法治背景下有效化解群眾矛盾的思考

楊海英

摘要：依法治國作為我國基本方略，是指導當前和今后工作各項的大政方針，特別對基層群眾信訪和矛盾化解這塊問題的途徑和方法，更是一個巨大的推動和突破，筆者從當前基層信訪工作的新問題和新特征入手，分析了規模集訪、違法上訪、無序上訪的原因，并對癥下藥探索法治信訪的有效途徑，引導全社會逐步形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的和諧環境，實現保護人民群眾合法權益與依法行政、維護司法權威有機統一。

關鍵詞：法治；背景下；有效化解；群眾矛盾；思考

中圖分類號：C914文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0125-02

隨著經濟的飛速發展，在全面小康的新時期，社會發展不斷呈現出許多新矛盾和新問題，特別是涉及到基層群眾切身利益的矛盾化解，是檢驗廣大的基層干部法治理念、依法辦事能力和水平的重要窗口。

一、當前信訪問題的新特征

各地群眾的訴求和信訪問題逐年攀升，有合理的不合理的合法的不合法的相混交織，呈現出了新的特征：

一是信訪主體涉及的面越來越廣。上訪的人不再限于想不通、鳴不平、不能自理、需要政府伸手幫助的社會弱勢群體。現階段的信訪主體在包括各個社會階層的人，他們中不但有下崗工人、失地農民、還有在崗在職干部職工，甚至還包括個體商家、普通黨員、學校教師、軍轉干部等群體。

二是上訪焦點主要集中在利益分配上。隨著經濟不斷發展，人民群眾的權益意識逐漸喚醒，雖然各自表達的內容不一樣，但有一樣是相同的，那就是所反映的信訪問題大多與爭取切身利益緊密相連。

三是越級上訪群體上訪規模化。在利益主體和集團利益驅使下，一些上訪人不按法定程序、也不到法定機關反映問題，二是私下串聯、頻繁邀約進京赴省，專挑敏感時期和敏感處所越級上訪擇機上訪，目的是為了向黨和政府施加壓力，以圖最短最快利益最大化解決問題。還有一部分認為“法不責眾”，只要政府不給解決，就糾集大家鬧事，圍堵縣委政府、阻塞交通、以死相逼等，企圖政府逼迫妥協屈服。

四是涉法涉訴類信訪問題逐年增多。眾所周知，以前涉及的大部分是打架斗毆、安撫不公等問題，而現階段，呈現的信訪問題不再是矛盾糾紛類、理論是非類逐年下降，涉法涉訴類的信訪案在逐年增多。在處理此類問題時需要牽涉到多個部門或鄉鎮，政府需要調動、協調和組織多方面的力量才能解決。

五是鬧訪纏訪現象難以根除。一部分群眾偏執地認為“愛哭鬧的孩子有奶吃”，大小的事情只要自己不能搞定的都找政府，政府同情弱勢群體，維護穩定，以民為本，適當滿足了一些鬧訪人的無理要求，解決了部分低保、五保、救助金等，但是一旦嘗到了甜頭的信訪人絕不見好就收，反而會變本加厲的纏訪鬧訪。

二、原因分析

一是群眾法律意識淡泊。一是群眾文化水平低，二是法律知識少，三是走法律程序嫌復麻雜煩，四是走法律渠道成本高。所以大部分老百姓都愿意走捷徑，讓信訪部門充當“超級大法官”，自己以逸待勞。

二是歷史遺留問題阻滯。許多比如說“三線建設”的工人、鄉鎮八大員分流、殘疾人違章取締后的最低生活保障等問題，由于一些客觀原因，一時無法滿足和解決全部人的困難，而且遺留問題涉及多方利益，加之單位變更、時間跨度長、取證困難，就導致一些群眾常年上訪，重復上訪屢禁不止，縣上不行去市上，市上訪了訪省上，要去就去黨中央。

三是信訪不信法根深蒂固。說到底，還是群眾的法治意識不強。潛意識中誤以為鬧得越大政府解決起來越快，上訪人越多政府越重視，鬧得越兇越算本事得到的實惠就越多，殊不知這是在上訪事由合理合規合法合情的前提下，政府才會給予重視解決，很多的鬧訪和纏訪無理取鬧只會讓事情更難解決，自己更被動。甚至把黨和政府給群眾辦好事、辦實事、解難事，成了不公平公正的借口和籌碼，天天裝窮叫苦只為心中的蠅頭私利，甚至誤認為政府權力大，可以管大小部門和鄉鎮，還可管法院，因此信訪不信法。

四是干部的為民意識不夠。少數地方（部門）或干部不作為、亂作為、慢作為仍有發生，對信訪和群眾工作重視不夠；將接訪工作流于形式，處理不及時、不恰當，增加了群眾怨懟心理。更有部門責任心不強，遇到問題就推諉扯皮踢皮球，導致政府公信力下降。

五是信訪機制的缺失。現行信訪體制的接、勸返制度讓上訪人誤認為上訪有理，上訪無罪。成本低，解決快，即使最后上訪不成，還可以包吃包住免費觀光旅游，助長了部分人的重復上訪和越級上訪。另外一些信訪事項已經按照規定要求處理到位，實體合理合法，程序符合要求，但信訪人拒不接受處理意見，拒不停訴息訪，反復信訪、多頭信訪，破壞正常信訪秩序。

三、法治背景下有效化解群眾矛盾的思考

（一）教育引導群眾增強法治意識

積極宣傳法律政策。廣泛宣傳信訪法規政策，充分發揮廣播、電視、報紙、網絡媒體等開設宣傳專欄、組織系列報道等方式，將《信訪條例》《關于進一步規范信訪事項辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》《公安機關處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》《關于依法處理違法上訪行為的意見》等相關法律法規編印成信訪明白手冊，向普通市民、基層群眾發放。

引導群眾有序信訪。讓廣大群眾學法、遵法、守法，懂法，遇到問題學會拿起法律武器，保護自己的合法權益，引導群眾正確有序、逐級理性表達訴求。積極引導群眾逐級上訪，合理合法的表達訴求，正確行使公民權利、履行公民義務、自覺維護正常的信訪秩序。

教育群眾依法信訪。教育引導廣大群眾增強法治觀念，對于一般性的群眾上訪，采取教育疏導的方法，化解矛盾，解決問題；對有理無序上訪的，先批評教育，再解決問題，使其能依法有序地進行上訪；對無理無序，纏訪、鬧訪者，以及在信訪活動中違反國家法律法規的行為，公安機關再依法嚴肅處理，決不姑息遷就；而且對以上訪為由帶頭滋事者構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

（二）完善依法依規矛盾化解機制

全面落實依法行政。許多信訪問題的產生，與有法不依、執法不嚴、違法不究有著直接或間接的關系。從源頭上減少信訪問題，需要全面落實依法行政，各級政府在法治軌道上開展工作，堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”的原則，特別是重大行政決策的制定，必須嚴格把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為法定程序，建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制。

堅決查處損害群眾利益的案件。特別是部門和基層干部中存在的群眾反映強烈的不作為、慢作為、亂作為問題。在征地、拆遷、人社、民政、環保等信訪問題多發領域出現的與民爭利現象，嚴格規范公正文明執法，堅決查處發生在群眾身邊“微腐敗”，堅決遏制損害群眾利益的各種行為。

轉變矛盾化解意識。進一步增強責任意識、服務意識，加快事后處理向事前防范轉變。加大社會矛盾排查化解工作力度，將保障和改善民生作為預防和化解矛盾糾紛的基礎性工作，在處信訪問題時更加注重落實好各項民生政策，優先保障民生支出，把解決信訪問題的工作觸角向事前延伸。變被動等訪向主動下訪轉變，完善黨員干部直接聯系群眾制度，結合“下基層”等活動將接待重心下移。

（三）推行涉訴問題律師參與接訪機制

注重來電來信來訪的研判。在處理群眾來信、接待群眾來訪的過程中以高度的政治敏銳性捕捉各種信訪信息，并將重要信息及時上報，為及時化解矛盾、維護社會穩定發揮“警報”功能。四是重要文件和重要決策風險評估。在準確性、時效性、綜合性和可參考性方面下功夫。及時把群眾信訪活動態勢、信訪反映的重要問題及成功化解疑難信訪問題的經驗進行分析、總結。

嚴格分離信訪與訴訟問題。積極推行信訪工作由行政推動向依法治理轉變，注重運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，按照涉法涉訴信訪工作改革的總體要求，嚴格實行訴訟與信訪分離，及時將涉法涉訴信訪事項移交到政法機關辦理。積極引導涉法涉訴信訪到涉法涉訴聯合接訪窗口反映訴求，推動解決問題。

推行律師參與矛盾化解模式。律師參與矛盾化解有三大好處：一是處理問題經驗豐富，二是化解過程專業客觀，三是化解結果權威可信。可謂一舉三得：對政府而言，能最大限度地了解廣大來訪者的主要訴求，可提高依法行政能力，有效地避免了行政的隨意性和以權代法。對信訪群眾而言，填補了法律知識的空白，學會了以法律途徑解決糾紛、維護自身合法權益的方法。對律師自身而言，有利于增強社會責任感，樹立律師隊伍的良好形象。律師參與信訪工作可以從法律的角度對事件的利害關系進行分析，有助于做好息訴息訪工作，還可為符合條件的有特殊困難的來訪群眾提供法律援助，分流了相當一部分涉法糾紛，對維護社會穩定起到促進作用。

（四）健全嚴格的責任監督機制

構建齊抓共管的信訪格局。逐步形成上下聯動、左右協調、運轉高效、綜合施治的矛盾化解常效機制。鄉鎮、村、社區、部門是信訪工作的“端口”和始發地，要做到“來訪有人理，事情有人辦，責任有人擔”。一是解決只有工作機構沒有專門人員的鄉鎮和部門信訪“空架子”格局，二是解決有專門的信訪人員沒有專業的信訪干部隊伍（即既不懂政策和法律，有沒有與群眾打交道的方法和經驗），三是解決遇難題就躲避、遇矛盾就上交、遇責任就推諉的層層“踢皮球”群眾矛盾處理方式（主要領導推給分管領導，分管領導退給責任股室，責任股室推給工作人員），這是造成越級上訪的癥結所在。

嚴格問責追究制度。按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的工作原則，對因責任心不強、工作不力、信息不暢、處置不及時，造成社會不良影響或釀成較大事端的，對信訪教育疏導重點人員工作不力的重大情況向全縣通報批評，黨政主要領導同志作出書面檢討。有效防止信訪問題“初轉重”“信轉訪”“訪轉非”。

建立信訪督辦機制。采取掛牌督辦、專項督辦和跟蹤督辦等多種形式，把信訪工作層層分解落實，真正把任務落實到人、落實到位，切實做到具體任務有人承擔、發現矛盾有人解決、出了問題有人負責。加大對重大信訪事件的跟蹤力度，以增加社會的認可度和政府的公信力。

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