關于國家糧食生產核心區農業供給側改革的若干思考

凌云

摘要：隨著深入推進農業供給側結構性改革成為當前和今后一個時期全國農業農村工作的主線，我國農業發展已進入戰略轉型的關鍵時期。國家糧食生產核心區是國家糧食生產和安全保障的核心區域，在農業供給側改革過程中，其重要地位和示范作用更加明顯，同時自身存在的問題和發展瓶頸也更加突出，改革任務更重、挑戰更大，應從政府扶持、糧油生產、農產品流通和加工轉化等方面推進改革，調優產品結構、調好生產方式、調順產業體系。

關鍵詞：糧食生產核心區；農業供給側改革；對策建議

中圖分類號：F304.5文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）05-0043-05

糧食生產核心區是我國糧食生產的核心區域，該區域種植面積相對較大，同時在氣候、土壤、技術等方面比較適合糧食作物生長，不僅糧食產量相對較高，而且在滿足本區域生活生產外，還能大量供給其他經濟區域。根據國務院在2009年印發的《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年）》，并綜合考慮糧食播種產量、面積、集中連片、商品量等因素，從河南、黑龍江、吉林、江西、四川等13個糧食生產大省選出680個縣（市、區、場）作為國家糧食生產核心區域。①國家打造糧食生產核心區，目的就是通過加大其農田等基礎設施建設，提高其糧食生產和輸出能力。從區域分布上來看，國家糧食生產核心區主要集中在東北地區、黃淮海地區和長江流域。

繼走過2016年供給側結構性改革攻堅之年后，2017年我國又迎來了改革深化之年，以提升農業效率和供給質量為目的的供給側改革已成為當前和今后一個時期我國農業農村工作的主線。作為全國糧食生產和安全保障的核心區域，國家糧食生產核心區在轉方式、調結構過程中任務更重、挑戰更大，加快推進農業供給側改革尤為重要。

一、國家糧食生產核心區亟須推進農業供給側改革

1.國家糧食生產核心區的特征

第一，糧食總產量持續提升，三大主糧比重相對穩定。2004年我國開始實行各項惠農政策，到2015年不僅實現了全國糧食總產量的“十二連增”，播種面積也實現了新的突破。統計顯示，我國糧食總產量從2003年的4.30億噸到產量最高峰2015年的6.21億噸，12年增長了44%。1995—2015年，全國糧食作物播種面積實現了穩中有增，增加8.6%。其中玉米播種面積增加44.62%，小麥增加5.9%，稻谷增加4.7%，只有豆類作物減少了31.26%。②

第二，全國糧食生產重心北移，核心區地位更加突出。近幾十年來，隨著我國長三角和珠三角等地工業化、城鎮化速度不斷加快，曾經的“魚米之鄉”耕地面積急劇減少，糧食生產也進一步萎縮，全國糧食生產重心持續由南方向北方轉移，由東部、西部逐漸向中部轉移，黃淮海地區和東北地區逐漸成為全國新的糧食生產和商品糧輸出中心。僅浙江、廣東等5省區，糧食種植面積在2003年至2012年的9年間就減少了1740多萬畝，糧食產量下降近20億斤。③北方主產區地位愈發重要，國家糧食生產核心區所在的13個產糧大省，以64.1%的耕地提供了全國3/4的糧食、4/5的油料和4/5以上的商品糧，為國家糧食安全作出了突出貢獻。④

第三，適度規模經營效果初顯。近年來，全國各地新型農業生產經營主體發展迅速，“合作社+家庭農場”“合作社+龍頭企業”等新型經營方式日益完善。截至2016年年底，全國土地流轉總面積達4.6億畝，流轉規模已占全國耕地總面積的35%左右，在東部沿海部分地區流轉比例甚至超過50%；土地流轉方式多樣，經營規模在50畝以上農戶超過350萬戶，依法登記的農民合作社規模達近180萬家。⑤

第四，農產品加工轉化能力進一步增強。近年來，我國糧食生產核心區內的農產品加工企業，立足當地資源優勢，逐漸形成了以特色農產品加工和糧油產品為主的產品體系，培育了一大批知名品牌和產業集群。如河南小麥面粉、速凍食品及山東蔬菜等產業集群在國內同行業內具有引領作用。截至2016年年底，全國農產品加工從業人員已達1566萬人，加工園區達到1600個，規模以上加工企業主營業務收入突破20萬億元。⑥

2.推進農業供給側改革迫在眉睫

第一，是農業發展新階段的客觀要求。經過多年來的發展，我國農業已進入新的歷史階段，其主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾。一方面，城鄉居民對中高端及個性化需求明顯增多。另一方面，市場上低端糧食產品過剩嚴重，中高端產品和精深加工產品比較稀缺，不少精深加工產品和專用型、功能型產品依賴進口。科學調整糧食種植面積和結構優化是供給側改革的關鍵。

第二，是合理配置農業資源的迫切要求。長期以來，我國農業生產占用著社會巨大的土地、水源和人力等資源，且比較效益低下，缺乏國際競爭力。無論是農業內部產業之間，還是農業與第二、第三產業之間都存在著嚴重的資源配置扭曲問題。因此，必須通過供給側結構性改革，使勞動力、土地及其他生產要素在一、二、三產業間流動和高效配置，提高我國農業的國際競爭力。

第三，是培育農產品競爭力的需要。WTO設置了黃、綠、藍三箱政策，目前我國的“黃箱政策”已接近“天花板”。長期以來，我國以補貼為主的農業政策，在促進糧食產量持續增長的同時，也導致了農業產業競爭力提升緩慢，大宗農產品缺乏國際市場競爭力。目前，糧食生產面臨的最大挑戰是不僅農戶數量多，而且經營規模普遍較小，經營相對分散。在WTO框架下，如何揚長避短，制定出符合我國國情的農業支持保護政策，充分發揮“綠箱政策”的惠農增收效應，重塑我國主要農產品的競爭優勢已成為當務之急。

第四，是綠色發展的更高要求。綠色發展是當前和今后我國發展現代農業的主流，也是農業供給側結構性改革的基本要求。2016年中央經濟工作會議更是明確提出，要把增加綠色優質農產品供給放在更加突出的位置，更加強調糧食生產安全、環境保護、資源可持續利用、人與自然協調發展。我國農業生產大多屬于粗放型增長類型，對資源和生態造成巨大壓力。目前我國糧食生產核心區的糧食增長潛力已接近極限，糧食產量的增加以資源和要素大量投入為支撐，并付出了巨大的生態和環境代價。在現有糧食生產方式下，如果仍沿用現有以提高產量為目標組織糧食生產的政策，將面臨更大的自然風險和市場風險。

二、推進農業供給側改革面臨的困難和瓶頸

1.生產環節結構性矛盾比較突出

第一，糧食比較效益低，增產穩產壓力大。一方面，農民種糧積極性難以調動。隨著城鎮化速度進一步加快，再加上種糧比較效益低等因素，“種糧一年不如打工一月”，糧食生產核心區大量農村勞動力轉向城市二、三產業，農民“老齡化”、農業“兼職化”、農村“空心化”趨勢進一步加劇。另一方面，由于糧食地位的特殊性和糧食產業的弱質性，糧食生產大省普遍財政負擔沉重，增產穩產壓力巨大。同時種糧大省還要承擔很大一部分相關配套支出，使得國家糧食生產核心區生產糧食越多，調銷量越大就越吃虧，“窮省”補貼“富省”現象異常突出。2015年，全國13個糧食主產大省區，糧食總產量占全國的比重為75.50%，而GDP總量僅占全國總量的58.84%，一般公共預算收入占比僅為47.23%，可以說，“糧食大省、財政窮省”現象愈發嚴重。⑦

第二，糧食生產集約化、規模化程度較低。近年來，國家糧食生產核心區范圍內的家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體發展迅速，但從全國范圍看，其在生產中所占比重還比較低。在土地流轉方面，全國約有2/3的耕地面積還處于傳統經營之下，全國農戶經營規模在30畝以下的占96%。從國際上種植業的平均生產規模看，歐盟在20公頃以上，美國更高，在200公頃左右，而我國平均農戶承包土地僅半公頃左右。⑧除東北地區外，絕大部分地方糧農生產經營仍然是以戶為單位，經營規模小，機械化程度低，導致農業生產成本較高。

第三，種植結構性矛盾突出。2016年以來，我國以玉米為重點的種植業結構調整穩步推進，東北冷涼區、北方農牧交錯區等“鐮刀彎”地區的糧食品種和種植面積有了進一步調整。⑨但從全國范圍來看，農業供給側改革形勢依然嚴峻，從產品結構上看，一方面，小麥優質品種供應嚴重不足，大豆、棉花、油料等供求缺口逐年擴大，玉米、稻谷階段性過剩特征明顯。以油料為例，國內消費總量的65%以上需要進口，僅2015年就進口大豆1600多億斤，相當于國產大豆總量的7倍左右。另一方面，一般性、大路產品供應過多，優質安全農產品、功能專用農產品供給不足，供求脫節、供求錯位問題嚴重。從區域結構上看，糧食主產區持續向水熱等自然條件不占優勢的北方區域集中的趨勢尚未從根本上改變。

第四，耕地保護和環境壓力加大。近年來，全國耕地嚴守18億畝這條“紅線”，但土地作為一種有限資源，更容易流向產值更高的領域。隨著城鎮化步伐不斷加快，城鄉爭地的矛盾更加突出。國家糧食生產核心區，因人口密度大，城鎮化需求更迫切，土地矛盾也更突出。隨著土壤質量進一步惡化，為了增加產量，農民過度施用化肥、農藥、除草劑等，使得土壤質量越來越差，環境壓力也越來越大。

2.倉儲能力和流通效率較低

第一，倉儲設施能力明顯不足，效益低。以中儲糧為主的國有糧食收儲企業是國家糧食宏觀調控的主要載體，近年來，一方面，政策性庫存增量一路攀升；另一方面，由于國家對倉儲設施資金投入未能跟上糧食增長需要，倉儲陳舊老化嚴重，倉儲增長能力明顯不足。伴隨著近年來收購成本不斷增大，地方國有糧食倉儲企業普遍虧損，輪換糧經濟效益微乎其微。同時民營倉儲企業為主的多元倉儲主體，因缺乏專業技術人員，儲備糧儲存安全難以保障。

第二，糧食流通體系效率有待提高。在國家糧食生產核心區，由于糧食市場主體發育滯后，再加上糧食現代化的物流設施建設相對滯后，未能讓信息有效進行對接和兼容，直接導致糧食流通體系現代化程度低、物流成本偏高等。數據顯示，我國糧食流通成本比發達國家平均水平要高1倍多。同時，收儲行業現代信息網絡建設步伐仍然比較緩慢，物流成本偏高、效率較低的局面還未得到根本改變，難以滿足糧食資源在全國范圍內進行快速集散、精準調控的需要。

3.糧食加工方式較為粗放

第一，糧食加工綜合競爭力較弱。從整體看，我國糧食生產核心區農產品加工企業仍沒有完全擺脫“散、弱、小”的狀況，主要表現為布局比較分散、加工專用品種嚴重缺乏、創新能力不足等問題。從數量上而言，核心區比較集中的中部地區，農產品加工企業數量僅占到全國的29.9%，且85%以上是規模以下企業。同時，從產能上看，初級加工產能嚴重過剩，精深加工能力顯著不足，難于滿足消費者對不同檔次糧油產品的需求。

第二，融資渠道少，發展后勁不足。近年來，我國農產品加工業不斷發展，已成為現代農業的重要力量。但是長期以來，此類企業有效抵押物嚴重不足，融資渠道單一，導致了融資難、融資貴，制約著農產品加工業的發展。由農業部、發改委等聯合組成的調研組2015年在全國11個省區的抽樣調研顯示，全國農產品加工企業只有20%能夠滿足貸款需求，50%的只能滿足一半，30%的很難滿足。⑩

三、推進國家糧食生產核心區

農業供給側改革的對策建議1.加大政府扶持力度

第一，對國家層面而言，要加強頂層設計，統籌布局好農業供給側改革。首先要加大財政補貼和支持力度。在農業供給側改革過程中，中央要在資金投入、項目建設、產業結構布局等方面對國家糧食生產核心區實行傾斜政策，中央財政安排的基礎設施建設和農業發展項目要優先安排給糧食生產核心區，不斷整合財政涉農項目資金，以增強核心區糧食綜合生產能力。其次要盡快建立多元化的糧食主產區利益補償機制。引導糧食主銷區建立商品糧調銷補償基金，按照“誰受益，誰補償”的原則，按比例對糧食主產區進行補償。這一點，歐盟缺糧國家建立共同糧食基金的做法和利益平衡原理及補償機制很值得借鑒。最后要按照“誰保護，誰受益”的原則，提升國家糧食生產核心區耕地保護“紅利”。2017年1月，中共中央、國務院出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，為我國耕地保護提供了國家最高層面的指導意見，下一步在政策細化和政策落實上，還需相關部門進一步努力。

第二，對地方政府而言，要根據自身區域規劃和特點因地制宜推動農業供給側改革。首先要積極引導糧食生產核心區與主銷區開展區域間合作。近年來，一方面，很多糧食生產核心區農產品出現結構性生產過剩，大面積出現“賣糧難”；另一方面，糧食主銷區因人口密度大，糧食自給率較低，糧食保障壓力越來越大。例如，2015年廣東省糧食自給率僅為32%，每年需要外購糧食約2800萬噸。為此，廣東、浙江等主銷區紛紛走進糧食主產區，通過建立產銷合作基地等方式，把之前單純的供需關系逐步發展成為供應鏈管理的合作模式。同時，河南、黑龍江等糧食生產大省也紛紛走進主銷區，建立廣泛的合作。目前，主銷區與主產區區域合作經多年實踐，也積累了一些深層次問題和矛盾。應從財政、稅收等多方面支持產銷區開展多層次、多形式的區域合作，特別是支持省際之間、縣際之間甚至是新型農業經營主體之間開展形式多樣的合作。其次要支持區域間通過開展對口支援、幫扶等形式推動區域協調發展。這一點，山東“東帶西”模式，如青島市與菏澤市、濰坊市與聊城市等；江蘇“南帶北”模式，如蘇州對口支持宿遷、無錫對口支持徐州等，都取得了不錯的效果。這種以政府為主導、市場為紐帶、企業為主體、項目為載體，以互惠互利為基礎的幫扶機制，很值得在糧食生產大省內部推廣。