據《南京市生態紅線區域保護規劃》，區域內有馬嶺省級自然保護區、老山國家森林公園、金牛湖省級國家森林公園等4處省級以上森林公園；龍王山風景區；2處地質遺址公園等9大類46個區域。此外，新區內還有翠柏、銀杏等國家重點保護的野生植物以及各類野生動物數百種。

（二）江北新區社會經濟發展現狀

2015年是江北新區全新開局的首要之年，新區實現地區生產總值 1 465 億元，同比增長 10.04%；一般公共預算收入完成 155.41 億元，增長15.49%；全社會固定資產投資完成 1 363.59 億元，增長3.23%，新區建設實現平穩開局。

（三）江北新區科研優勢獨特

江北新區生態條件得天獨厚，風景優美，生態觀光潛力巨大。良好的生態條件為吸引高新人才的落戶奠定了環境基礎。高新區、化工園、海峽兩岸科工園3個國家級園區，浦口經濟開發區、六合經濟開發區2個省級經濟開發區，以及江北高校群，為新區發展奠定了良好的產業基礎，提高了打造高新科技研發轉化基地的可能性。江北地區獨特深厚的文化底蘊，有助于建設江北文化產業、創意文藝區。

（四）江北新區交通便利

產業重大項目加快推進，創新發展初具特色。全力引進海外高端創新資源，打造科技創新重要平臺，攜手高校合作共建，強化高校科技支撐力。園區內綠色化工、精細化工、汽車、生物醫藥、軌道交通、北斗通信等一批主導產業加速發展，產業競爭力逐步增強。浦口新城建設全面啟動，推動江北地區發展空間、發展資源在更高層面上的整合拓展。地鐵三號線、十號線順利通車，揚子江、長江隧道免費通行；江北大道、沿山大道、寧滁快速通道等道路的順利建成為江北新區融入主城、江南江北協同合作共同發展提供了良好的交通基礎。

（五）江北新區行政管理體制現狀

為使新區行政管理體制與經濟社會發展目標相適應，南京市對新區行政管理體制進行了設計與安排。2013年，南京市成立了江北新區管理委員會（籌）、中共南京市委江北新區工作委員會（籌），并明確規定由江北新區管理委員會（籌）、江北新區工作委員會（籌）負責統籌協調有關工作。2014年，南京市又設立了江北新區領導小組。目前，江北新區采取功能區與行政區分散化的管理與發展模式，這一模式雖然減少了改革的阻力，有利于基礎設施的建設，但是從長遠來看，在這一模式下，管理職責主體界定不夠清晰，容易導致利益沖突，最終造成行政效率低下。

二、江北新區發展的困境分析

綜觀江北新區的發展過程，其在產業結構、環境污染問題、行政管理體制方面還存在著制約新區發展的諸多因素，新區發展面臨困境，急需理念、制度、技術層面的支持。

（一）江北新區產業結構轉型升級任務艱巨

當前，江北新區的工業主要以石化、鋼鐵類以及建材等高效能、高污染傳統制造業為主，傳統重工業比重居高不下。其中化學原料及化學制品制造業總量位居江北工業首位。新區內有國家級開發區2 家、省級園區和市級園區各4家。園區內存在產業同構、重復建設等問題，市、區一級的園區普遍產業層級較低，規模有限，但占用了較多的土地資源，急需提升產業聚集度，對于資源實現優化配置，最大限度地提升園區效能。此外，在產業結構方面，特別是三次產業，服務業占其經濟總量的比重約為40%，其中批發零售、住宿、房地產等傳統服務行業占比較大，生產性服務業，例如科技研發、資訊類、創意文化類總體規模較小。

（二）江北新區重工業污染問題突出

新區產業結構偏重，石化、鋼鐵、電力等產業集聚度高、規模大，重工業污染問題嚴重。由于區域內農業規模大、比重高，全年總用水量占南京全市用水總量接近50%。污染源較多，主要污染物排放強度遠超過全市平均水平，單位 GDP 化學需氧量和二氧化硫排放強度分別為全市的 3.1 倍和 2.8 倍；單位國土面積化學需氧量和二氧化硫的排放量分別為全市的 1.6 倍和 1.4 倍。重污染還導致大氣環境、水環境等方面存在問題。大廠、化工園等重污染聚集地，空氣質量較差。水環境狀況不容樂觀，污染問題普遍存在，檢測達標率較低，環境基礎設施建設相對滯后，污水處理系統極不完善。此外，新區的化工帶臨江，碼頭危險品種類繁多、數量巨大，存在安全隱患，加大了環境保護工作的難度。

（三）江北新區行政體制帶來發展阻力

在城鎮建設與產業發展方面，南京市江北新區仍然沿襲原功能區與行政區的地域界線與發展特色。在管理體制上，江北新區采取了分散化的管理與發展模式，結合江北新區政治經濟社會發展的資源條件與產業發展現狀，在初期著力抓本區域的經濟社會建設，調動功能區與行政區的積極性，重點搞好基礎設施建設。這種管理模式雖然在短期內推動了改革的進程，但是從長遠來看，這種管理模式卻是弊大于利。首先，在這種管理模式鞏固了江北地區原有的獨立交叉的產業局面與內耗式的競爭形式，阻礙了新區資源的優化配置。其次，這種模式下，管理主體職責不夠清晰明確，為了維護自身利益，各個部門各自為政，嚴重降低了行政效率。最后，政府對功能區與行政區的激勵性政策不夠明朗，導致功能區與行政區建設熱情低下，最終阻滯新區建設的整體性推進。

三、推進江北新區生態發展建設的建議

江北新區在發展機遇面前，面對產業轉型、環境整治、體制改革等問題，應堅持綠色發展、共享發展理念，建設生態、和諧的江北新區。

（一）堅持江北新區綠色生態發展道路

實現生態文明的建設目標是江北新區發展的最良好的態勢。第一，建立綠色低碳示范區，在排污總量一定的前提之下，實行排污交易制度并完善相應的排污監測系統，在示范區內有償使用排污權，使企業為降低治理成本，自覺減少排污。第二，轉變考核方法。江北新區是一個新興的區域，因此，過去我們所追求的片面的以經濟總量和經濟發展的速度為核心的考核區域發展的方法已不再適用。現今，我們對于園區的管理可通過建立差別化的考核方法，激發企業的活力，實現生態文明的建設目標。第三，綠化改造，尤其是要加強建設生態防護林等綠化工作，利用江北地區資源優勢與城市發展相結合，構建城市度假休閑中心，促進江北地區的新發展，樹立一個綠色文明、生態良好的新區形象。

（二）推動江北新區產業轉型與現代化

江北新區擁有豐富的資源，通過產業優化轉型升級，逐步推進現代產業體系的構建。一是制造業的轉型。隨著科技發展，傳統的以勞動密集型為特征的制造業面臨著許多新的壓力，轉型升級已經成為構建現代化產業的重要標志。二是推動戰略新興產業的發展。戰略新興產業代表著科技創新的方向，江北新區應著重將綠色化工、軌道交通等新興產業作為未來的發展目標，樹立創新的理念，加快科技攻關，積極探索江北新區產業發展的新模式。三是加快服務業的發展。通過推動現代物流、信息服務及安全服務等現代服務業發展，有效緩解就業壓力，實現產業結構優化。四是推動現代農業的發展。堅持因地制宜，充分結合江北新區的資源條件，發揮地區優勢，促進農業的全面協調發展，實現經濟、生態、社會效益的提高，有效促進都市型現代化農業的發展。

（三）健全江北新區行政管理體制

領導力量是新區發展的關鍵因素，健全江北新區行政管理體制，可保障新區發揮強而有力的領導力量。新區的領導力量不是指新區管委會（黨工委）無論任何事都施行直接的管理，而更多的是要管委會通過現今政府所推崇的簡政放權有效地對新區進行規劃。首先，通過管委會派出職能機構或功能區、行政區自建承接機構的形式，承接管委會、功能區和行政區的新區政策與服務。通過電子政務等形式，實現提高公共服務效率的目標。其次，管理主體在經濟管理和社會管理方面的職責需要清晰界定。重新梳理功能區與行政區的管理權責，同時確立各主體在經濟和社會管理方面的職責，推動新區的協調發展。最后，以投資管理與收益分配制度為動力推動新區的持續發展。新區的產業發展，不僅需要了解前期的投資政策，同時在后期的分配機制上，也要落實具體的相關政策。

（四）建立新區生態治理交流圈

構建新區生態治理交流圈，推動新區治理主體的多元化，這是江北新區生態發展的智力源泉與人才隊伍保障。一方面，建立生態交流圈可以有效發揮新區智庫的力量，而新區智庫的建立需要法律部門、生態學、資源環境等多個部門專業人才的配合。另一方面，結合江北地區高校集聚的特點及優勢，在擴充智庫力量的同時，充分利用各高校的資源開展交流與合作，包括南京工業大學、東南大學、南京信息工程大學等多所高校之間的合作聯盟。此外，江北新區政府應積極鼓勵并支持高校聯合，為高校聯合提供資源保障，激發高校活力，使其積極主動地為江北新區未來的發展出謀劃策。

誠然，江北新區生態發展道路不是一蹴而就的，在產業轉型升級、環境問題治理、行政管理體制改革等方面新區應以生態發展理念為指導，堅持走綠色、生態發展道路，建設和諧、共享的新區，科學謀劃新區長遠發展。

參考文獻：

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