經濟新常態背景下促進中國城鎮住房均衡發展

韓國棟++李景國

摘要：在“十二五”末期，中國經濟步入新常態，對城鎮住房發展的沖擊是全方位的。自1998年房改以來，中國逐步形成了“雙軌制”的住房發展模式，取得了一定的發展成就，但也同時面臨諸多難題。文章基于經濟新常態背景，設計促進中國城鎮住房供需均衡發展的三大基本思路，并從優化住房產業政策、深化租賃市場發展、加強住房法律保障、完善財政支持手段、創新發展住房金融等方面提出相關建議。

關鍵詞：經濟新常態；城鎮住房；均衡發展

在“十二五”末期，中國經濟步入新常態，對城鎮住房發展的沖擊是全方位的。根據《“十三五”規劃綱要》，中國將不斷完善以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，優化住房供需結構，穩步提高居民住房水平。因此，如何認識和主動適應中國城鎮住房發展的新常態，并在此基礎之上追求住房供需均衡發展，力爭在2020年實現“住有所居”的目標，已成為當前社會各界關注的熱點話題。

一、 經濟新常態背景下城鎮住房發展面臨的主要問題

1. 住房宏觀動態均衡難度加大。自1998年中國城鎮住房制度改革以來，中國住房發展取得了顯著的成績，截止2105年末，中國城鎮家庭戶均套數為1.08套/戶，人均住房面積達到32.9平方米。然而，考慮到中國全面建成小康社會的宏偉目標，當前國際形勢依然復雜多變和國內宏觀經濟還處于三期疊加時期，在經濟新常態和新型城鎮化背景下，中國城鎮住房發展總量實現動態均衡的難度加大。

2. 三四線城市去庫存任務依然艱巨。住房市場是個區域性特征很強的市場，與區域經濟社會發展緊密聯系。自中國經濟步入新常態以來，住房市場分化特征日益凸顯。2016年，中國住房市場發展呈現冰火兩重天的特點。一方面，一線城市和二線城市的住房市場供不應求，價格暴漲，面臨難以及時補庫存的窘境；另一方面，大多數三四線城市住房市場供過于求，房價不漲反跌，庫存仍然較大。

3. 住房租售市場失衡弊端明顯。中國自住房制度改革和推行住房市場化以來，交易市場一直是市場主角，不斷發展和完善，而租賃市場仍然處于自發狀態，發展相對滯后，被嚴重邊緣化。雖然2016年6月份，國務院出臺了《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發[2016]39號），提出要構建租售并舉的住房制度，并在稅收、公積金等各個方面鼓勵租房，但從市場給出的反饋可以看出，這種鼓勵措施并沒有得到很好的效果。

4. 住房保障水平亟需優化合理。自1998年房改以來，住房資源的配置過于強調市場化，各級政府一度忽視了住房保障，簡單地將居民的住房需求解決方式都推向了市場。但從2006年起，中央和地方政府已經意識到住房保障的重要性，推行住房市場和住房保障并重的雙軌發展模式。中國城鎮住房保障水平如過低，低收入家庭的基本居住條件難以保證，將會影響社會穩定；如過高，政府財力此時難以承受，并將影響到市場經濟體制的進一步完善。

二、 促進城鎮住房供需均衡發展的基本思路

1. 完善以居住權為核心的住房發展理念。住房是決定生活質量以及民眾和地方福祉的基本社會條件之一。中國城鎮發展住房到底為誰？是要解決城鎮居民的住房產權問題，還是要滿足有房可住的居住權問題？從中國城鎮住房發展實踐來看，中國的住房目標也處在動態調整過程之中，從最初的“居者有其屋”到現在的“住有所居”，都是在探索如何讓城鎮居民有房住和盡可能地改善居住條件。在經濟新常態背景下和按照全面建成小康社會的目標要求，中國城鎮發展住房，必須堅持“以人為本”的發展導向，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的發展定位，以“有房住”作為必須回應和解決的首要要求。

2. 健全滿足多層次需求的住房供應體系。在新形勢下，中國城鎮住房已進入了住房數量和質量并重發展階段，住房需求的層次性將更加明顯，需求類型的多樣性也比以往突出。自中共十八大以來，中國政府越來越重視建立健全住房供應體系。習近平總書記在參加中共中央政治局第十次集體學習時指出，加快推進住房保障和供應體系建設，要處理好政府提供公共服務和市場化的關系、住房發展的經濟功能和社會功能的關系、需要和可能的關系、住房保障和防止福利陷阱的關系。因此，未來應在合理把握不同階層家庭的住房動態化、多樣性需求基礎上，高度重視并積極處理“住房市場與住房保障”、“住房交易與住房租賃”、“住房存量與住房增量”等之間的關系，進一步建立健全中國城鎮住房供應體系。

3. 堅持市場主導多元化的住房發展路徑。改善住房條件、圓了“住房夢”，實現安居樂業，是現階段中國城鎮居民最迫切的期盼。從整體上看，中國在相當長時期內仍將處于工業化、城鎮化快速發展時期，城鎮化過程中，住房供求關系緊張局面將長期存在。要滿足不同的住房需求，就要通過市場的手段，政府只是承擔基本保障。2016年12月9日，中共中央政治局召開會議，提出：“明年要加快研究建立符合國情、適應市場規律的房地產平穩健康發展長效機制。”在目前住房市場區域分化差異很大的情況下，在分類施策、因城施策的背景下，應給住房市場的發展注入穩定的因素，長效機制就是其中最關鍵和最核心的內容，同時住房市場調控需要注重供給與需求相結合。

三、 促進住房供需均衡發展的相關建議

1. 優化住房產業政策。做好“十三五”時期經濟社會發展工作，實現全面建成小康社會目標，這離不開住房產業的優化發展。住房產業不僅自身與宏觀經濟緊密聯系，是國民經濟的“支柱產業”，同時也吸引了眾多社會資本投入到住房產業的上下游相關產業領域，具有極強的產業關聯效應。因此，在經濟新常態背景下，住房產業發展和相關政策需要進行重新定位。

首先，住房產業發展需要堅持住房的居住屬性，加強供給側改革。與需求調控側重于短期效應相比，住房市場供給調控更能注重長期效應，有利于穩定住房市場發展預期。對房價上漲壓力大的城市，需要及時增加和優化住房供應。為了滿足城鎮居民的住房需求，需積極落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況來分配建設用地指標，積極盤活城市的閑置和低效土地，提高住房用地比例和增加住房供應。

其次，住房產業發展需要堅持以人為本，關注需求變化和升級。當前中國模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化消費逐漸成主流，住房市場也不例外。隨著中國城鎮居民生活水平的不斷提高和對良好居住環境與品質的追求日益增加，在“互聯網+”的發展背景下，住房產品將向生態化、智能化、社交化發展，提高住房綜合品質和特色。

最后，住房產業競爭需要突出模式比拼，開發商加強服務創新。住房產業本質是服務業，住房產品價值貫穿于土地利用、項目開發、后期運營、物業服務等全壽命周期。因此，針對新常態的發展特征，房地產企業宜以提質增效為核心，重點比拼模式創新和服務，通過完善“開發—經營—服務”的產業鏈條來提高企業盈利水平。

2. 深化住房租賃發展。以居住權為核心的住房制度安排客觀需要一個強大的住房租賃體系和規范的住房租賃市場。鑒于中國較高的住房自有率和相對落后、邊緣化的住房租賃市場現狀，考慮到新型城鎮化進程需要和區域間人口流動性需求，有必要拓寬租賃住房供給渠道、提高住房租賃服務水平和規范市場秩序，進一步發展城鎮住房租賃市場。

首先，培育市場多元主體，增加租賃住房供應。充分發揮市場作用，通過租賃、購買等方式多渠道籌集房源，提高住房租賃企業規模化、集約化、專業化水平，形成大、中、小住房租賃企業協同發展的格局。同時，支持房地產開發企業拓展業務范圍，利用已建成住房或新建住房開展租賃業務，或引導房地產開發企業與住房租賃企業合作，發展租賃地產。另外，支持和規范個人出租住房，支持個人委托住房租賃企業和中介機構出租住房。

其次，保障租賃雙方的合法權利，鼓勵住房租賃消費。各地宜制定和落實鼓勵出租住房的優惠政策，引導社會各界提供更多居住條件好、管理水平高、租金價格穩定、能長期租用的房源。出租人應當按照相關法律法規和合同約定履行義務，保證住房和室內設施符合要求。保障承租人依法享有基本公共服務。住房租賃合同期限內，出租人無正當理由不得解除合同，不得單方面提高租金，不得隨意克扣押金。

最后，提高中介服務質量，規范租賃市場秩序。提高住房租賃中介機構的誠信水平和服務質量，嚴懲中介機構和從業人員的違法欺詐行為，不斷提升從業人員素質，促進中介機構提供規范的居間服務，依法經營、誠實守信、公平交易。落實地方責任，加強本地區住房租賃市場管理，建立多部門聯合監管體制，建設住房租賃信息服務與監管平臺，明確職責分工，充分發揮街道、鄉鎮等基層組織作用，推行住房租賃網格化管理。

3. 加強住房法律保障。從國際經驗看，住房立法普遍受到各國政府重視，大多制定了規范、嚴謹、可行的住房法律體系，通過法律穩固和規范涉及住房相關制度，調節和處理好住房相關主體的利益關系，從而保證了有關住房產業和住房市場政策的貫徹和實施。截止目前，中國國內與住房相關的法律法規還很不完善，還沒有頒布住房方面的專門法律，大多是以“條例”或“通知”等形式發布并實施，權威性不強，強制性力度不足。因此，有必要在住房領域建立健全相關法律體系：

首先，推動全國人大立法制定《基本住房法》，統領中國住房發展。《基本住房法》未來確定中國住房發展內涵，讓住房回歸居住屬性，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的發展定位，落實各級政府和相關部門的主體責任，統籌住房市場和住房保障、住房交易市場與住房租賃市場等發展，加快建立和完善促進中國住房實現可持續發展的長效機制。

其次，完善住房保障法規體系，為住房保障提供法律依據。在《基本住房法》的指引下，中央政府進一步完善住房保障領域的政策法規，從法律上明確住房保障的目標、對象、標準、范圍、資金的來源、分配、管理以及管理機構等。同時，各地政府應該結合當地經濟發展的實際水平，制定地方性保障住房政策法規或條例，界定住房保障對象，規定住房保障對象的進入、退出管理辦法，成為地方住房保障體系順利建立和完善的重要保證。

最后，適時推出《房地產稅法》，完善房地產的稅制改革。中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，由此定下了房地產稅先立法、后改革的“稅收法定”原則。開征房地產稅涉及千家萬戶，影響面太廣。因此，需要對房地產稅的功能定位、實施路徑選擇和制度設計方面加強研究和系統設計，這有助于構建中國房地產市場穩健發展的長效機制。

4. 完善財政支持手段。財政政策是通過改變政府收支進而實現經濟政策目標的手段。政府支出主要由政府投資、政府消費和轉移支付等三個方面構成，而政府收入主要來源于稅收。政府投資、轉移支付和稅收實質上是配置資源的一種手段，并有著市場機制所不具備的功能。財政政策可以通過對市場供求的調節而實現經濟的穩定，同時，其本身就是國民收入再分配的一種工具，有助于公平目標的實現。因此，為了實現城鎮住房的可持續發展和城鎮居民“住有所居”的目標，需要進一步豐富財政支持手段。

一方面，提高需求方貨幣支付能力。如果城鎮居民有足夠的貨幣支付能力，就可以買到或租到適宜的住房，就不會存在住房問題。為提高居民的住房消費能力，可以用房租支出和購房按揭貸款支出來抵扣個人所得稅。支持住房保障對象通過市場租房，政府對符合條件的家庭給予租賃補貼，并且結合市場租金水平和保障對象實際情況，合理確定租賃補貼標準。

另一方面，增強供給方提供住房動力。為發展住房租賃市場，對依法登記備案的住房租賃企業、機構和個人，給予稅收優惠政策支持。特別是為了支持和鼓勵社會各界提供中低檔住房用于出租，政府對這部分的租賃收入實現租賃稅費減免，增加公共租賃住房供應。鼓勵地方政府采取購買服務模式，將現有政府投資和管理的公共租賃住房交由專業化、社會化企業運營管理，不斷提高供給的管理和服務水平。

5. 創新發展住房金融。中國住房金融體系是圍繞住房制度改革建立起來的，目前主要是一個“雙渠道”的住房金融體系，包括以市場為導向的住房融資渠道和政策驅動的住房融資渠道。鑒于銷售型住房和租賃型住房、商品住房和保障性住房項目有不同的商業模式和盈利能力，因此，住房金融創新側重于如何建設多元化融資體系，吸引更多的社會資本投入到住房租賃市場和住房保障發展。

首先，完善銀行信貸機制支持住房發展。在近期，通過政府政策引導和鼓勵金融機構按照依法合規、風險可控、商業可持續的原則，向住房租賃企業提供信貸支持。建議人民銀行和銀監會出臺一些鼓勵政策支持這類項目信貸投放，從貸款規模、考核機制、監管政策等方面給予政策傾斜。在遠期，建立政策性住房金融機構。可以借鑒國外成熟做法，通過政府的財政投融資體制，將低成本的長期社會資金引入住房租賃市場和保障性住房領域，為難以從商業銀行獲得信貸的開發經營企業和個人提供長期、低息的住房資金支持，解決了租賃型住房項目資金長期不足和來源不穩定的缺陷，為其建設和消費提供一個托底的金融支持。

其次，充分發揮債券市場在住房發展中的作用。一方面，支持符合條件的住房租賃企業和保障房項目的開發單位發行項目私募債，簡化債券審批程序，降低融資成本，或將若干個項目的開發企業聯合發行集合債券，利用規模優勢，合理分攤資信評級、發債擔保、承銷等費用，有效規避單個項目開發企業發債規模偏小、發行成本過高的弱點。另一方面，積極利用有關政策文件試點項目貸款的資產證券化，在短期有助于緩解商業銀行對這類項目再融資的壓力，改善銀行體系流動性，而在長期可以為商業銀行轉變經營模式提供了契機，促進商業銀行加快從貸款持有型向貸款流量型轉變。

最后，積極探索利用住房存量資產進行金融創新。以公共租賃住房為例，其雖然一次性投資規模大、回收期長，但具有租金收入穩定、風險低的收益特點，與REITs（房地產投資信托基金）投資標的物業特征相符合，同時國外有類似保障住房REITs的成功經驗。如政府統籌好相關各方利益，可以在一線城市率先試點發行公共租賃住房REITs，形成可持續的公共租賃住房投融資機制。通過發行REITs，有助于投入公共租賃住房建設的社會資本在短期內收回前期投資，加快資金周轉，引導社會資本有序退出。

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基金項目：中國教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（項目號：13JZD009）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（項目號：14YJC790152）；上海市民辦高校重點科研項目（項目號：AASH1602）。

作者簡介：李景國（1957-），男，漢族，河北省元氏縣人，中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、博士生導師，研究方向為土地與房地產、城鎮與區域規劃；韓國棟（1976-）男，漢族，陜西省白河縣人，上海立信會計金融學院講師，中國社會科學院城市發展與環境研究所博士后，上海財經大學經濟學博士，研究方向為綠色城市與綠色金融、房地產經濟與金融、住房政策。

收稿日期：2017-06-12。