理性認識中國共產黨在民族地區的社會治理

黃駿

摘 要：中國共產黨在民族地區的社會治理，把尊重人權和保障民族發展權作為其所要實現的最重要的秩序目標；中國的民族區域自治實際上已在相當程度上體現了當代社會治理的價值追求，并為民族地區在社會主義制度下實現具有中國特色的社會治理奠定了良好的基礎。當前必須正確認識民族地區走向社會善治所面臨的困難和挑戰，民族區域自治的與時俱進必須注重加強民族區域自治服務型政府建設與合作型政府建設。

關鍵詞：中國共產黨；民族地區；民族區域自治；社會治理

中圖分類號：D633

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）06-0030-04

理性認識中國共產黨在民族地區的社會治理，是確保當前我國少數民族地區的全面深化改革能夠沿著正確方向既快又好推進的一個極為重要的問題。如今，雖然國內外蓄意否定中國共產黨民族地區社會治理的聲音已經很難蠱惑人心，然而實事求是地說，對于中國共產黨在民族地區的社會治理，很多人還是缺乏應有的理性認識，或者在看到這種社會治理所取得的成效時未能準確把握其所追求的最重要的價值目標，或者對我國實行民族區域自治制度以來存在的問題和面臨的挑戰認識不足，或者不理解民族區域自治在實現民族地區社會治理中的重要意義，有的人甚至在困惑和疑慮中對社會主義市場經濟條件下我國是否還應堅持民族區域自治制度提出質疑等等。為使人們更好地把握相關問題，從而真正確立理論自信、制度自信、道路自信和文化自信，同時也為了進一步加快民族地區的社會發展，早日實現我們黨在這些地區的社會善治目標，本文擬從三個方面談談應該如何理性認識中國共產黨在民族地區的社會治理。

一、中國共產黨在民族地區的社會治理所要實現的秩序目標

說到社會治理，人們首先想到的通常就是社會秩序。有學者就直截了當指出：“秩序化是社會治理的終極目標。”[1]筆者認為，這種說法雖然大體上并沒有錯，但從認識上來看則未免太簡單，因為不同的社會就有不同的社會秩序。即如英國科學家、哲學家和自由主義思想家邁克爾·博蘭尼所說，社會秩序也分為一元的單中心秩序與自發的多中心秩序兩種。前者即哈耶克所謂的建構的秩序，即直接憑指示、命令等外部權威來建立起行動秩序；后者則是哈耶克所謂的自發秩序，即行為主體自發自愿服從共同認可的規則而形成的間接行動秩序。所以更具體一些應該說，社會治理就是為了營造和維持特定社會所認可的社會秩序。對于今天的中國而言，正如黨的十八屆三中全會決定指出的：“創新社會治理體制，要維護和確保社會安定有序。”[2]這種安定有序的社會秩序，按照筆者的理解，就是最廣大人民群眾所認可的公平正義的社會秩序，是實現和維護廣大人民群眾的權益，更有利于增進人民福祉的社會秩序。可以說，中國共產黨在民族地區的社會治理實際上有兩重任務：一是營造中華民族大家庭全體56個民族成員所認可并有利于實現和維護其權益的社會秩序；二是營造少數民族地區社會絕大多數群體成員所認可并有利于實現和維護其正當權益的社會秩序。正因如此，筆者認為這種社會治理不管從國家層面的中華民族來看還是從地方層面的少數民族來看，都把保障民族發展權當成了其所要實現的最重要的秩序目標。

需要指出的是，民族發展權與個人人權既有聯系又有區別。1986年聯合國大會通過的《發展權利宣言》第1條第1款明示：“發展權利是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現。”[3]可以說，民族發展權是一項集體人權，它既由個人人權組成，又超越了個人人權。實際上，中國共產黨把民族發展權放在更重要的位置，并不是不講個人人權或個人的發展權，更不是要犧牲個人人權或個人的發展權，而是強調當我們要作出抉擇的時候，必須尊重更多的個人人權或個人的發展權，讓更多的個體能夠最大限度享受到個人人權或個人的發展權。換言之，中國共產黨在民族地區的社會治理所追求的社會秩序，一方面是更加重視保護中華民族大家庭全體56個民族成員的集體人權；另一方面則是更加重視保護該少數民族地區社會絕大多數群體成員的集體人權。正因為這種社會秩序可以保證更好地實現更多個人人權，我們說這種社會秩序具有更加公平正義的意義。也正是在這種意義上筆者認為，民族發展權不光是實現中華民族崛起的迫切要求，實際上也是讓改革開放成果更多更公平惠及少數民族地區全體人民的迫切需要。當然，這種發展權不可能離開許許多多個人人權而抽象構成，因此，即便是強調民族發展權，為集體權利的奮斗也必須能夠實現更多個人的應有權利。

另外一個需要認識清楚的問題是，有學者認為，中國共產黨在執政之初的計劃經濟時期，其社會治理更關注如何保障民眾的生存權，即如何滿足人民群眾的基本生存需求；在改革開放后的社會主義市場經濟條件下，其社會治理才更關注如何保障全體人民的發展權。換言之，“從原來最初的生存權到發展權，包括到當下提升人民生活質量，關注更高層次權利”，這“是一個由低到高，層層深入的階梯式的社會治理思想發展脈絡”。[4]筆者認為，生存權與發展權其實并非如此涇渭分明，因為生存權實際上也是人類繁衍的一種發展權，而發展權實際上則是人類追求更高質量生活的一種生存權。所以我們不能把生存權與發展權截然對立起來，更不能簡單地說關注生存權的社會治理追求的是低水平低層次的社會秩序，關注發展權的社會治理追求的才是高水平高層次的社會秩序。其實，社會治理需要關注的重點，應該取決于社會的具體狀況和大多數社會群體成員更關注什么。中國共產黨在民族地區的社會治理正是如此，保障民族發展權雖然總的來看是其所要實現的最重要的秩序目標，但在不同階段這種治理所要實現的具體秩序目標或重點關注的問題，實際上又因民族地區社會發展水平和人民群眾的實際情況而有所不同，對此我們必須有清醒的認識。

二、民族區域自治為民族地區走向社會善治所做的特殊貢獻

如上所述，中國共產黨在執政之初的社會治理雖然更關注的是保障民眾的生存權，但很多人都沒有意識到，這個時候中國共產黨在民族地區實行的民族區域自治，在今天來看卻已在相當程度上體現了當代社會治理的價值追求，而民族區域自治的與時俱進則讓我們越來越清晰地看到了民族地區走向社會善治的美好明天。可以說，民族區域自治為民族地區走向社會善治作出了兩大特殊貢獻。

第一大特殊貢獻，就是民族區域自治在我國少數民族較為集中的地區，進行了很有現代社會治理理性的公共權力適當下放與合作共治的探索。根據全球治理委員會關于社會治理的界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”[5]有學者指出：“20 世紀 80 年代開始，世界上許多國家和地區開始嘗試重新配置公共權力，試圖通過向社會組織、私營部門等開放權力的方式來提高國家管理的彈性與韌性。”“政府開始遵循集體行動的邏輯，學會了用新的工具和技巧去指導社會治理。政府在社會治理中發揮著主導作用，通過議題的選擇與建構，實現自上而下的政治動員，進行有效的風險控制、風險分攤和風險吸納；社會力量在社會治理中發揮著主體作用，理解與支持政府的社會治理活動，在政府的政治動員下積極參與社會治理活動。”[1]筆者認為，如果說當代社會治理更加注重公共權力的適當下放，注重合作共治，強調尊重各種社會治理主體并充分發揮這些主體的積極作用，那么，中國共產黨早在上個世紀50年代全面推行的民族區域自治，實際上就已經在這些方面做了很好的嘗試。比如在1952年頒布的民族區域自治實施綱要中，第18條就明確規定“各民族自治區的內部改革，依照各民族大多數人民及與人民有聯系的領袖人物的志愿。”第20條、22條、23條規定，在國家的統一領導下，各民族自治區有自由發展本自治區的地方經濟事業的權利，有組織本自治區的公安部隊和民兵的權利，有依其自治權限制定本自治區單行法規的權利；第28條規定，“對有關自治區內其他民族的特殊問題，須與各該民族代表充分協商。”而對上級人民政府來說，第30則規定，“應尊重各民族自治區的自治權利，并幫助其實現。”第31條還規定，“應足夠地估計各民族自治區當前發展階段的特點和具體情況，使自己的指示、命令既符合于中國人民政治協商會議共同綱領的總道路，又適合此種特點和具體情況。”[6]可以說，盡管最初的民族區域自治實施綱要還有著較為濃厚的計劃體制色彩，而且很多條文還不夠具體詳細，但其在權力下放與合作共治方面所做的探索無疑已開了今天我們所說的社會治理的先河，為實現我國民族地區的公共治理做了很好的鋪墊。只不過因為國際社會受到意識形態偏見的影響，而我們在社會治理方面又一直缺乏應有的國際學術話語權，使得這些嘗試在所謂的國際學術主流話語中不被待見而已。

民族區域自治為我國民族地區走向社會善治作出的第二大特殊貢獻，則首先是通過其自身多年來的實踐，為民族地區在社會主義制度下實現具有中國特色的社會治理奠定了很好的基礎，創造了世界上至今還無出其右的社會跨越式發展奇跡。以民族自治地方的經濟總量增長為例，僅1984年到2013年底，按可比價格計算就增加了16倍。[7]其次，是民族區域自治多年來的實踐，在實現民族平等與社會和諧文明進步方面積累了許多極為難得的經驗，成為這些地區在全面建成小康社會進程中走向社會善治的寶貴財富。此外，民族區域自治制度自身的不斷完善和發展，更是讓我們越來越清晰地看到民族地區已沿著法治化的路徑正穩步走向社會善治的目標。當初，1952年頒布的民族區域自治實施綱要只有很簡單的40條，1984年《中華人民共和國民族區域自治法》正式頒布實行，實施綱要中的許多條文得到了比較準確、比較具體的表述，40條也增加到67條。2001年，民族區域自治法再次修訂并經全國人大審議通過，其中的許多條文進一步得到了更準確、更具體的表述，67條增加到74七十四條。此次修訂的民族區域自治法，考慮到了中國特色社會主義市場經濟體制建立后少數民族更加強烈要求加快自身發展的愿望，不僅大幅刪改了那些依照計劃經濟體制而設計的條文，使民族區域制度更加適應社會主義市場經濟條件下民族地區的發展要求，而且還特別強調了上級國家機關幫助民族自治地方加快經濟發展的職責，并對這些職責提出了更多更高而且已經相當精細化的要求，實際上也無異于進一步明確了上級國家機關在民族地區社會治理中的角色定位以及政府應該起到的主導作用，明確了不同社會治理主體的關系，更好地體現了不同社會主體在社會主義市場經濟條件下密切合作、有效互動、責任共擔、利益分享的當代社會治理理念。可以說，正是多年來民族區域自治的實踐，一方面為民族地區在社會主義制度下實現具有中國特色的社會治理奠定了很好的基礎；另一方面也積累了十分寶貴的經驗，有助于我國少數民族地區社會治理空間的建構越來越趨于合理。而民族區域自治制度自身的不斷完善和發展，則體現了中國共產黨對民族地區社會治理認識的不斷深化和精細化。

三、理性認識當前我國民族地區社會治理不能回避的兩個重要問題

理性認識中國共產黨在民族地區的社會治理，我們不能回避以下兩個重要問題。

一是如何回答當前一些人因為自身認識問題或受到某種誤導而對我國民族區域制度產生的疑慮或提出的質疑。比如，實行民族區域自治這么多年，中國共產黨為實現民族地區的社會善治已付出了巨大的努力，可是，為什么直到今天這些地區還有很多沒有解決好的社會問題？這些地區的社會治理為什么還面臨著比其他地區更嚴峻的挑戰？這是不是意味著我們之前所做的努力都是無效的或存在什么問題？我們為實現民族地區社會善治所付出的巨大努力到底值不值得？

這里我們必須清楚，“還有很多沒有解決好的社會問題”以及“還面臨著比其他地區更嚴峻的挑戰”，并不等于我們在民族地區通過民族區域自治而實行的社會治理就沒有什么效果或存在嚴重缺陷，更不意味著我們為此付出的巨大努力就不值得。筆者認為，我國少數民族地區目前之所以還有很多難以解決好的社會問題，這些地區的社會治理之所以還面臨著比其他地區更嚴峻的挑戰，實際上涉及到許多很特殊也很復雜的因素。2015年全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國民族區域自治法》實施情況的報告也指出：“民族地區發展迅速、成就巨大，但因基礎差、底子薄、起步晚等原因，經濟發展滯后，與發達地區的差距仍然很大。”“2014年，民族8省區生產總值加起來只比廣東省略高，全國30個自治州經濟總量加起來不及一個蘇州市。經濟總量小、產業結構不盡合理、自我發展能力較弱、抵抗風險能力較差是民族地區面臨的普遍問題。”與此同時，民族地區“不僅貧困面大、貧困程度深，而且返貧率高、解決難度大。全國14個集中連片特困地區，有11個在民族地區”。在談到民族地區生態建設任務繁重時，該報告還一針見血地指出了這些地區經濟發展與環境保護的矛盾比其他地方更加突出的原因：“民族地區大多是生態保護區，25個國家重點生態功能區有23個在民族地區，產業選擇、項目引進受到較大限制。”[7]所以，在全面建成小康社會的進程中，民族地區顯然要比其他地區面臨更多的困難。再加上這些地區還有“三股勢力”長期賴以生存的土壤，少數民族群眾也更容易受到“三股勢力”的蠱惑，“三股勢力”的作亂無疑也使這些地區的社會治理面臨比其他地區更嚴峻的挑戰。但困難再多挑戰再嚴峻，這只意味著我們必須有更大的決心持之以恒為實現民族地區的社會善治而付出更多的努力，與此同時，還要認真反省我們的哪些工作沒有做到位或有待改進，而不意味著我們之前所做的工作和所付出的努力是徒勞無益的，更不意味著我們就可以因此放棄對民族地區社會善治之追求而使之前功盡棄。

二是在全力推進“四個全面”戰略布局和國家治理現代化的今天，民族區域自治如何才能更好地與時俱進，為實現民族地區的社會善治而發揮出其應有的作用。當前，我國正處于全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的發力階段，國家治理現代化也在穩步推進。我國少數民族的情況雖然比較特殊，但作為中華民族大家庭的重要成員，不可能置身于這股滾滾向前的洪流之外，這也意味著在新的歷史時期，民族地區的社會治理必須與時俱進，民族區域自治制度也必須與時俱進。筆者認為，全力推進“四個全面”和國家治理現代化，對于我國的民族區域自治制度而言，當前的重點就是要按照十八屆三中全會所強調的改進社會治理方式，在確保發揮政府主導作用的同時，一方面要加強民族區域自治服務型政府建設，切實提高政府在民族地區的公共服務能力；另一方面則要致力于符合時代要求的民族區域自治合作型政府建設，著力提高政府與其他社會主體的合作治理能力與水平。需要強調的是，這種合作能力必須是在尊重民族習俗的前提下善于通過引導來進行合作的能力，而不是直接通過行政命令的強行合作能力。考慮到今天我們所講的合作已跟計劃經濟時代所講的合作有了明顯的不同，這種新的合作必須適應民族地區由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的要求，比如通過政府購買的方式來實現和加強政府與其他社會主體的合作，因此，那種在計劃經濟體制中養成的合作能力，也必須盡快向更加適應社會主義市場經濟體制的合作能力轉型。當然，為了更好地開展政府與其他社會主體的社會治理合作，在加強民族區域自治合作型政府建設的同時，也要大力培育合作型社會組織，使其具有更強的社會治理合作意愿與合作能力，能在法治的軌道上更加有序更加有效更加有水平地參與社會治理。但要注意，目前我國少數民族地區許多地方的市場發育還很不成熟，人們的日常社會互動往往也更加重視或更多依賴非市場合作，所以，建立起適應社會主義市場經濟體制的合作還需要一個逐漸適應的過程，這也意味著我們既要注意培育適應社會主義市場經濟要求的合作型社會

組織，但又不能急于求成，要充分考慮我國少數民族地區的民俗習慣和特殊情況，特別是人民群眾在感情上對某些做法是否已經能夠接受，不能采取簡單的一刀切方式一下就砍斷人們日常社會互動所依賴的非市場合作，全面深化改革也要穩步推進。這樣，民族區域自治的與時俱進才能為實現民族地區的社會善治而更好地發揮出其應有的作用。

參考文獻：

[1] 王仕軍.社會治理的目標、動力及路徑選擇[J].法制與社會，2015，（9）（下）.

[2] 十八大以來重要文獻選編（上）[G].中央文獻出版社，2014∶540.

[3] 發展權利宣言[DB/OL].法律教育網，1986-12-4.

http：//www.chinalawedu.com/news/1200/23155/23156/23162/2006/4/li00557102460020-0.htm.

[4] 宋學勤.從“辦社會”到“管社會”——談中國特色社會治理[DB/OL].求是網.http：//www.qstheory.cn/zhuanqu/qsft/2015-05/20/c_1115349042.htm.

[5] Commission On Global Governance： Our Global Neighborhood[M].Oxford University Press，1995∶2.

[6] 中華人民共和國民族區域自治實施綱要[DB/OL].中國人大網.http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4259.htm.

[7] 向巴平措.全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國民族區域自治法》實施情況的報告[DB/OL].中國人大網，2015-12-22.

http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-02/26/content_1987063.htm.

【責任編輯：張亞茹】