國庫集中收付制度存在的問題及政策建議

盧小玲

【摘 要】 隨著信息技術的提高及支付系統的發展，基于國庫單一賬戶體系的國庫集中收付制度顯露出諸多不合理的地方。文章以江蘇省南通市集中收付制度實施情況為例，通過對集中收付業務制度管理、流程設計及業務實施等環節進行分析，指出集中收付業務實施中存在的問題，并針對這些問題提出了政策建議。

【關鍵詞】 財政資金； 國庫集中收付； 預算管理； 國家治理

【中圖分類號】 F832 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）11-0098-03

國庫集中收付制度自實施以來，采用試點實施的方法逐步推進，目前已經基本覆蓋了所有預算單位，財政資金的收納和撥付均通過國庫單一賬戶體系實現，縮短了資金收支流程，提高了財政資金的使用效率，為財政資金實施現金管理，產生規模效益奠定了基礎[ 1 ]。2001年，國庫集中收付制度改革試點工作按照《財政國庫管理制度改革方案》（財庫〔2001〕24號）中“建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革目標，采用商業銀行代理的方式具體實施。為了提高商業銀行代理國庫集中收付業務的水平，中國人民銀行制定了《中國人民銀行關于明確地方國庫集中收付代理銀行資格認定有關事項的通知》（銀發〔2009〕385號）和《中央財政國庫集中收付代理銀行資格認定管理暫行辦法》（銀發〔2012〕172號），對代理銀行開展了資格認定工作。

經過十多年的改革試點，國庫集中收付制度有效加強了對財政資金的管理和監督，提高了資金的使用效益，但基于國庫單一賬戶體系的集中收付制度還存在大量資金滯留國庫之外、集中支付流程不合理等問題，離制度設計的初衷相去甚遠。2014年8月，《中華人民共和國預算法（2014年修正）》第六十一條對國庫集中收付制度首次作出規定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。”這是從國家法律的高度對國庫集中收付業務作出了進一步的要求，國庫集中收付業務將向著流程最短、手續最簡、成本最低、風險最小的方向穩步邁進[ 2 ]。

一、江蘇省南通市集中收付業務發展的現狀

江蘇省南通市自2003年開始啟動集中收付制度改革，當時僅南通市區5家預算單位參與集中支付制度改革，至2015年底南通全轄已增至1 800多家，集中支付覆蓋率近97%。中國人民銀行南通市中心支行市、縣兩級機構自2011年起開展集中收付業務代理銀行資格認定工作，至2016年8月底，共為全轄12家財政部門認定具有集中支付資格的代理銀行22家（其中17家已開展業務），非稅收入收繳資格的代理銀行90家。

江蘇省南通市開展的集中支付業務按業務類型分為直接支付和授權支付，按支付方式分為商業銀行代理模式和中國人民銀行直接辦理模式。直接支付是由財政部門簽發支付令，代理銀行或中國人民銀行根據財政部門的支付指令，通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。授權支付是預算單位按照部門預算和用款計劃確定資金用途，根據財政部門授權，自行開具支付令送代理銀行，通過單位零余額賬戶，將財政性資金支付到收款人或用款單位賬戶。商業銀行代理模式是指財政部門在有資格的代理銀行開設財政零余額賬戶，每年年初將集中支付額度分別發送至中國人民銀行和代理銀行，實際發生支付業務時，將支付指令發送給代理銀行，代理銀行根據支付指令在零余額賬戶中辦理支付，每日與中國人民銀行國庫進行清算，定期進行對賬。中國人民銀行直接辦理模式是指財政部門將預算單位清單及分預算科目的集中支付額度發送給中國人民銀行，中國人民銀行在核算系統中錄入預算單位名稱和集中支付額度，需要支付時，財政部門將支付指令發送給中國人民銀行，中國人民銀行在庫款中辦理支付，定期進行對賬。

江蘇省南通市非稅收入收繳業務按照入庫方式可分為繳納義務人直繳入庫模式和非稅收入財政專戶定期或不定期匯繳入庫模式。繳納義務人直繳入庫模式是繳納義務人持非稅收入征收機關開具的繳納票據至代理銀行繳納，代理銀行收款后，將資金存放在“待報解預算收入”專戶，再將資金劃轉國庫，同時將非稅收入繳納票據傳遞至中國人民銀行國庫，例如隨稅附征的海關罰沒收入的繳納。非稅收入財政專戶定期或不定期匯繳模式是繳納義務人持非稅收入征收機關開具的繳納票據至代理銀行繳納，代理銀行收款后，將資金存放到財政部門開設的非稅收入收繳專戶中，財政部門定期或不定期向代理銀行開具撥款指令，代理銀行收到指令后將資金劃轉國庫。

二、江蘇省南通市集中收付業務實施中存在的問題

（一）地方級國庫集中收付業務監管制度缺位，中國人民銀行監管缺少依據

中國人民銀行規范金融機構代理國庫業務行為，并可以對相關違法、違規行為采取相應處罰措施的制度只有《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》（中國人民銀行令〔2001〕1號），但該項制度出臺時，國庫集中收付制度改革尚未開展，因此未對國庫集中收付業務進行規范，也未對其中的違法違規行為給出相應罰則，所以在現場檢查中發現的有關集中支付清算流程不規范、清算不及時等情況不能相應處理。

代理銀行在辦理集中收付業務時，某些環節需要財政部門和征收機關配合才能完成，存在一定的被動性。例如集中支付代理銀行完成支付后，支付清單須到財政部門確認，中國人民銀行才能將資金清算給代理銀行，若財政部門確認不及時，則可能造成清算延誤的情況；又如《財政部 國土資源部關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2015〕83號）規定土地出讓金應嚴格執行10個工作日內劃繳國庫的規定，不得超時滯留專戶和延遲繳庫，但實際上財政部門一般于月末、季末或者年末等收入考核時間節點才辦理入庫，而非稅收入專戶的管理和使用權屬于財政部門，若財政部門不及時劃轉國庫，代理銀行并不能主動發起扣劃入庫業務，但是集中收付業務相關制度只對代理銀行進行約束，并未對財政部門和征收機關的行為作出規范。因此，中國人民銀行在監管中即使發現由財政部門和征收機關造成的問題，也不能采取任何措施。

（二）國庫集中支付業務流程及方式易導致商業銀行墊款、中國人民銀行監督難等問題

1.集中支付業務流程易導致商業銀行墊款行為。代理銀行在發生支付業務后，需要財政部門對支付清單進行確認，再由代理銀行向中國人民銀行提出清算。在實際操作中，因紙質憑證傳遞不及時、清算額度不足、清算電子信息有誤、預算單位維護不及時等原因經常會導致資金無法于當天完成清算，這種情況下代理銀行必須墊款，違反了《中華人民共和國支付結算辦法》（銀發〔1997〕393號）第十六條“銀行不墊款”的規定，也挫傷了商業銀行代理國庫集中支付業務的積極性。

2.“先支付，后清算”原則使得中國人民銀行難以實施有效的事中監督。《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》（財預字〔1989〕第68號）第二章第十條第四款規定“監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，對違反財政制度規定的，國庫有權拒絕執行”，這一規定明確了國庫對財政庫款的監督職能，但在商業銀行代理模式下，中國人民銀行只能在資金清算時審核把關，對支付過程中的不合規行為難以控制。財政部門和預算單位存在利用這一流程規避監管的可能。例如，可能存在通過直接支付業務向財政專戶和非稅收入收繳專戶撥款等違規行為。

3.集中支付業務額度監管難、對賬難。集中支付業務的額度是支出預算的一部分，而各級政府的支出預算一般于每年三月人大會議結束后才能確定，所以在此之前中國人民銀行無法監督支出預算和集中支付的額度。同時，集中支付業務實施過程中，常常會發生代理銀行已支付，中國人民銀行卻無額度清算的情況，問題雖然表現為代理銀行的超額度支付，但其根源卻在于財政部門不重視集中支付額度管理，將額度發送給商業銀行的同時未及時發送給中國人民銀行，或者只是簡單地根據業務需求調整額度，導致代理銀行可支付但中國人民銀行卻無法清算的情況。

同時，各級財政因系統差異導致額度管理方式與中國人民銀行核算系統不一致，額度對賬流于形式。主要表現在：（1）財政部門發送額度給中國人民銀行時，不區分代理銀行，將該財政部門全部的集中支付額度按每家代理銀行分別發送一次，導致額度對賬數據多倍計算，與中國人民銀行系統數據不一致，從而無法核對。（2）少數財政部門管理時按預算單位而非預算科目控制集中支付額度，實際發生支付時再計入各預算科目，所以在與中國人民銀行進行對賬時，無法按科目核對，只能以中國人民銀行報表數字為參照核對，額度對賬流于形式。

（三）國庫集中支付業務覆蓋的資金范圍不夠深和廣

從覆蓋范圍來看，南通市集中支付業務的資金類型雖然涵蓋了大部分預算內支出，但上級補助資金、政府性基金以及其他專項管理的財政資金均沒有納入集中支付。同時，從深度上看，有些鄉鎮還沒有開展集中支付改革，有些鄉鎮雖然開展了集中支付改革，但集中支付業務由商業銀行代理，開展的形式和內容還有待規范，所以，集中支付業務還沒有真正實現“縱向到底、橫向到邊”的改革要求。

（四）鄉鎮國庫集中支付業務流程不規范

調研發現有些鄉鎮財政部門在商業銀行開設兩個賬戶，一個是零余額賬戶，用于辦理集中支付業務，另一個是實有資金賬戶，用于資金清算。辦理集中支付業務時，鄉鎮財政部門預先將國庫單一賬戶庫款支撥到實有資金賬戶，當零余額賬戶實際發生支出后，再與實有資金賬戶進行清算。因此庫款的實際支撥時間早于集中支付業務辦理的時間，存在“先清算，后支付”的違規情況，同時，因為先將資金從國庫支撥到實有資金賬戶，就可能使這一賬戶成為“蓄水池”，是隱性的“第二國庫”。

（五）非稅收入專戶多頭開設，入庫前的非稅收入成為商業銀行爭搶的資源

近年來，上級財政部門對稅收質量要求較高，但各地經濟發展復雜多變，很難做到精準控制，大量財政專戶和各類收支過渡賬戶的存在，使得地方財政部門可以將財政資金作為應對上級單位考核的資金“蓄水池”。對于商業銀行來講，因為沒有具體制度規定代理銀行必須將收納的非稅收入放在財政性存款科目下，定期向中國人民銀行繳納財政性存款準備金，所以大多數代理銀行將其放在一般性存款科目下，以避免繳納財政性存款準備金。正是存在將非稅收入資金投資增值的利益驅動，各家銀行才會爭相開設非稅收入財政專戶，雖然財政部門采取了很多措施控制非稅收入財政專戶的開設，也出臺了很多文件，但同一類型非稅收入財政專戶多頭開設的狀況還是屢見不鮮。

三、政策建議

（一）研究制定具體的地方國庫集中收付業務監管制度

南通市集中收付業務通過協議的方式進行規范，在協議中明確中國人民銀行、財政部門及代理銀行的責任和義務，但協議僅從業務流程得以順利實現的角度擬定，而不是從監管高度出發，從而標準性和約束性有所欠缺，因此需要以較高層次的制度形式規范集中收付業務的具體行為，明確各類賬戶的用途、資金的處理流程和時間、各相關方的責任，以及非稅收入的種類、各類非稅收入入庫期限，監管權、處罰權和相應罰則等事項。

（二）堅持國庫單一賬戶制度，取消非稅收入財政專戶，以中國人民銀行直接辦理模式逐步取代商業銀行代理模式

取消非稅收入財政專戶，有利于扭轉財政專戶開設亂象，保證非稅收入及時入庫，從而更有利于財政資金統籌安排、合理增值并實現規模效應。同時，中國人民銀行已具備直接辦理國庫集中支付的能力，能按照《財政國庫管理制度改革方案》（財庫〔2001〕24號）有關要求，通過TCBS系統接入清算，實現財政資金的集中管理、分賬核算、統一調度，將款項直接劃轉最終收款人賬戶。通過中國人民銀行國庫直接辦理集中支付業務，能夠增強國庫資金的安全性，減少支付周轉環節，有效解決代理銀行墊付資金的問題。對于鄉鎮財政集中支付業務，建議在有條件的地方設置鄉鎮國庫，并實施由國庫辦理的集中收付業務；對于暫時不具備條件的鄉鎮，可將預算單位納入上一級財政部門，由上級財政部門代為辦理。

（三）加強對商業銀行“待結算財政款項”科目的管理，明確其歸集的資金種類和性質

南通市各商業銀行“待結算財政款項”科目下開設的賬戶主要核算通過TIPS收納的稅款，也有極少數商業銀行將經收的非稅收入在“待結算財政款項”科目下的賬戶內核算后劃轉非稅收入專戶。為避免各商業銀行爭搶非稅收入資源，規避繳納財政性存款準備金，應進一步加強對商業銀行“待結算財政款項”科目的管理，不僅將收納的稅款通過這一科目下的賬戶核算后劃繳國庫，而且要規定將非稅收入資金通過這一科目下的賬戶核算，并及時劃繳國庫。

（四）嚴格執行預算控制制度，統一管理集中支付額度

針對集中支付額度管理的問題，建議財政部門按照年初人大批準的預算計劃，合理安排集中支付額度，并將分預算科目、分代理銀行的額度一次性發送給中國人民銀行，每次清算時扣減額度，并及時與中國人民銀行進行額度對賬，年度內未經人大再次批準不得隨意調整額度。

【參考文獻】

[1] 馬海濤.新預算法與我國國庫集中收付制度改革[J].中國財政，2015（1）：64-70.

[2] 劉貴生.現代國庫論[M].北京：中國金融出版社，2014.