慈善組織所遇規(guī)制性瓶頸的改進(jìn)建議

慈善組織所遇規(guī)制性瓶頸的改進(jìn)建議

提案人：胡光 上海市政協(xié)常委

※背景情況※

許多慈善組織反映，在現(xiàn)階段我國(guó)規(guī)范慈善組織的法規(guī)和政策中，存在許多不利于慈善組織發(fā)展的規(guī)制性瓶頸，建議針對(duì)社會(huì)發(fā)展需求和慈善組織自身發(fā)展需求，對(duì)這些規(guī)制性瓶頸進(jìn)行多方面調(diào)研，并作出適時(shí)的調(diào)整。

※問(wèn)題與建議（結(jié)合法條）※

這些規(guī)制性瓶頸總結(jié)起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：

一、慈善組織缺乏與生俱來(lái)的免稅資質(zhì)。慈善組織需要的是，捐贈(zèng)發(fā)生后，慈善組織開(kāi)出捐贈(zèng)票據(jù)，捐贈(zèng)者據(jù)此申請(qǐng)捐贈(zèng)款項(xiàng)的稅前扣除，免于交納部分個(gè)人或企業(yè)所得稅。慈善作為社會(huì)財(cái)富的第三次分配，理應(yīng)以?xún)?yōu)惠的稅收政策來(lái)促進(jìn)。“稅收優(yōu)惠”一詞在《慈善法》中出現(xiàn)了多次，但僅有“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”等寬泛的說(shuō)法，具體如何享受并不清晰。

另外，提供社會(huì)服務(wù)所收取的費(fèi)用，普遍以成本價(jià)提供。我們應(yīng)該重視科教文衛(wèi)體等方面社會(huì)服務(wù)本身所具有的“公益”性質(zhì)，此類(lèi)收費(fèi)或政府采購(gòu)所獲取的收入應(yīng)該享有稅收優(yōu)惠。現(xiàn)有的稅優(yōu)政策僅僅是對(duì)捐贈(zèng)部分免稅，在服務(wù)方面的政策很少。可見(jiàn)，稅法的滯后嚴(yán)重制約慈善組織的發(fā)展。

二、慈善組織的管理費(fèi)用比例要求過(guò)嚴(yán)過(guò)細(xì)。在《關(guān)于慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》中，針對(duì)管理費(fèi)用的比例要求過(guò)嚴(yán)過(guò)細(xì)，相關(guān)條文如下：

第七條 慈善組織中具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年總收入的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十。

慈善組織中具有公開(kāi)募捐資格的社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年總收入的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十三。

第八條 慈善組織中不具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)，年度慈善活動(dòng)支出和年度管理費(fèi)用按照以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：

（一）上年末凈資產(chǎn)高于6000萬(wàn)元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之六；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十二；

（二）上年末凈資產(chǎn)低于6000萬(wàn)元高于800萬(wàn)元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之六；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十三；

（三）上年末凈資產(chǎn)低于800萬(wàn)元高于400萬(wàn)元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之七；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十五；

（四）上年末凈資產(chǎn)低于400萬(wàn)元人民幣的，年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之八；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之二十。

第九條 慈善組織中不具有公開(kāi)募捐資格的社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，年度慈善活動(dòng)支出和年度管理費(fèi)用按照以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：

（一）上年末凈資產(chǎn)高于1000萬(wàn)元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之六；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十三；

（二）上年末凈資產(chǎn)低于1000萬(wàn)元高于500萬(wàn)元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之七；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十四；

（三）上年末凈資產(chǎn)低于500萬(wàn)元高于100萬(wàn)元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之八；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十五；

（四）上年末凈資產(chǎn)低于100萬(wàn)元人民幣的，年度慈善活動(dòng)支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之八且不得低于上年總收入的百分之五十；年度管理費(fèi)用不得高于當(dāng)年總支出的百分之二十。

慈善組織普遍反映，10%管理費(fèi)對(duì)于具有公募資格的慈善組織而言過(guò)低，不利于慈善組織延攬高素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)化的人才，也與國(guó)際上和國(guó)內(nèi)大多數(shù)慈善項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本（一般在30%）差距較大，建議調(diào)整為20%比較合理。

另外，對(duì)于非公募型的慈善組織，管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)細(xì)（如上所示），極易造成慈善組織的管理費(fèi)用因年度總支出的變化而產(chǎn)生大幅度波動(dòng)，從而影響組織的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，以上過(guò)于細(xì)微的標(biāo)準(zhǔn)也給監(jiān)管部門(mén)造成過(guò)重的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。建議在20%的比例范圍內(nèi)由慈善組織自行決定。

三、公開(kāi)募捐資格門(mén)檻過(guò)高且具有很大不確定性。《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》相關(guān)條款如下：

第五條 依法登記或者認(rèn)定為慈善組織滿(mǎn)二年的社會(huì)組織，申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：……（七）按照規(guī)定參加社會(huì)組織評(píng)估，評(píng)估結(jié)果為3A及以上；（八）申請(qǐng)時(shí)未納入異常名錄；（九）申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格前二年，未因違反社會(huì)組織相關(guān)法律法規(guī)受到行政處罰，沒(méi)有其他違反法律、法規(guī)、國(guó)家政策行為的。

其中，“社會(huì)組織評(píng)估3A及以上”的條件不夠清晰明確，慈善扶助對(duì)象和社會(huì)的需求和意見(jiàn)評(píng)估如何得到體現(xiàn)，都有很大的改進(jìn)空間。

四、行政區(qū)劃的等級(jí)制度和禁止設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)不利于慈善組織之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。民政部《基金會(huì)管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》相關(guān)條款如下：

第八條 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，可以冠以“中國(guó)”“全國(guó)”“中華”等字樣，并且自登記之日起取得公開(kāi)募捐資格。

第十條 基金會(huì)的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策的規(guī)定，與其業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)，準(zhǔn)確反映其特征。

省級(jí)以下人民政府民政部門(mén)登記的基金會(huì)應(yīng)當(dāng)冠以其登記的民政部門(mén)管轄的行政區(qū)域名稱(chēng)。

第二十二條 理事會(huì)的理事為5人至25人。

第四十七條 基金會(huì)不得吸收會(huì)員。

第五十條 基金會(huì)不得設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)。

民政部關(guān)于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）相關(guān)條款如下：

第十三條 社會(huì)團(tuán)體的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策的規(guī)定，不得違背社會(huì)公德。

社會(huì)團(tuán)體的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、會(huì)員分布、活動(dòng)地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征。

社會(huì)團(tuán)體的名稱(chēng)冠以“中國(guó)”“全國(guó)”“中華”“國(guó)際”“世界”等字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，地方性的社會(huì)團(tuán)體的名稱(chēng)不得冠以“中國(guó)”“全國(guó)”“中華”“國(guó)際”“世界”等字樣。

在慈善組織中間沒(méi)有必要按照行政管轄進(jìn)行等級(jí)劃分，應(yīng)該支持慈善組織之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，允許慈善組織根據(jù)自身需要選擇“中國(guó)”“全國(guó)”“中華”“世界”“全球”“國(guó)際”等字樣，鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展，甚至未來(lái)走出國(guó)門(mén)，影響世界。

另外，如果基金會(huì)不得吸收會(huì)員，則理事會(huì)25人的上限過(guò)低，建議修改。

互助醫(yī)療保障計(jì)劃需多元化普及

提案人：游閩鍵 上海市政協(xié)委員

※背景與問(wèn)題※

目前，我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)體系由社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)構(gòu)成。社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)分多個(gè)層次，有社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、各地工會(huì)推出的醫(yī)療互助保障計(jì)劃、部分行業(yè)協(xié)會(huì)為本行業(yè)從業(yè)人員提供的醫(yī)療互助項(xiàng)目等；社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)針對(duì)不同的人群又分為職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)保。為提高本市職工應(yīng)對(duì)疾病的經(jīng)濟(jì)能力，2001年，上海市總工會(huì)、上海市職工保障互助會(huì)開(kāi)展了職工醫(yī)療互助保障工作，推出了“在職住院保障計(jì)劃”“退休住院保障計(jì)劃”“特種重病保障計(jì)劃”“女職工特種保障計(jì)劃”等醫(yī)療互助保障計(jì)劃，已有數(shù)百萬(wàn)職工從中獲益。不過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)名目繁多、條款復(fù)雜，普通市民很難清楚了解，導(dǎo)致不少需要幫助的職工無(wú)法享受到這一福利。

※情況分析※

1. 以《上海市退休職工住院補(bǔ)充醫(yī)療互助保障計(jì)劃》為例，凡屬于上海市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障范圍的退休職工，可由單位團(tuán)體參保或社區(qū)參保的方式參加該計(jì)劃。但是事實(shí)上，不少企業(yè)和職工并不知道，除了基本社保以外還有總工會(huì)推出的互助醫(yī)療保障計(jì)劃，致使部分人沒(méi)有機(jī)會(huì)參保。

2. 根據(jù)互助保障計(jì)劃的現(xiàn)有規(guī)定，由單位參保的，單位要和總工會(huì)約定參保時(shí)間，約定時(shí)間可以通過(guò)總工會(huì)申請(qǐng)改動(dòng)，因此，繳費(fèi)續(xù)保的銜接上經(jīng)常發(fā)生斷檔。由于起保、續(xù)保有30天免責(zé)期，本來(lái)有續(xù)保意愿的職工可能因?yàn)樵跀鄼n期間生病而無(wú)法續(xù)保。此外，退休前和退休后的續(xù)費(fèi)也有脫節(jié)的時(shí)段，還有重復(fù)繳費(fèi)的案例出現(xiàn)。

3. 由于各類(lèi)醫(yī)保分別由不同部門(mén)主管，在管理方式、參保條件、參保形式、繳費(fèi)要求、險(xiǎn)種、保障范圍、保障期限等方面也有不同的規(guī)定，更會(huì)不定期地調(diào)整，加之文件中專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)太多，一般人不會(huì)解讀，在參保、選擇險(xiǎn)別、辦理手續(xù)、報(bào)銷(xiāo)的過(guò)程中都會(huì)感到困惑、出現(xiàn)差錯(cuò)，在無(wú)法報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)用時(shí)也極易與管理部門(mén)發(fā)生糾紛。

※建議※

1. 居民對(duì)于總工會(huì)互助醫(yī)療保障計(jì)劃的知曉和信息把握的渠道應(yīng)當(dāng)更加多元、更完善。建議總工會(huì)將醫(yī)療保障計(jì)劃的宣傳作為常規(guī)工作任務(wù)分配到各企事業(yè)單位的工會(huì)組織；在街道、居委會(huì)安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)保障計(jì)劃的宣傳和咨詢(xún)。

2. 應(yīng)該打通總工會(huì)互助醫(yī)療保障計(jì)劃和醫(yī)保的信息、結(jié)算對(duì)接的渠道，為市民了解情況、報(bào)銷(xiāo)醫(yī)藥費(fèi)提供便利。

3. 總工會(huì)的互助醫(yī)療保障計(jì)劃對(duì)于在職和退休在起保時(shí)間上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，每個(gè)單位每年續(xù)保的時(shí)間應(yīng)當(dāng)固定。

4. 應(yīng)切實(shí)落實(shí)單位對(duì)于總工會(huì)互助醫(yī)療保障計(jì)劃的信息告知工作。建議工會(huì)在職工辦理退休時(shí)統(tǒng)一將醫(yī)療保障計(jì)劃告知退休職工，征求是否參保并簽字；對(duì)于有參保記錄的人員，在續(xù)費(fèi)期臨近的時(shí)候，以短信方式提前通知；對(duì)于有無(wú)限期續(xù)保要求的人員，可以提供自動(dòng)扣款續(xù)繳的選擇。

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com