多維視角探尋歷史真相

陳海婭

【摘 要】 《中華民國臨時約法》在中國政治史和法律史上具有里程碑式的意義，但歷經十余載而歸于失敗。究其失敗的原因，因人設法的人治色彩，分權不明、制衡無效，制定機構代表性不足，程序性欠缺，人權保障的缺位、民智未開、資本主義經濟薄弱等自身缺陷和外圍環境與之密切相關。臨時約法的失敗，充分昭示了中國從傳統專制國家向近代民主國家過渡進程中所經歷的艱難歷程。

【關鍵詞】 臨時約法；視角；自身缺陷；外圍環境

【中圖分類號】 G63.4 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-3089（2017）15-0-02

在《中華民國臨時約法》一課教學時，師生常遇到這一難題：《臨時約法》關于國體、政體、人民權利和一般民主、自由原則的規定，帶有革命性、民主性。但如果按教材所述對《臨時約法》持褒揚式評價，那么為何《臨時約法》與其同時代的其他憲法和憲法性文件均夭折最終成為一張廢紙？辛亥之后數十年的政治紛爭又如何解釋？在探討《臨時約法》失敗的根源時，傳統說法一般認為袁世凱沒有于南京就任大總統，其在北京實力強大，革命黨人難以控制；隨之，袁世凱以及其他的北洋軍閥們對《臨時約法》的粗暴踐踏，使憲政歸于失敗。但很少有人從約法內部和外部等多維視角分析其原因，如果《臨時約法》在當時是合理可行的話，為何如此不堪一擊？筆者認為，《臨時約法》自身缺陷加之外圍環境是導致其失敗的重要原因。辯析如有不當之處敬請專家同仁指正。

一、微觀視角——自身缺陷

缺陷一 政體選擇：視人立法

民國初年，同盟會內部在政權組織形式上存在分歧，體現為以孫中山為代表的總統制和以宋教仁為代表的內閣制兩種主張。孫中山主張總統制，認為：“內閣制乃平時不使元首當政治之沖，故以總理對國會負責，斷非此非常時代所宜，吾人不能對于惟置信推舉之人，而復設防制之法度，余亦不肯徇諸人之意見，自居于神圣贅疣，以誤革命之大計。”宋教仁則主張內閣制，他“內審國情，外察大勢，鑒于責任內閣之適于民國也，起而力爭”。[1]但是，由于當時內閣制不為各省代表會議的多數代表所支持，最終《臨時政府組織大綱》采用的是總統制。而事實上，在制訂約法的過程中，鑒于當時南北和談已成定局，袁世凱必將就任總統的現實，《臨時約法》最后關于政體的設計臨時改弦易轍，既規定了總統的各項實際權力，又極盡可能地賦予參議院和國務員各種廣泛的權力和實際的責任，以限制總統的權力。現行各版本教材及教參幾乎一致認為，“以法討袁”即從各方面約束限制了袁氏獨裁專制是《臨時約法》的主要特點。其重要表現是，將《臨時政府組織大綱》原來規定的總統制變為責任內閣制，縮小了總統的權力，擴大了參議院的權力。認為它反映了革命派維護辛亥革命成果的的良苦用心，特別是后來袁氏復辟，更證實了革命黨人的遠見。然而此種倉促換制使得行政權力的劃分極其混亂，成為一種介于總統制和內閣制之間的特殊的體制，表現出典型的因人設法的工具主義傾向，而不是一種成熟、穩定的政治理念的實踐。這種行為“雖然一再保護革命成果，卻首開了人的意志高于法的意志之風。這種欠明智的做法使《臨時約法》的制定工作走上一條非理性的道路，根本違背了憲政原則，違反了人民主權，代議民主的憲政本意，對此后北洋軍閥視憲法為兒戲起了不好的示范作用”。[2]

缺陷二 權力架構：制衡失當

啟蒙思想家孟德斯鳩所倡導民主共和制所遵循的是分權制衡原則，立法、行政、司法三權處于一種平衡狀態中，任何一種權力都不能凌駕于另一種權力之上，每種權力都受到其他兩種權力的制約。而筆者認為約法中政府三大權力分支從未有效地制衡過。

《臨時約法》是以法蘭西第三共和國憲法為藍本制定的。中國同盟會本部于1912年6月發布通告也指出：“民國約法采法國制，參議院為最高之機關，而國務院為責任之主體。總統所發布之法律、命令，及一切公文，皆須國務院副署。總統雖有任免文武官吏之權，而主張此項權力，必待國務院之副署，始能發生效力。其實權握于國務員之手。蓋總統之地位至鞏固，至尊嚴，除非常事件外，對于參議院不負責任。惟國務員則常立于被指斥、彈劾之地位，約法既予以重大之責任，則其所以監督之者，不可不嚴也。”[3]但問題在于《臨時約法》對法國責任內閣制進行了改造，增添了很多限制大總統的特殊條款。

這就造成了約法實施進程中的兩大困境。其一，總統與內閣權限不明朗。約法規定總統總攬行政權（第30條：臨時大總統，代表臨時政府，總攬政務，公布法律），為軍隊最高統帥（第32條：臨時大總統，統帥全國海陸軍隊），有任命官員的權力（第34條：臨時大總統任命文武職員，但任命國務員及外交大使、公使，須得參議院之同意。）全國儼然實行總統制，孫中山也曾說“約法規定為元首制”。[4]但第44條又規定“國務員輔佐臨時大總統負其責任”，將內閣置于總統行政權的控制之下。帶來的后果是，一方面內閣不由議會中的多數派或黨派聯合來組織，而是由總統來提名（參議院批準）；另一方面“國務員于臨時大總統提出法律案，公布法律，及發布命令時，須副署之”，從而使任何國務員均有否決總統決定的權力。內閣和總統在憲法權上的對峙，必然會造成總統和內閣之間的摩擦。諸如此類缺陷，為日后政爭埋下隱患。其二，行政權與立法權缺少有效制衡。在責任內閣制中體現制衡思想的，就是在憲法中規定行政和立法兩項權力即一為不信任案通過權，二是解散國會權。可以說，該兩項權力是捍衛責任內閣制的兩項基石，然在約法中，兩項基石并未有效的確立起來。約法規定參議院可以對臨時大總統的謀叛和國務員的失職等行為進行彈劾，并可以“提出質問于國務員，并要求其出席出席答復”，但是否可以對內閣提出不信任案，約法并沒有明確規定。至于內閣是否具有提請總統解散國會的權力，或者總統是否具有徑行解散國會的權力，約法也未置可否。造成這一設計缺陷或許是約法的制定者有意回避，以防總統操縱內閣解散國會、廢除《臨時約法》提供憲法上的依據。無論如何，三權未能有效制衡，隨之弊端接踵而來。由于內閣無解散國會權，國會議員會行使權力會肆無忌憚，結果是：一是行使職權不顧后果，一意反對。另一是自身的腐敗愈演愈烈，如后來曹錕賄選的丑劇。

缺陷三 代表性欠缺，程序性不足

憲法既然是統治全體人民的基本法，當然應該由代表全體人民中不同階層的代表來制定，即就憲法的制定機關而言，應該具有廣泛的代表性，以體現憲法的民主性。而就其制定機關來說，《臨時約法》的產生缺乏民主的形式。南京臨時參議院40余名參議員來自17省，乃是各省都督所指派的代表，因而南京參議院雖然能夠代表多數省份，但從形式上說，卻無法代表全國。更為重要的是，南京臨時參議院從組成上看，也未能吸納各階層的代表。在《臨時約法》的制訂機關南京臨時參議院的43名參議員中，同盟會會員33人，立憲派僅8人。制定如此重要的憲法文件，卻把當時最大的實力派、最強勢政治集團的北洋軍閥勢力的袁世凱的代表排除在外，這種結構雖然保證了約法內容上的先進性，但很難保證各政治派別對約法的一致認同和遵守，其公信力和未來實施的保障都存在很大的疑問。

從程序上來看，《臨時約法》是1912年2月6日開始審議。3月8日通過。2月12日，宣統退位；14日，孫文辭職；15日袁世凱當選臨時大總統。審議開始后，袁世凱已當選總統，卻未征求其本人的意見，也不由他簽署公布，卻由辭職的孫文在3月11日簽署公布，這在世界憲法史上實屬罕見。

缺陷四 人民權利：缺少保障

《臨時約法》第二章《人民》規定，“中華民國人民，一律平等，無種族、階級、宗教之區別”。人民享有人身、財產、營業、遷徙、言論、出版、集會、結社、通信、信教等自由；有請愿、訴訟、考試、選舉和被選舉等項權利；人民依法有納稅及服兵役之義務。這些關于人民權利與義務的規定，公開、全面地否定了封建等級和特權制度，具有劃時代意義。但是，法律上的自由、民主，并不等于事實上就已經獲得自由、民主。其中，人民的選舉權和被選舉權，就受到財產、教育、居住年限和身份的限制。而且，《臨時約法》還規定，“人民之權利，有認為增進公益、維持治安或非常緊急必要時，得以法律限制之”。因此，在政府認為有礙“增進公益、維持治安或非常緊急必要時”，人民的權利就可以被限制或取消。這樣一來，行政當局如肆意侵犯公民的自由，甚至拘捕公民，受害者通過何種途徑保護自己？《臨時約法》一公布，留英歸來的法律學者章士釗就尖銳地提出這個問題。他建議應該效仿英國建立人身保護令，強制有關機關把被拘留者移送法院，依法審查拘捕是否合法和依法辦案。[5]

二、宏觀視角——外圍環境

環境一 民智未開

《臨時約法》一直將歐洲啟蒙思想家的“天賦人權”、“主權在民”、“社會契約”這些為民思想作為精神線索，并將之化為憲法條文。如此維護人民利益，理應受到民眾的歡迎，但當時的國民卻為因此而歡欣鼓舞，相反，他們對于約法的制定和發展保持著漠不關心的態度。究其原因，儒家集權思想在中國存在上千年，有著深厚的階級基礎和群眾基礎。民主啟蒙思想宣傳起步晚，革命黨人一開始就將精力投入到組織武裝抗清斗爭中，救亡圖存壓倒了啟蒙宣傳。即使是辛亥革命后，大多民眾的政治認識還處于感性階段，認為大總統代替皇帝，有了共和招牌即是民主共和制的確立。鑒于此，在制憲過程中，民眾很少關心和推動制憲。這正如陳獨秀在1916年總結中國政治運動的特點時一針見血地指出“吾國年來政象，惟有黨派運動，而無國民運動也”。《臨時約法》所體現的精神內涵并沒有民眾的價值觀念，民眾對民主、共和的觀念還非常陌生。民初的制憲自始至終很少民眾參與，缺乏民眾積極推動與督促的社會氣氛和必要的社會思想基礎。因此，約法的制定和頒布流于形式也在所難免。[6]

環境二 資本主義經濟薄弱

《臨時約法》作為資產階級臨時性憲法，應當是以資本主義經濟的相當發展為基礎。然民國伊始，中國資本主義經濟發展還相當薄弱。據不完全統計，1900-1910年間，雇傭500工人以上的廠礦僅有156家，工人數為240395人。到1912年，資本主義還處于初步發展階段，民族產業資本僅占10%，9.66%為官僚資本，80.28%為外國在華資本。第一次世界大戰前（1913年前），中國近代工廠僅有698家，資本額為330824（千元）。這樣薄弱的資本主義經濟基礎上興起的中國資產階級，其政治力量也是軟弱的。近代“民主”、“法治”等觀念是與商品經濟的高度發展從而形成一定規模的市場經濟相聯系的。在當時中國封建勢力統治下的自然經濟牢固而普遍存在的形勢下，即使將西方的“民主和法制”移植到中國，也很難貫徹執行。[7]

三、結語

正由于《臨時約法》有著諸多的自身缺陷和難以有效實施的外部環境，實施不可能一蹴而就。孫中山早在“革命方略”就主張：對推翻清朝后的制憲進程要做合理安排，準備循序漸進，分三期完成憲政。第一期為軍法之治，第二期為約法之治，第三期為憲法之治。揆情而論：倘若孫中山執政，必維持《組織大綱》，集權于總統，分三期、九年（也許用更長的時間）緩行憲政；見讓位于袁，便另訂《臨時約法》，集權于責任內閣，限制總統權力，且要袁立行憲政；這種罔顧國情、視人立法、以國家大法為政治斗爭武器的行為，有違客觀、公正的立法精神；《臨時約法》成了總統與內閣、政府與議會、中央與地方、軍事與民政諸多沖突的根源，最終導致孫袁決裂、二次革命和護法戰爭。其后，南北混戰，武夫稱雄，《臨時約法》，終成廢紙。

作為中國歷史上第一部資產階級共和國性質的憲法文件，其制定與頒布的歷史意義在于，它徹底否定了中國數千年來的封建君主專制制度，肯定了辛亥革命的成果，體現了資產階級民主共和制度和資產階級民主自由原則，在全國人民面前樹立起“民主”“共和”的形象。它所反映的資產階級的愿望和意志在當時條件下是符合中國社會發展趨勢的，也在一定程度上反映了廣大人民的民主訴求。其重要作用在中學歷史教學中理應受到重點關注。同時，教師如能從多維視角加強對《臨時約法》的講疏，并與美國1787年憲法、法國1875年憲法深入對比，學生會發現《臨時約法》推進了中國民主法治化進程，但也充斥著因人設法的人治色彩，分權不明、制衡無效，制定機構代表性不足，程序性欠缺，人權保障的缺位、民智未開、資本主義微弱等弊端。這樣我們就不難理解約法為何成為一張廢紙及后來的政治紛爭。且《臨時約法》制定之初效仿美國的總統制，后更多借鑒了法國的共和制又有諸多不同。由此，在學習完歐美資產階級代議制后，再引領學生回顧對比該部約法，對于理解民主與法治的精髓，提高其批判性思維能力是有幫助的。

參考文獻：

[1]鄒魯.中國國民黨史稿[M].上海：上海書店出版社，1984.

[2]葉成鵬.民國臨時參議院的憲政視角之評析[J].人大研究，2010（9）.

[3]朱宗震、楊光輝.民初政爭與二次革命（上）[M].上海：上海人民出版社，1983.

[4]孫中山全集：第4卷[M].北京：中華書局，1985.

[5]袁偉時.昨天的中國[M].杭州：浙江大學出版社，2012.

[6]陳秋云.美國憲法對中國近代憲政的影響及其評價[M].北京：法律出版社，2011.

[7]郭緒印.孫中山與《中華民國臨時約法》[J].上海師范大學學報：哲學社會科學版，2013（3）.