流動兒童受教育權保障的法律研究

葉藝靈　田媛

摘 要 教育是目前流動兒童所面臨的主要問題。經過多年治理，我國流動兒童的教育狀況得到很大的改善，但現實中還存在著受義務教育權不平等、學前教育立法缺失、后義務教育保障等問題。目前有關流動兒童受教育權的立法規制較少且以原則性規定為主，實際治理中多以政府出臺的政策為主，規范性、權威性以及全面性多有不足。本文認為解決流動兒童所面臨的教育困境以保障其受教育權，須從立法上對原則具體化，明確各級政府保障責任，調整流動兒童義務教育經費體制，加快學前教育立法，多途徑解決后義務教育問題。

關鍵詞 流動兒童 受教育權 治理困境 法律保障

基金項目：國家級大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號201610056128）。

作者簡介：葉藝靈、田媛，天津大學法學院本科生。

中圖分類號：D922.7 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.400

流動兒童是我國社會轉型過程中所產生的城市邊緣群體。流動兒童發展所面臨的社會困境多樣且復雜，而教育問題是最受關注也最為棘手的難題。經過二十多年的治理，流動兒童的發展得到了較大的改善，尤其是義務教育方面。目前對這一特殊群體權益的保障仍以政策治理為主，法律規范較少。雖取得了一定成就，但限于政策的規范性、權威性以及全面性多有不足，治理還停留于較低的層次與水平，難以從根本上解決流動兒童所面臨的社會困境。為保障流動兒童的發展權，尤其是重點保護流動兒童的受教育權，應把握深化改革這一歷史契機，轉換治理方式，統籌規劃，完善流動兒童保護機制。

本文從受教育權出發，梳理二十多年來流動兒童的治理過程以及所取得的成就，分析流動兒童目前所面臨的困境，對流動兒童受教育權的保障給出建議。

一、流動兒童范圍及受教育權

（一）流動兒童的范圍界定

《流動兒童少年就學暫行辦法》將流動兒童界定為6至14周歲（或7至15周歲）隨父母或其他監護人在流入地暫時居住半年以上有學習能力的兒童少年。受我國當時經濟發展水平的限制，普及義務教育是當時的主要目標，因此該條款的規定主要是從流動兒童接受義務教育的角度出發。時至今日，我國經濟實力得到大幅度提升，義務教育得到全面普及的情況下，只關注義務教育階段的流動兒童顯然不適時宜。聯合國《兒童權利公約》將18歲以下的任何人認定為兒童。作為公約的締約國，我國在制定法律時也將18歲作為成年人與未成年人的分界線。為保障流動兒童的受教育權，促進其全面發展，本文將流動兒童的年齡范圍界定為0-17周歲，除義務教育之外，同時探討流動兒童的學前教育和后義務教育保障。

（二）流動兒童受教育權

在人的不同成長階段，受教育權的內涵有所不一樣，徐繼敏將其概括為受義務教育權、平等受教育權、終身受教育權和恰當受教育權。 義務教育是國家對符合年齡的兒童強制實行一定年限的教育并且提供保障。各國結合自身的發展狀況制定法律來保障兒童的受義務教育權，我國根據當前的發展水平實行九年制義務教育。受義務教育權是受教育權的最重要組成部分，但絕不能將其狹隘的等同于受教育權。在保障流動兒童接受義務教育的同時，也應當加強學前教育和后義務教育的保障。平等受教育權要求國家、各級政府和各類學校向公民提供平等的受教育機會。受義務教育權得到國家法律的強制性保障，平等受教育權的保障在義務教育之外顯得更為突出。我國教育發展規劃明確了普及學前教育和高中階段教育，在此背景下，流動兒童的學前教育和后義務教育問題的保障問題變得更為重要。

二、流動兒童受教育權的保護與現實困境

（一）流動兒童教育問題的治理

二十多年以來，流動兒童義務教育保障的政策經過了兩次大的轉變。第一次實現了由拒絕到有條件接收的轉變；第二次是從有條件接收向“同城待遇”轉變。 上世紀八十年代人口流動初期，我國政府采取的是嚴格限制措施，由于缺乏經驗和準備，流入地政府未能提供流動兒童教育機會。流動兒童受到社會關注后，以《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法（試行）》的頒布為標志，政府開始有條件的向流動兒童提供教育機會。第二次轉變以“兩為主”政策為中心，明確了流入地政府的責任，并在2006年修訂的義務教育法中有所體現。

此后，在“兩為主”政策的基礎上，2012年教育部基礎教育一司提出了“兩個全部納入”政策，流動兒童的義務教育保障又得到了新的發展。

基于義務教育保障的改善，以及社會對學前教育的重視，國務院于2010年在《關于當前發展學前教育的若干意見》中提出了發展學前教育時要充分考慮流動兒童學前教育的需求。增加財政對學前教育的投入，鼓勵民間社會力量加入到學前教育中，普及學前教育成為目前政府教育工作的一大重點。而流動兒童的后義務教育保障主要涉及的是升學問題，這也是近些年來社會公眾對流動兒童問題關注的重點。政府對流動兒童后義務教育的保障從拒絕轉變為有條件的接受，異地中考和異地高考政策相繼出臺，打破了非戶籍地考生回原籍的規定。居住證制度作為戶籍改革的主要內容之一，其功能之一就是為流動兒童提供后義務教育的機會。

自流動兒童問題誕生以來，經過二十多年的治理，流動兒童受教育權的保障取得了巨大的成就。

第一，流動兒童接受義務教育的有了明確的責任主體，并由政策規定上升為法律保障，體現了立法對流動兒童政策的吸收。

第二，學前教育和后義務教育逐漸受到重視。義務教育問題緩解后，面對流動兒童的學前教育以及后義務教育需求，政府政策由以解決流動兒童義務教育問題為主向學前教育和后義務教育轉變。說明對流動兒童受教育權的保障到達了一個新高度。

（二）流動兒童受教育權立法保障的不足

1.學前教育的立法缺失

相較于義務教育有專門的法律進行保障，目前我國對學前教育尚未進行立法上的規范引導，對學前教育的最高規范也僅限于2010年頒發的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》。作為社會公益事業的重要組成部分，學前教育在我國的發展水平較低且品質有待提高。“入園難”、“入園貴”問題是流動兒童在學前教育階段所遇到的主要問題。 此外，基于戶籍的限制以及學前教育資源的有限性，流動兒童入讀公立幼兒園的比例大大低于戶籍兒童。尤其是在“全面二孩”政策的實施背景下，學前教育資源更加緊張，缺乏相關的立法保障，流動兒童的學前教育難以得到保障。

2.流動兒童義務教育的立法缺陷

我國并沒有專門關于流動兒童義務教育的法律，與之直接相關的是義務教育法，根據該法第十二條第二款規定，流入地政府對流動兒童的義務教育負有主要責任。而根據該法第四十四條的規定，義務教育經費采取國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔的原則，具體辦法由國務院規定。從立法設計來看，流動兒童經費保障的具體化期望通過授權由政府來解決。地方政府可結合實際有較大的自由裁量空間。但在流動兒童受義務教育權立法保障不完善的情況下，通過授權將責任和管理重心“下移”容易使政府對流動兒童義務教育的保障又回到“互相推諉”的老路上。

3.后義務教育階段流動兒童的困境

后義務教育困境是指在完成義務教育之后，流動兒童很難在流入地得到繼續教育的機會。其主要體現在兩個方面：

一是因為流入地的后義務教育資源有限，投入不足。

二是經過多年的發展，完成義務教育的流動兒童規模龐大，加之現代社會對高素質人才的要求，流動兒童對后義務教育的需求也越來越大。雖然目前各地政府出臺了一系列政策實施異地中高考政策，但由于其設置了很多條件，而并沒有完全開放，只有少數流動兒童才能得到繼續教育的機會。

三、立法缺失下政策為主導治理方式的局限性

在肯定流動兒童教育政策的同時，我們也得認識到政策調整的不足，主要體現在政策的執行條件受制約、配套資源不足、地方利益保護、監督機制不完善。

（一）流動兒童教育政策的制度制約

城鄉二元結構與戶籍制度是流動兒童教育問題產生的根源，現行的義務教育管理體制使得流動兒童的平等受教育權難以得到保障。城鄉二元結構不斷深化，義務教育與戶籍制度的捆綁，制約了教育資源的分配，影響了流動兒童的受義務教育權的保障。根據義務教育法規定，適齡兒童以戶籍地學校就近入學為原則，義務教育實行縣級人民政府為主的管理體制。2006年義務教育法修訂規定流入地政府作為流動兒童義務教育的主要承擔主體。雖然該規定意圖解決流動兒童義務教育缺乏保障的尷尬局面，但戶籍制度與教育的綁定限制了流動兒童享有同等的義務教育。

（二）流動兒童教育資源限制

以流動兒童義務教育經費為例，義務教育法雖明確了流入地政府的責任，但相關的配套資源卻沒有規定而是授予國務院制定具體辦法。根據國務院的相關規定，對于義務教育經費的保障，中央與地方政府之間采用“以縣為主”的原則，各地區之間對流動兒童的經費保障以流入地政府為主，中央財政僅是對流動兒童接義務教育問題解決較好的省份給予適當獎勵。王慧認為以流入地縣級政府財政為主的流動兒童義務教育經費制度，忽視了縣級財政收入差異以及流動兒童分布不均的現狀，導致流動兒童流入密集地的縣級政府將這種義務教育經費負擔轉嫁給流動兒童家庭，背離了義務教育的免費性要求。

教育資源的限制體現于兩個方面：

一是流入地政府負擔責任過重。根據義務教育法和國務院的規定，流入地政府不僅需要承擔本地區兒童的義務教育經費，同時還需要保障外來流動兒童的義務教育，而上級人民政府缺少對流入地政府的資金支持。

二是隨著流動人口數量的增多，尤其是流動人口“家庭化”趨勢的增強 ，流動兒童的規模越來越大，流入地教育資源的有限性問題也越來越突出。流入地的公辦學校資源有限，難以滿足的流動兒童教育需求，由此催生了民工子弟學校。而民工子弟學校的合法性廣受爭議，得不到政府的認可和財政支持，辦學質量存在較大的隱患。

（三）流入地政府政策地方利益保護傾向

張新平認為教育政策是一種有關教育的政治措施，是有關教育權利和利益的具體體現。 尹姣容、葛新斌從利益分析的視角對流入地政府關于流動兒童教育的履責問題進行研究，提出政府某種程度上是一個“理性經紀人”，地區、部門利益是其政策的執行的首要目標，同時考慮成本與收益之間的矛盾。 流動兒童的教育增加的教育成本與其流動所帶來的收益不確定性，地方兒童教育利益的保護以及流動兒童管理上的不健全，導致流入地政府在制定實施流動兒童教育保障政策時效率低下，地方保護主義盛行。以借讀費為例，政府也多次發文明令禁止借讀費等額外費用。但是多年間借讀費屢禁不止的案例時有報道，政策的執行滯后性問題十分突出。

四、流動兒童受教育權保障制度的完善

（一）加強立法對流動兒童受教育權的保障

按照國家對兒童受教育的強制性不同，兒童教育可分為學前教育、義務教育以及后義務教育三個階段。目前限于我國的社會發展程度，我國實行九年制義務教育，雖然近年來多有人大代表提議延長義務教育年限，但政府多以時機條件尚未成熟而未有實質性行動。基于現行立法，本文對流動兒童受教育權的保障提出以下幾點建議：

1.建立以居住地為原則的入學機制

現行的義務教育法實施以戶籍地為原則的入學機制，同時針對流動兒童實行居住地入學的機制。流動兒童接受義務教育的機會得到了保障，但進入公辦學校還存在較大困難，民工子弟學校承擔了相當一部分流動兒童的義務教育。與戶籍兒童相比，流動兒童在接受義務教育的實質平等上還存有差距。目前，我國實行戶籍制度改革，將與戶籍相關的福利制度剝離以真正實現其人口管理的功能。在義務教育方面，只有建立以居住地為原則的入學機制，才能夠真正保障流動兒童接受義務教育的實質平等。

2.明確民工子弟學校的合法地位

戶籍制度的改革是一個緩慢前行的過程，在目前公辦學校資源有限的情形下，民工子弟學校對流動兒童的義務教育具有重要的作用。民工子弟學校的存在有其合理性，作為公辦學校的補償以滿足流動兒童接受義務教育的需求。但其合法性問題備受爭議，政府的態度也多有搖擺，或是默許或是關停整頓。應當明確民工子弟學校的合法性，嚴格辦學標準，將其納入政府管理范圍，引導其發展并予以財政支持，提升辦學質量。

3.調整流動兒童義務教育經費制度

根據義務教育法和國務院規定，義務教育經費主要由縣級政府承擔。修訂后的義務教育法將流動兒童納入流入地政府的責任范圍，但對經費保障并未明確規定，無形中增加了流入地的經費保障責任。基于本地利益考慮以及經費限制，流入地政府難以對流動兒童和當地兒童同等對待，限制了流動兒童教育質量的提升。通過調整義務教育經費制度，加強中央政府和省級政府對流動兒童義務教育經費保障的責任，以減輕縣級政府的財政壓力。

4.研究制定學前教育法

學前教育公共資源的短缺是我國的現實，在“全面二孩”的政策下，大力發展學前教育具有重要的意義。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的目標之一是要基本普及學前教育。而教育法所規定四級教育制度中，學前教育尚未有任何法律進行規定，只有國務院的“國十條”進行規范，但畢竟規章的作用有限。通過制定學前教育法來鼓勵、引導、規范學前教育的發展，加大政府投入，吸引社會力量，有利于解決流動兒童的學前教育問題，促進我國學前教育事業的發展。

（二）加強政府保障流動兒童受教育權的主體責任

作為公共產品的主要提供者，解決流動兒童的教育問題，政府負有主要責任。除了完善立法保障，權利的實現最終得依靠政府積極落實。

1.各級政府設立專門的流動兒童工作委員會

流動兒童的受教育保障不僅僅是教育的問題，而且還涉及民政、公安、財政、司法等各個部門。目前我國兒童福利的保障缺乏統一的政府機構，而是由各部門和群團組織各自負責。 通過設立流動兒童工作委員會，統籌流動兒童工作，以加強部際之間以及各級政府之間的合作。

2.基于中小學學籍管理建立流動兒童信息管理系統

流動兒童問題治理的一大難題在于管理的復雜性，由于其“流動性”而難以掌握流動兒童的實際規模情況，導致了教育資源分配的困難。教育部從2013年起開始建立中小學學籍管理，實現“一人一籍，籍隨人走”的目標。加強教育、公安、財政等部門之間的協作，通過學校、社區、流動人口管理站等收集流動兒童的信息完善相應的管理系統，以便于教育經費的轉移支付，提高縣級政府管理水平，提高政策科學性。

3.加大教育投入，多途徑解決流動兒童后義務教育

一方面，繼續研究異地中高考政策，進一步放開對流動兒童的戶籍限制，降低積分落戶門檻。另一方面，大力發展職業教育，改革職業教育模式。我國對技術型人才的需求巨大，通過發展職業教育以分流高中教育。一方面為流動兒童提供更多的選擇，另一方面吸納更多戶籍地兒童進行職業教育，也提升了高中教育對流動兒童的接納能力。

注釋：

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