高校科研經費績效制約因素分析

李錦波　張麗

摘要：隨著國家對高校科研經費投入的增多，引發人們對高校科研經費績效的關注。文章從高校內部和外部對制約高校科研經費績效的因素進行分析，并提出突破這些制約的一些政策建議，以期進一步提高科研經費的使用效率，提升高校的科技創新力。

關鍵詞：科研經費 高校科研經費 績效

一、 引言

十八大以來，黨和國家把創新擺在國家發展全局的核心位置，高度重視科技創新，圍繞實施創新發展戰略、加快推進以科技創新為核心的全面創新，逐年加大對科技研發的經費投入。據統計，2015年全國研發經費投入總量為1.4萬億元，比2012年增長38.1%，年均增長11.4%，已經成為僅次于美國的世界第二大研發經費投入國家。其中，高校作為我國開展科學研究的重要力量，提高國家科技競爭力的主力軍，國家財政不斷加大對高校科研經費的下撥，為高校科研能力的進步提供了有力的資金保障。但是，科研經費的使用績效日益成為一個新的問題。

財政下撥的科研項目經費一般要歷經“立項環節—預算環節—使用環節—結算環節”四個環節，每個環節的經費使用都有明確的規定和制約條款。然而，項目的最終結項必然要依附于適量的科研成果。對科研成果的評價設有專門的評價體系，大多以論著或論文的發表數量及其質量檔次等作為指標去衡量科研經費績效，但結果往往低于預計的期望值，很多科研資金的投入并沒有形成適量的科技成果，在評價科研經費使用績效時就會降低其績效評級，形成了科研經費績效制約。

二、造成高校科研經費績效制約的高校內部因素

高校科研經費績效的制約多源于經費在運用過程中的管理失當，科研項目從立項伊始，相關的經費便下撥到立項人所屬高校，此后相關經費管理由高校全權負責。由于科研經費來源渠道以及項目形式的多元化、復雜化和逐漸增多的經費數額，高校科研經費管理的難度也是日益加大，這就容易形成制約經費績效的不良因素。

（一）經費預算標準不科學

現階段，科研項目的多少、大小以及科研經費數額會直接影響到學校的排名，各高校都在積極鼓勵教師申請各層別的科研項目，但與此同時，高校由于缺少專門對項目申請人書寫項目申請書的指導，尤其是科研經費預算表的編制，很多教師并沒有認識到預算編制的嚴肅性和約束性，造成預算的準確性、科學性、細化程度不夠，容易出現違規使用。

高校科研項目申請要求項目負責人自行編制經費預算表，預算編制是專業性較高的系統工程，其本身具有的前瞻性受到編制人員專業知識和市場規律變動的影響。一般情況下，由于項目負責人對經費預算的嚴肅性和重要性認識不清，對編制常識也存有欠缺，編制出來的預算清單大多是憑借以往的經驗或者隨意拼湊、流于形式，不能真實地反映科研活動的實際資金需求，也對國家進行科研經費預算管理工作產生了一定的負面影響，周而復始，惡性循環，不利于經費績效考評。項目一經立項，項目負責人便不得自行調整經費預算，對于周期較長的項目根本無法規避預算金額與現實市場價格的落差，有的項目甚至存在“結題不結賬”的現象，這些都會降低預算的執行率，經費的使用進度也不能發揮其對科研項目完成進程的監測，繼而進一步降低經費使用績效。

（二）監督審計不全面

我國高校的科研經費管理主體主要包括校內的科技處、財務處和項目負責人。其中科技處主要負責科研項目的管理，所有的項目從申請、立項到結項都由科技處進行審批、驗收，每年也需對結項的項目進行跟蹤，以了解經費使用的各個階段的情況，對到期項目是否予以結項也有相應的審批權。財務處負責科研經費的管理和日常核算，科研經費中每一筆花銷都需要項目負責人到財務處遞交相應的證明文件進行報銷、支取。然而現實的情況是，高校的科技處很少跟蹤了解經費使用的合理性和效率，財務處也僅僅處于簡單的會計核算上，對科研經費的籌集、使用、耗用等缺乏全面的了解，而項目負責人由于缺乏對預算嚴肅性的認識，往往會無序、隨意地使用經費。

在使用科研經費時，一方面，不按預算使用經費、無計劃性使用經費、利用無關票據套取經費，有的甚至購買假發票進行套現；另一方面，超比例提取管理費與勞務費、超范圍開支人員費、超額超標購買設備，其中購買設備經費占高校科研經費的很大一部分，有的項目負責人高價購買不必要的進口設備或隨意更改設備名稱留作私用成了濫用科研經費的一種手段。科技處和財務處只是在購買時進行審批，但在后續使用階段忽略了這方面的監督審計，造成國有資產的流失，降低了科研經費績效。

（三）項目審批和勞務報酬制度不合理

高校內部項目審批制度不健全造成了審批項目是否立項時，過度關注項目負責人的職稱或學術經歷，在項目結項時注重理論研究成果，以考核項目負責人發表的專著、專作作為唯一的衡量對象，容易忽略科研項目的實用性，也就是科研成果究竟是否能轉化成實際的生產力，導致有限的經費資源過多地耗用在發布理論成果的期刊版面費上，并沒有真正達到黨和國家以科技創新驅動社會發展的真正目的。

高校教師除了要進行科學研究之外還要從事日常的教學工作，無形中加大了工作量，而通過怎樣的報酬制度去補償教師的智力勞動，絕大多數高校并未落實行之有效的方針制度。如果沒有額外的科研獎勵措施就會迫使很多有項目的教師盲目地從科研經費中支取管理費用和勞務費用，無意中就會違反科研經費管理辦法中的相關條款，造成科研經費的流失。同時，也不利于提高教師申報項目、進行科學研究的積極性。相反，如果過多地從教育經費中去補貼科研人員的工資，進行科研激勵，就會給高校的教學投入帶來壓力。因此，高校內部科研項目審批制度和勞動報酬制度的缺失也是降低科研經費使用績效的因素之一。

三、 造成高校科研經費績效制約的外部因素

國家作為科研經費的第一管理主體，從國家預算到驗收項目成果是一個長期的規劃，涉及到方方面面的問題，也會存在許多制約科研經費績效的因素。

（一）科研經費管理制度不健全

首先，科研經費的額度分配不科學。對于所有學科僅以重要性程度進行經費數額的區分，沒有按照項目研究的難易程度和工作量等因素進行細分，忽略了學科之間的差異。不同項目由于研究方法不同其所需要的資金數量也會參差不齊，如果籠統地進行區分就會造成資源分配不均。其次，會受到我國預算管理機制的制約。我國的預算年度從1月1日到12月31日，而人民代表大會一般在3月份召開，這就造成高校一部分預算資金不能及時撥付到位，對科研進程多少會產生一些影響。而科研經費的使用方面，我國現行的相關制度僅允許從中列支課題組沒有工資性收入的相關人員和課題組臨時聘請的專家或其他咨詢人員的勞務性費用，這使得有工資收入的項目負責人得不到對等的勞動補償，在一定程度上導致了科研人員使用經費時的違規行為。再次，在開展科學研究的過程中，必不可少地會發生間接性費用，主要指的是項目所在單位為項目研究提供的儀器設備及房屋，日常水、電、氣、暖等的消耗，雖然國家出臺相關規定建立了間接成本補償機制，但仍停留在理論研究階段并沒有實際運用。由此帶來的科研成本不明晰，也不利于科研經費績效評價。

科研經費使用過程的管理基本全部依靠項目負責人所在高校，除了項目中期年度檢查之外就是下派的巡視組進行的審計監督，而高校負責科研經費審計監督的科技處以及財務處也未能對其進行全面的監督，監督的缺位容易造成經費的不良使用和資產的流失。由于沒有較為詳細的使用辦法，項目負責人可以按照其所在院校財務制度的要求進行相關設備或固定資產的購置、列支一系列勞務支出，因此不同高校不同地區的經費使用缺乏可比性。在項目結項驗收項目成果時，要經高校上級部門進行審批，這也會涉及到經費使用合規性的審查，但大多流于對理論成果數量的考評上。

（二）科研管理制度不健全

現階段，我國對高校教師的薪金待遇以及職稱評選過多地依賴于教師的科研成果，而科研成果的衡量大多關注于其承擔的科研項目。對科研工作者忽視了科學素養的教育，導致有些教師為了競聘職稱花大量的時間去撰寫、編著一些沒有任何科學價值的文章和專利，有的甚至不惜進行學術造假，這樣不僅不能轉化成實際生產力也會造成科研經費的浪費。現有的科研項目種類也十分豐富，有國家社會科學基金、國家自然科學基金、國家科技863/973項目，各部委、省市級也有獨立的項目，還有各種人才計劃項目，等等，科研經費的投入渠道十分豐富，而這些項目之間的管理幾乎是相互獨立的，還沒有建立統一的項目信息共享平臺，各組織、層級機構之間也缺乏必要的溝通，有些項目隨意改改又可重新立項，造成了科研資源的重復投入，大大降低了其使用效率。

鑒于高校科研經費管理出現的諸多問題，國家相關部門先后出臺了一系列規范科研行為和科研經費管理的規章制度，對明確科研經費責任主體、完善科研經費管理體制、加強對科研項目前沿過程的監管方面做出了較為詳細的規定。但由于受體制等環境的限制，在具體落實這些規定時存在很大障礙，而且文件中并未對科研經費管理提出操作性較強的解決辦法。

四、政策建議

（一）科學合理地編制預算

從國家層面而言，摒棄現行的不合理的預算方法，全面分析當前的科研環境，嚴格以“成本預測-成本計劃-成本控制-成本核算-成本分析-成本考核”的流程去編制各項目的預算經費。在成本預測階段更多地參考各專業科研經驗豐富的學者的意見，另各部門之間多開展高效、認真的合作并進行預算方面的理論探究，從而使編制的預算更加科學、合理，并制定出一套嚴謹的預算編制辦法。高校和項目申請者，要端正預算編制態度，認清科學編制預算的嚴肅性和重要性，根據其申報的項目種類編制預算報告表。

（二）完善科研經費管理制度

要提高科研經費績效，最重要的就是完善經費使用過程中的監管制度，對于直接負有管理責任的第一主體，項目所在高校來說更是當務之急。因此，各高校都應在現行的財務制度和科研管理辦法的基礎上，兼顧國家科技計劃的管理要求，積極修訂、完善其現有的科研經費管理辦法，加強財務處和科技處之間的聯系溝通，做好協同監管的工作。由此，真正建立起科研經費管理的一系列規章制度，保證科研經費的使用效率；加強預算的執行力度，嚴懲不按預算編制隨意支取、浪費科研經費的行為。

（三）建立全面的科研經費監管機制

構架信息共享機制，并依此建立起一套“政監-校監-自監”三位一體的監管機制。政府作為科研經費的投入主體，對各項目申請書嚴格進行審批，提高立項項目的科學門檻和可轉化門檻，引導學術領域的健康發展，將有限的科研經費投入到創新驅動較強的科研活動中；高校作為科研人員的直接管理者，要積極引導科研人員的立項動機，制定恰當的激勵機制促進教師的科研熱情，當然對于已有的科研經費要進行全程的監督審計，謹防不良不當的實用行為；項目立項人作為科研經費的持有者應嚴格按照科研經費的管理辦法使用科研經費，端正科研態度，秉持崇高的科學理想。J

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作者簡介：

李錦波，女，淮北師范大學經濟學院教師；研究方向：高校財務管理理論。

張麗，女，淮北師范大學財務處高級會計師；研究方向：高校財務管理理論與實務。