資產收益扶持制度：三門峽庫區移民生產開發實踐探索

邵展翅

摘 要：庫區移民生產開發能否可持續性發展，是衡量一項移民工程是否成功的重要指標。通過對資產收益扶持制度的闡述，結合富平縣移民創業觀光農業生態示范園項目的實踐，探索對庫區移民實行資產收益扶持制度，發揮政治優勢和制度優勢，促進庫區移民早日致富，實現區域性整體提前全面建成小康社會目標，以供庫區移民生產開發借鑒和參考。

關鍵詞：資產收益扶持制度；三門峽庫區；移民生產開發；實踐探索

中圖分類號：D632.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0028-02

國務院辦公廳《關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知》（國辦發[2016]73號）提出，對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度。對于特殊群體的庫區移民來說，要提高其經濟收入，除了完善庫區基礎配套設施，還要合理進行生產開發，扶持多種形式的產業發展。為了達到這一目標，有機地結合資產收益扶持制度，發揮政治優勢和制度優勢是極為重要的。實行資產收益扶持制度能夠有效增加庫區移民經濟收入和工資性收入，促進生產開發項目落地，解決移民生產生活問題，加快庫區移民步入全面小康社會的進程。

一、資產收益扶持制度

資產收益扶持制度以不具備自主創收能力或者雖具一定能力但遭受限制的貧困人口為主要對象。資產收益扶持制度的根本目的就是將各種細微的自然或者社會資源轉化為資產，然后將這些資產整合到一起，通過建立一個具有發展潛力的產業平臺來將這些資源合理進行利用，以此來提高貧困人口的經濟收入。各地區利用財政資金作為貧困人口參與到專業的生產企業或者農場等地方的股份，通過這些生產企業來獲得一定程度的股份分紅，借此實現貧困人口自身經濟收入的有效提升。

二、三門峽庫區移民生產開發存在的問題

（一）“類城鄉二元結構”嚴重

黃河三門峽水利樞紐工程是中國水利建設歷史上的一項重大工程，工程建設過程中出現了移民安置問題，大量庫區遷出移民生活條件較差。在這種情況下，大規模的移民開始返回庫區，搶種土地。此后，由國家出臺相關政策，適度放開限制，容許特困移民返庫定居，形成三門峽庫區特殊的返庫移民現象。但是，因庫區建設、返庫移民等多層原因，造成庫區土地權出現多方所有的問題，形成集“類城鄉二元結構”的現象，這些都在一定程度上制約庫區移民的生產開發。

（二）農工商企業發展緩慢

伴隨近年來庫區農業及農工商企業的發展，農業產業化初見成效。但目前庫區缺乏市場開拓能力強、輻射帶動面大的領軍企業，仍以中小企業占據較大比重。同時，在庫區的不少區縣中，“多龍并存”的局面普遍存在，且這些企業與移民之間的利益關系呈現半緊密或松散式。農業管理體制落后、農產品市場體系不健全、農產品收購部門的本位主義嚴重、交通暢達性差仍然是移民產業開發的重要約束因素。

（三）區域產業結構趨同明顯

庫區產業結構層面存在較多不合理，種植業占產業比重較大，畜牧業中飼養畜類主要以豬、羊、牛為主，水產業與林業二者占產業比重均較低。單一的產業結構與庫區豐富的資源之間不相符合。此外，各區縣未結合自身優勢，發展比較優勢產業，而是盲目照搬其他區縣產業，最終區域產業結構趨同明顯，區域特色喪失，不利于特色產業發展。

三、資產收益扶持制度下三門峽移民生產開發實踐：富平縣移民創業觀光農業生態示范園

富平縣位于陜西省中部，區位優勢明顯，交通便利。縣境內安置的水庫移民96.3%為三門峽水利樞紐工程移民，其中安置移民1 576戶，6 388人，涉及24個鎮202個行政村。“十三五”期間，富平縣以“資源變股權、資金變股金、移民變股民”的資產收益扶持制度有效整合各種資源要素，探索“政府+農村合作社+企業”的三門峽庫區移民生產開發新模式。

（一）富平縣移民創業觀光農業生態示范園項目概況

本項目建設地點位于陜西省富平縣淡村國家現代農業示范園。在示范園區，選擇交通方便、地勢平坦、土層深厚、光照充足的地塊作為項目實施區域，總面積240畝。園區堅持“五化”（設施現代化、設備智能化，技術標準化，工藝流程化，管理科學化）的經營管理理念，整體打造“四園一區”（藍莓園、鈣果園、樹莓園、櫻桃園四大園和一個中心管理服務區）。

（二）“政府+農村合作社+企業”運作機制

從富平縣移民創業觀光農業生態示范園中最早開發的藍莓園的經驗看，應從下列三個層面著手為藍莓生產經營管理模式的正常、穩定運行提供保障機制。

1.服務體系運行機制。庫區藍莓產業開發需依靠庫區各部門全力協作并提供應有的優質服務。以富平縣為例，形成了由科技服務、教育服務、資金服務、生產資料服務、旅游服務構成的服務體系，為藍莓產業開發提供服務體系運行機制。富平縣移民局將藍莓產業化發展作為富平縣的重要任務，積極做好這項項目的建立、評估，并針對各項配套資金給予大力支持。

2.勞動管理運行機制。如何組織移民投入藍莓開發？如何科學有效地管理勞動力資源？如何持續調動移民的積極性？……這些都是關系到藍莓產業開發成敗的關鍵問題。以富平縣藍莓基地為例，目前藍莓園中勞動力管理主要以實行“五統一分”為主，即統一規劃、統一開墾種植、統一技術標準、統一加工、統一銷售，分戶管理，把統一經營的優越性和家庭聯產承包的優越性結合起來。在開墾種植階段，參照當地勞動力市場價格，制定開墾、種植和管理的各項勞動定額及報酬標準；投產以后，參照藍莓出售價，以農戶交售鮮果計酬，較好地體現了按勞分配原則。

3.技術管理運行機制。藍莓是一種對種植技術要求較高的園藝作物。根據生長習性及種植技術要求，富平縣基于自身在藍莓種植方面取得的經驗，形成了一套較為成熟的藍莓種植技術管理機制。具體如下：第一，領導干部選配。選派具備較高素質、較強技術的干部隊伍擔任骨干。第二，以高校及科研單位為依托，聘請高技術、高層次人才。多次邀請中科院、西北農林科技大學、中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司等高中級科技人才進行技術指導和規劃設計。第三，層層培訓。為提升勞動力的素質，采取層層培訓的方式，目前已進行培訓達6 000余人次，移民已經基本掌握了藍莓種植、管理、病蟲害防治的技術知識。

四、資產收益扶持制度下加快三門峽庫區移民生產開發的對策建議

（一）提高資源使用效率，推動資產股份化進程

實施資產收益扶持制度的根本就是對三門峽庫區的各項資源進行統計和信息的收集，充分利用好土地、勞動力、社會、旅游等方面的資源，讓移民能夠以多種形式的方式入股，推動資產的股份化進程，提高各項資源的使用效率。構建出明確清晰的庫區的產權體系，為庫區的資源使用打下堅實的基礎。引導移民通過各種形式入股，讓移民把手上的資源入股到企業、合作社等經濟組織中去，讓移民自身參與到日常的經營中去，加強移民與各項經濟組織之間的聯系。再有就是推動集體的資源入股，將集體所擁有的土地資源、房屋建筑、機械設備等資源整合之后與經濟組織協商之后成為股份。這樣，集體也能夠擁有股份，獲得一定比例的經濟收益。

（二）加快身份轉變，增加移民經濟收入

改變移民的身份，讓他們從移民變為股民，增加其獲得經濟收入的渠道。由政府來引導移民入股，特別是經濟條件較差又沒有一項專業生存技能無法擺脫貧困的移民。需要采取政府、社會、個人三個方面的形式來對他們進行扶持。政府應該對他們給予政策的相關保護，例如，優先的財政資金借貸權利、減少其子女的教育費用等。還要大力推進移民實現入股增加經濟收入。社會方面要提供更多的崗位來解決移民的就業問題，讓移民們能夠就近實現就業來增加移民們的經濟收入。

（三）加大科技投入，完善特色產業信息平臺

移民的受教育程度不高是三門峽庫區經濟發展緩慢的主要原因，所以，政府要加大對移民教育的政策扶持力度。三門峽庫區要在高產出、低消耗的基礎上，深化科學技術在產品研發與質量把關等層面的投入。只有大力發展當地特色的產品，建立完善的產業信息平臺，才能夠為移民的經濟發展打下堅實基礎，才能將自身資源優勢轉化為產業優勢，培育庫區特色品牌，依托庫區特色資源，走可持續發展路線，最終實現精準脫貧。將企業、合作社以及一些其他的經濟組織結合起來，按照國家相關的發展思路和扶持政策，培養出一批能夠帶動三門峽庫區整體經濟發展的龍頭產業，促進各個產業之間的相互合作與交流。

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