淺談當前縣鄉財政的困局與突破

趙冬青

摘要：縣鄉是民生之地，處于安民富民的前沿，是國家經濟發展、社會安定和政權穩固的重要基礎。通過對部分縣鄉的調研感到，縣鄉在改革開放的大局下，總體實力有所增強，經濟總量、財政收入逐年增長。但也看到，一些縣鄉經濟卻增長緩慢，財政“收入難增，支出難壓，平衡難保”的問題比較突出，需引起廣泛的關注和應有的重視。

關鍵詞：縣鄉財政；困局；突破

一、縣鄉財政困局的主要表現

（一）財源少，存在“一低一高”

我們調研的縣鄉，普遍存在經濟結構單一的問題。用有的縣鄉領導話說，是“農業大縣、工業小縣、經濟弱縣、財政窮縣”。由于農業化成分較高，對地方經濟和財政收入拉動作用較弱，這是調研過的所有縣鄉一個共同的特點。因為財源少，收支矛盾比較突出，有的縣既難以保吃飯，又難以保正常運轉，有的鄉甚至是“吃不飽飯”或“吃不上飯”的財政。然而，一邊是財力長期嚴重不足，一邊是支出逐年攀升，形成了“一低一高”的怪圈。

（二）保障弱，存在“一欠一緩”

確保政府機構正常運轉和社會穩定，是財政部門的重要職能。但是，由于縣鄉財政困難，實際可用財力較少，對一些剛性支出的擴大和增長，保障能力顯得弱之又弱，如對人員工資、糧食風險基金等剛性支出，收支矛盾不斷突出，不得不采取一欠一緩的辦法來應付（欠發標準工資和農村教師工資，暫緩兌現國家先后出臺的提升人均工資標準）。以上的“一欠一緩”，不僅影響了黨和政府在人民群眾中的形象，也影響公教人員的工作熱情和社會的穩定。

（三）債務重，存在“一顯一隱”

為加快縣域經濟發展，很多縣借助國家實施積極財政政策的大好時機，多方舉債，亂上項目。由于部分項目缺乏可行性研究和科學論證，對市場調查預測也不夠，使得這些項目自身還款能力很低，造成貸款資金的死滯沉淀，加重了財政的風險。這些借貸款項既有合作基金貸款，也有世行貸款；既有政府擔保，也有稅收返還擔保，而這些債務中，既有顯性債務，也有隱性債務。

（四）剛性強，存在“一兜一掛”

縣鄉財政的包袱比較沉重，有不少是較大赤字運行，究其原因：一是剛性支出，財政“兜底”；二是為保平衡，支出掛賬。近年來，國家不斷出臺政策性增加支出項目，實際大大超出縣鄉財力的增長水平和負擔能力。如調整工資、專項資金要求地方財政配套等，以上各種硬性支出的增長幅度，遠遠超過縣鄉財力增加，導致縣鄉財政包袱過重，這是其一。其二，部分縣鄉為使年度預算執行做到收支平衡，對實際發生的一些支出采取掛賬方式，呈現隱性赤字。

（五）環節多，存在“一補一抽”

調查了解，一些市出臺了集中縣財力的調控措施，使本來就貧困的縣鄉財政更加困難。這樣只能加劇縣鄉財政壓力，挫傷縣鄉發展的積極性；同時，省里近幾年對縣域，特別是對貧困縣轉移支付得不到有效運用。一邊采取各種政策措施支持縣域經濟發展，一邊卻在往回抽財力，目前省以下財政體制的管理環節比較多，層層“把關”，層層“抽條”，轉移支付很難一步到位。有的地區將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，使處于基層的縣鄉自然困難。這個問題不整改，縣鄉經濟難好轉。

二、縣鄉財政困局的成因分析

當前，縣鄉財政形成的困局，究其原因是多方面的，既有體制上的原因，又有地域上的因素；既有機制上的原因，又有政策上的因素；既有客觀上的原因，又有主觀上的因素。是長期積累的結果。

（一）從聚財角度上分析，基礎薄弱，功能低下

縣鄉財源基礎薄弱，缺乏自我積累、自我造血和自我發展能力低，是縣鄉財政困難的重要原因之一。一是基礎財源不穩。二是主體財源萎縮。三是后續財源乏力。

（二）從用財角度上分析，包攬過多，結構失調

一是供養人口多。機構設置要求上下對口，導致縣鄉機構臃腫、財政供養人口失控，這里面既有政府職能尚未真正轉變與機構改革沒有真正到位的原因，也有人口老齡化自然規律的影響。二是支出口徑寬。近年來影響財政增支減收的政策層出不窮，雖然這些政策的出臺大都是支持改革和社會進步所必須的，但確已超出縣級財政承受能力，突破了原有財政承擔范圍。

（三）從理財角度上分析，觀念守舊，方法不新

一是等靠要，依賴思想。多年來，一些縣鄉由于經濟基礎薄弱等歷史原因，一直是靠上級財政補助過日子，依賴性強。二是素質低，內功不好。一些縣鄉之所以存在違規使用財政資金，甚至違法行為，與財政人員的業務素質不高不無關系。三是監督不力，執法不嚴。

三、縣鄉財政困局的突破與對策

要從根本上解決縣鄉問題，關鍵在縣鄉，出路在發展，重點在突破。

（一）大力發展經濟，壯大縣鄉財力

加快經濟發展，改善經濟結構，是緩解縣鄉財政困難的根本出路。首先要堅持以市場為導向，大力發展特色農業、創稅農業、穩定農業，不斷提高農業對財政的貢獻率。第二培植新財源。大力扶持和發展民營經濟，努力培養大項目和龍頭企業，使之在縣域經濟發展中起拉動、帶動效應。第三充分利用礦山資源、旅游資源，擴大財政收入來源渠道。同時要盡快研究制定橫向轉移支付、對口支援實施方案，建立緩解縣鄉財政困難的多元化機制。

（二）完善長效體系，調控縣鄉經濟

完善轉移支付制度和財政管理體系。建立和完善規范的政府轉移支付制度，加大對困難縣轉移支付，努力形成以一般性轉移支付為主，以有條件轉移支付為輔，以特殊轉移支付為補的復合型轉移支付。強化財政支出管理是緩解縣鄉困難的直接有效措施。縣財政應做到收入一個口徑，管理一個渠道，支出一個漏斗，杜絕財政資金支出的隨意性、盲目性，努力構建財政資金支出規范、安全、有效的平臺，做到一級政府、一級事權、一級財權。

（三）精簡供養人口，緩解縣鄉困難

堵不住“亂進人”、“亂花錢”的口子，就治不住“亂收費”、“濫舉債”的痼疾。縣鄉一級必須切實規范財政供給范圍，要以機關和事業單位改革為契機，解決供養人口過多、包攬過多、不合理補貼和投資過多問題。

（四）構筑安全屏障，化解財政風險

為使縣鄉輕裝前進，集中精力抓經濟、抓發展，應盡快組織縣鄉對債務進行一次清理，對因上級政府轉嫁負擔、或因“上級出政策、下級出資金”而形成的債務，應給予必要的資金援助，尤其是貧困縣。通過多種政策和措施，使縣鄉盡快擺脫債務的困擾。