科技項目立項評估與創新發展研究

曹小兵　古春金　張治永

[摘 要] 完善的評估機制是科技項目立項評估的基礎，將立項評估不同環節為研究基礎，分析與總結我國科技項目評估存在問題，借鑒國外相關經驗介紹，分析與思考我國科技項目立項評估形勢、發展機遇和面臨挑戰，提出創新思路促進科技項目評估效能的提升。

[關鍵詞] 科技項目；立項；評估機制；評價標準；創新

[中圖分類號] F204 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）5-64-4

Abstract： A perfect assessment mechanism is fundamental to scientific and technological project approval assessment. With research conducted on different sections of project approval assessment， this paper analyzed and sorted out problems existing indomestic scientific and technological project approval assessment， introduced relevant experiences in foreign countries， analyzed and reflected on the situations， development opportunities and challenges confronted by domestic scientific and technological project approval assessment， and came up with innovative thoughts to promote the improvement of the assessment efficacy of scientific and technological projects.

Key words： scientific and technological project； project approval； assessment mechanism； evaluation standard； innovation

科學與技術創新是經濟發展的第一生產力，在提高我國國際競爭力方面具有重要的促進作用，科技創新能力持續提升，創新技術不斷突破，科研成果也得到積極推廣與應用。我國全面實施創新驅動發展戰略以來，國家對科技研發的投入明顯加大，據中國政府網報道，2015年我國基礎研究經費為670.6億元，比2012年增長34.4%，其中知識創新主體的基礎研究經費支出高校為347.2億元和研究機構為295億元，比2012年分別增長26%和49%。在開展科技研究項目時，立項評估工作能有效保證項目具有科學性和有效性，有利于項目可能存在的風險監控，在兼顧項目效益的同時，營造公平公正的科研創新活動環境。

科研經費的投入是保障科技項目順利實施的基本條件，實施者在技術創新體系中的主體地位也不斷得到強化，因此，完善科技項目立項評估機制，有利于高效利用創新資源，以科技創新推動經濟發展，實現科技創新活動對社會進步的牽引具有十分重要的意義。

1 科技項目立項評估存在問題

1.1 評估缺少平衡性

“十三五”國家科技創新規劃明確了總體思路和目標，是我國邁進創新型國家行列的行動指南，同時正處于科技創新量的積累向質的飛躍、點的突破及向系統能力提升的重要時期。教育經費占國民經濟與科研經費占全國生產比重是決定創新力量、持久性和經濟發展的重要因素。針對科技項目評估工作有許多不平衡的地方，理論研究與實踐結合度不深，研發需求與評估能力不平衡，重評估數量和形式，輕評估質量及內容，以及評估團隊中缺少創新思維與前瞻性，制約我國科技評估工作的專業化與國際化發展行程。

1.2 評估標準設置不合理

科技立項評估過程對項目負責人的能力評估是現有流程中的重要環節之一，主要是考核項目負責人的科研經歷和已有科研成果，這讓很多敢于突破與創新的年輕學者處于劣勢。當有學者提出有創新建議性的觀點時，常會因立項內容“非主流”而受到評審專家的“歧視”，通常某些“非主流”項目具有一定的超前性、探索性及創新性，所產生的效益是隱含和不可預測，這不僅不利于科技創新，也阻礙了科技推動社會經濟發展的進程。當專家具備認知能力及專業素質存在差異時，則導致對評估標準的把握有所不同，造成評估結果權威性受到質疑，使評估結果出現判斷錯誤或降低評估質量。

1.3 主觀評價缺乏量化標準

通常在項目評定時會遇到依據什么標準進行評價及怎么評價的問題，例如：自然科學基金委員會的評審專家對該領域的項目是否立項進行評估，主要以等級對項目的科學價值、應用前景、創新點、主要研究內容、方案計劃和基礎研究能力進行評估，最后根據各項評級結果綜合評價是否對項目進行資助，在這種環境下不同專家打分，完全可能出現截然相反的評估意見，這是由于專家本身的知識水平及對評估內容把握程度不同的結果，最根本是由于無法對評估內容設定具體的量化標準，使專家評審結論缺乏說服力，導致項目評定結果不具有權威性[1]。

1.4 專家選擇缺乏科學性

政府部門基于項目評估監督管理的需要設立專家庫，專家的來源主要是科研院所、高校、企業及社會團體等層面，已是盡可能將各個領域專家納入專家庫，為專家設立咨詢系統，保障評審結果的科學合理。但專家的篩選依舊缺乏選拔標準，把SCI論文數量及刊物級別作為選拔的主要標準，受專家高職務和知名度的認知影響，導致評審出現形成評估的慣性或定勢思維，讓評價時受到隱形標準影響不利創新型項目立項，再則“匿名隨機選擇”其實只是形式，極為容易讓被評估者知曉主要專家名單，并通過各種人情關系影響評估結果，導致結果失去公平及滋生腐敗[2]。

2 國外項目評估特點與經驗

2.1 立法保障科技項目評估

最早開展科技評估工作的美國在20年代國會服務部就已建立了科技評估機制，60年代已是評估領域中的開拓者，無論是學術界或政府項目評估模式及方法都被許多國家借鑒。1975年頒發《項目評估標準》（The Program Eval-uation Standards Statements）呈現了科技評估標準的基礎，并在1993年頒布《政府績效成果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA），以立法的形式把項目績效評估引入政府評估管理體系，同年3月成立國家績效評監委員會，該執行機構的建立使政府績效評估效果與體系的完善得到保證。從美國實施的科技評估績效經驗來看，其國家科技評估體系是適應美國自身需求而逐漸形成的，并在立法基礎上建立完善的執行機構，2010年美國對GPRA進行重新修訂，使其更適應現有科技評估體系。

2.2 外部評估主體

日本國會于1995年通過《科學技術基本法》（Basic Science and Technology Plan）的頒布來確定科技評估的法律地位，正式立法對政府科技評估績效進行評估，并建立完善的法律法規協調整合不同評估體系間的矛盾，定期修訂科技評價指南，有助于從大方向引導科技評估制度的改革，以提高科技評估的效率。運用標桿分析法（Benchmarking）建立完善的數據庫和引進電子評價系統，提高評估工作的效率，促使政府各部門重視評估結果及利用評估結果促進政策的完善與項目管理水平的提升[3]。

日本政府特別強調充分發揮具有學識經驗專家和學者的專業作用，法律規定行政機構及總務省在進行政策評估時都應在計劃中公布專業人士的信息，所以，外部評估主體的廣泛參與及評估是法律規定的結果與政府強烈的意愿。政府廣泛吸收社會主體來參與評估，希望達到的目的則是更高效率地實施科技項目研究，并向公眾披露科技研究內容，同時合理分配研究資源的有效利用。相比其他國家的外部審議，這種可以給科技研究領域發展提供良好的外部條件，公眾能從專家和學者很難注意到的角度討論問題點并提出建議，有助于科技創新技術更好地推動產業發展。

3 科技項目立項評估的形勢和挑戰

開展科技項目評估將成為保障科研活動質量和優化科研管理體系的重要措施，政府部門的職能將轉變為開展科技項目績效評估提供動力及發揮引領作用。

我國政府大幅增加科研項目資金的投入，以結果為導向的問責制落實，在評估工作中突出科技創新可比性，使科技活動向創新活動轉變，科技評估內涵與外延將不斷豐富與拓展，科技項目承擔單位通過科研項目成果來提升實力，并快速有效地適應市場需求占得先機，開展與先進國家合作與應用多元化評估機制，從而掌握市場競爭的主動權。

隨著經濟與科技的全球化發展，需要在評估領域引入及加強國際化合作進程，在評估工作中突出可比性，讓傳統科技活動向創新體制轉化，使科技評估的內涵與外延不斷豐富和拓展。

2016年是聯合國倡導的國際評估年，如何讓評估體系更好地支撐立項與政策制定是評估工作面臨的挑戰，我國經濟體制與科技體制的深化改革對科技項目評估工作提出了新要求，在評估活動中恰當使用定量評估標準尤為重要，并使用“第三方評估”和“政府問責”等方法促進項目評估結果的公正性，在政府職能部門與評估機構共同推行評估文化與開展能力評估活動，建立科技項目評估制度和健全政策管理體系，使公正評估結果更好地支撐政策制定方向，政府職能部門將標準化和制度化全面融入科技項目管理系統，落實和推動“第三方評估”機制是必然趨勢[4]。

4 科技項目立項評估創新思考

4.1 量化標準

科技項目從項目申請、立項論證、組織實施、項目評估、過程檢查、成果鑒定、項目驗收及成果推廣的全過程，針對評審專家主觀判斷缺乏量化數據，需要設定量化標準將評估內容量化、過程標準化及羅列評估要素，運用合規的程序、標準方法及遵循基本原則，才能解決因專家主觀判斷而出現不公正的評審結果。

科技項目評審應在標準化的環境下，運用行為等級錨定法（behaviorally anchored rating scale，BARS）針對不同的評估指標進行詳細的區間分類定值，專家結合指標體系逐項打分得出“質量指標”“數量指標”“綜合指標”的均分。這種評估方式就不再是簡單的等級判斷，而是定性、定量與質量的綜合評定結果，比單純定量研究得到的評審結果更具權威性和說服力，確保評審結果的客觀性與準確性[5]，科技項目評估過程與要素參見圖1。

4.2 完善評估機制

中華人民共和國科學技術部（Ministry of Science and Technology of the People s Republic of China，MSTPRC）聯合財政部和發展改革委于2016年12月發布規范性文件《科技評估工作規定（試行）》（國科發政〔2016〕382號），目的是加強科技評估管理，建立健全科技評估體系，推動我國科技評估工作科學化與規范化。但該工作規定未上升到法律層面，導致我國科技評估工作缺乏公眾監督的公正和權威性，同時也在某種程度上對評估工作的開展與質量產生不良影響。要推動評估工作開展，必須考慮在實踐基礎上完善相關的評估制度，通過立法打破各部門間的利益分割，推動科技創新指標在機構設置、人才培養、資源配置等方面的正當使用，從而帶動科技評估制度建設的完善。在科技評估工作具備一定基礎條件時，通過導入IS0 9001《質量管理體系 要求》系統管理機制，在科技項目的全過程采用圖2所示質量環（Plan- Do-Check-Action， PDCA）通用模型循環推進，形成具有操作性強的系統評估機制。

4.3 專家選擇

評估專家不僅來自不同行業和領域，還應積極選聘第三方獨立機構和個人作為評估主體以達到評估的中立性，同時實行任期制以防止評估人員固定化，專家除聘請以外，還能通過自薦及推薦的方式經過審核后進入專家庫。嚴格規范專家的行為，樹立評估人員的良好形象，應提高評估人員責任意識、自律意識和強烈的職業使命感，堅持“獨立、客觀、公正”的評估原則，加強評估體系的信用建設，讓專家具有良好的風險意識與職業道德，利用“任期制”約束評估人員隨意評估的行為，防止其在評估過程中出現不負責任和徇私舞弊等不當行為。

4.4 接軌國際化評估

加強與國際科技項目評估組織的交流與對話，積極參與國外發達國家的評估活動，通過借鑒國外科技項目評估的優勢和經驗，為評估系統搭建團體組織交流平臺，加強科技評估業務能力和個人素質培養，實現優質資源的開放共享，發揮平臺核心與樞紐作用，推動科技評估人員向高素質及專業化發展，積累我國科技評估界的“硬實力”。讓評估人員掌握更多國內外科技發展趨勢與政策動向，并不斷提升自身專業素養和積累評審經驗，通過交流與合作打造具有中國科技評估特點的“軟實力”，推動我國科技評估工作的良性發展[6]。

4.5 評估監督與反饋

在對科技項目立項評估工作進行規范與完善的同時，逐步建立評估信息公開機制，增加公開信息對外發布渠道，依據被評估項目形成公開的評估報告，接受公眾的監督及評議，這種機制也是對科技項目評估過程及結果的再次核驗，讓項目落選者知道自身短板和問題點的所在，有助于其改善后更加高質量申報科技項目。同時把監測和評估結果作為改進政府科技創新管理工作的重要依據，開展項目實施過程的中期評估和末期總結，對項目實施效果進行綜合評價，為調整和制定新一輪科技項目規劃提供依據。

在監測評估的基礎上，根據最新的科技創新進展和經濟發展需求對指標進行動態調整，并加強宣傳引導，調動和增強項目落實的主動性和積極性。

5 結語

科技項目立項評估的不斷完善能保證項目實施的有效性，建立科技項目實踐相結合的評估標準化體系，借鑒國外經驗推動社會經濟發展和提升我國綜合實力。同時值得注意的是科技項目具有創新性的同時也具有一定資源風險，項目評估需要融入創新管理理念和評估方法的研究，通過政府和第三方評估機構合作構建評估體系，進一步提高科技項目風險的應對能力。項目評估機制需進一步深入研究與完善，從而調動社會、產業及科技項目承擔者的積極性，推動科技項目評估成效的提升。

參考文獻：

[1] 陳真玲，王晶華，趙宇，郭光，楊國梁.借鑒國際經驗優化科研項目管理[J].科技導報，2016（4）：74-77.

[2] 沈才俊，徐暑芬，常云志.科技項目評審過程中項目分組與專家推薦流程的設計[J].江蘇科技信息，2016（6）：29-31.

[3] 崔紫晨.日本科技評估政策發展及其啟示[J].科技導報，2016（4）：78-80.

[4] 魯晶晶，譚宗穎，萬昊.關于科技項目成果評估研究內容的分析與思考[J].科學管理研究，2016（1）：37-41.

[5] 張小秋.國外評估的專業化發展及其對中國的啟示[J].科研管理，2016（4）：682-689.

[6] 宋宇.科技計劃項目立項評估指標構建[J].產業與科技論壇，2016（6）：69-70.