論精準扶貧的行政法規制

戚建剛+唐梅玲

摘要：面對精準扶貧行政，習慣于采用“法解釋學+行政行為”分析進路的行政法（學者）容易陷入以“事后總結者”或者“事前完美者”面目出現的“失語癥”境地。鑒于精準扶貧主要是政府主導下的行政活動，以及此項行政活動的復雜性，可以運用融貫論所主張的方法來重新界定精準扶貧中的公共行政權力，從而為行政法規制精準扶貧行政提供新的切入點。這一新的視角可以抽象為“科際整合法+公共行政權力”分析進路。該分析進路主張行政法應當從來源要素、主體要素、運行要素、對象要素和物質保障要素等方面來規制精準扶貧行政，以便實現既有效制約精準扶貧中的公共行政權力，又保障精準扶貧任務得以完成的雙重目標。

關鍵詞：精準扶貧；行政法；規制；要素；公共行政權力

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）09-0131-08

一、問題的提出

以2013年11月習近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時首次提出精準扶貧①，特別是2015年6月他在貴州考察時將精準扶貧概括為六個方面②作為分水嶺，一場意義重大的行政改革運動在我國迅速展開。公共行政疆域的拓展——精準扶貧行政的納入，以及公共行政目的的增加——有效實現脫貧目標，驅使我國行政法學界重新思考一個基礎性問題：主流的行政法理論體系是否能夠恰當地描述當前的行政現象，其能否為這場意義重大的行政改革提供規范性的制度支持？

只要我們接受“每一種行政法理論背后，皆蘊藏著一種國家理論”③ 的論斷，并認為行政法是以特有的方式調整公共行政的法律規范，④ 那么當國家將精準扶貧作為實現共同富裕的重大舉措，以及公共行政任務和目標也隨著擴張之時，行政法理應不斷調整和完善自身的體系。因此，我們將本文的基本假設確定為：在精準扶貧已經成為當前我國政府經常性職責背景之下，行政法應當對之作出積極響應，對精準扶貧行政的規范化研究將成為行政法學研究新的學術增長點。但是我們無意于粗線條式地全面建構精準扶貧行政的規范化體系，而是通過對行政法（學者）面對精準扶貧陷入“失語癥”困境的解析，以融貫論下的公共行政權力作為切入點，探討行政法規制精準扶貧的新框架。

二、“失語癥”的困境及其原因分析

在具體論述行政法規制精準扶貧的新方法之前，有必要分析行政法學界對精準扶貧研究不足，以及具體原因。在筆者看來，這種不足的集中表現就是陷入“失語癥”困境，而具體原因則是“法解釋學+行政行為”進路的失效。

1. “失語癥”的表現形式

英國著名行政法學者卡羅爾· 哈洛和理查德·羅林斯曾經指出：“公共行政既是行政法學者研究的有效對象，也是他們需要保持回應性的事項。重要的是，行政法應與其行政背景同步。”⑤ 的確，面對國家戰略的精準扶貧行政改革運動，行政法學者理應作出積極的回應。然而，行政法（學者）卻陷入了“失語癥”的境地。通過檢索中國知網學術文獻總庫，不難發現，從2013年11月份中央政府提出精準扶貧行政改革以來至2017年6月，專門從行政法角度研究精準扶貧的文獻寥寥無幾，而查詢同期各大出版社出版的行政法著作，有關精準扶貧論題的也幾乎為零。這種不同尋常的平靜難道是為了印證黑格爾提出的“密納發的貓頭鷹要等黃昏到來，才會起飛”的隱喻——似乎將行政法的功能定位于總結精準扶貧行政改革，以“事后總結者”的面目出現？抑或行政法已經為精準扶貧行政改革提供了充分的評價和理解框架，以致于不需要再加以變遷，從而以“事前完美者”的身份呈現？

就前者而言，無論是將行政法背后的國家理念視為是紅燈理論 ⑥ 的學者，還是綠燈理論 ⑦ 的學者，或者是黃燈理論 ⑧ 的學者，都反對將行政法的功能僅定位于總結和描述公共行政的現狀，而是堅持認為行政法具有規范、預測和管制能力，要么積極控制行政自由裁量權的運行以保障人權，要么鼓勵行政權力主動作為以實現共同體目標，要么試圖在對行政權力加以有效控制與確保其有力推進公共行政目標之間達成平衡。具體到精準扶貧領域，鑒于其是在政府的主導下推進的⑨，也就是在公共行政權力，特別是國家行政權力的支配下所展開的，并且精準扶貧是在我國經濟發展進入新常態下進行的，體現了競爭性，即從以往的普惠式扶貧向適度競爭式扶貧轉變。⑩ 換言之，目前的精準扶貧是政府在一種資源相對短缺的背景下所實施的大規模的行政改革。更為重要的是，國家將精準扶貧作為一項重大的政治任務，并對政府官員規定了績效考核與責任制度。由此，在精準扶貧過程中，不僅主導精準扶貧的各級政府官員之間存在競爭，參與推進精準扶貧的非政府官員之間存在競爭，而且作為精準扶貧受益者的“需要脫貧的人員”之間也存在競爭，從而不論是作為決策者和執行者的政府官員，還是作為參與者或者受益者的普通民眾都不太可能是持續的利他者，而是新制度經濟學所假設的理性人。那么，如何確保政府官員不濫用和誤用行政權力，如何避免社會公權力主體在參與精準扶貧過程中不弄虛作假，又如何防止精準扶貧的受益者成為真正的“被脫貧者”；或者如何激勵政府官員和社會公權力主體持續、高質量地實現精準扶貧目標，如何促使脫貧者真正成為自力更生的致富者？諸如此類的問題，都是行政法（學者）應當加以科學解決的難題。事實上，在當前精準扶貧行政實踐中，這些問題也已經顯露出來。比如，有調研報告顯示，一些政府官員熱衷于打造扶貧示范點，將扶貧資源集中在扶貧工作示范點中，而真正需要扶貧的村戶卻享受不到。一些地方領導考慮到扶貧的風險性，將條件較好的農戶作為扶貧對象{11}，出現了所謂的“取偽”和“棄真”的現象。由此可見，行政法（學者）若要成為精準扶貧行政改革的弄潮兒，就不能將自身定位于“事后總結者”的角色。

就后者而言，目前能夠描述或評價精準扶貧行政的概念工具則是行政給付。{12} 它由德國學者福斯特霍夫于1938年開創，并為日本學者所引介，后于20世紀末期為我國行政法學者所運用{13}，現已成為主流行政法教科書的重要內容。根據通說，行政給付，也稱為行政物質幫助，是指行政主體在公民年老、疾病或者喪失勞動能力等情況下，以及公民下崗、失業、低經濟收入或者遭受天災、人禍等特殊情況下，根據申請人的申請，依照有關法律、法規、規章或者政策的規定，賦予其一定的物質權益或者與物質有關的權益的行政行為，包括撫恤金、特定人員離退休金、社會救濟和福利金，以及自然災害救濟金與救濟物資。{14} 可是，當運用這個概念來描述或解釋當下的精準扶貧行政時，會發現存在諸多力有不逮的現象。具體而言：一是從行為是否由行政主體主動實施來比較，行政給付是一種依申請的行政行為，而精準扶貧行政主要是行政主體{15}依職權行為；二是從行為內容上來比較，行政給付主要是行政主體依法賦予特定相對人以金錢或物資為載體的物質幫助，而在精準扶貧行政中，物質幫助僅僅是一部分內容。根據《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》規定，精準扶貧行政的內容至少包括：發展特色產業、實施易地搬遷、生態保護、加強教育、醫療保險和醫療救助、危房改造和人居環境整治、關愛服務體系、資產受益等多個方面；三是從行為功能來比較，行政給付是行政主體對特定相對人給予一定的物質幫助，體現了“輸血”功能。而精準扶貧行政則通過項目、資金、技術、智力等形式促使特定相對人脫貧，體現了“造血”功能。由此可見，行政給付這一概念其實難以有效描述或評價精準扶貧行政。endprint

以上分析不難發現，以“事后總結者”或者“事前完美者”面目顯示的“失語癥”實質表明了行政法理論在為精準扶貧行政提供解釋或評價框架時遭遇到了危機。

2.“失語癥”的原因分析

面對新鮮和活潑的精準扶貧行政改革實踐，行政法（學者）為何會陷入失語的境地？這與行政法（學者）長期固守將“行政法作為一套由白底黑字的規定組成的獨立自足的規則體系加以研究”{16} 的僵化觀念，以及行政法（學）理論體系緊緊圍繞行政行為這個兼具行政訴訟法、行政程序法和行政實體法三重功能的精致概念而展開的研究思路密切相關。我國有學者將行政行為概念視為行政法（學）理論中的“阿基米德支點”，主流行政法學者借助于精巧的行政行為形式論和細膩的司法審查技術，從行政活動的結果出發，“逆流而上”尋求對行政活動形式合法化的解釋。{17} 對于這樣一種研究進路我們不妨稱之為“法解釋學+行政行為”。{18}

的確，當面對政府所主導的精準扶貧時，習慣于運用“法解釋學+行政行為”分析進路的行政法（學者）若要對其進行解釋或評價，不二的法門就是將目光往返于精準扶貧行政與現有的行政行為類型之間，試圖借助于各種法解釋學的方法，將精準扶貧行政納入到現有的行政行為形式之中，例如行政給付形式，隨后通過行政復議、司法審查等方式通過對行政行為的主體、權限、程序、法律效果等構成要素的審查來確保其正當性。然而，精準扶貧行政雖然屬于一種行政活動或者任務，但卻是難以或者無法類型化為某種行政行為活動或者任務。對此，通過分析作為精準扶貧總綱領的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》的相關內容就能一目了然。例如，它規定各級政府“按照扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧”。又例如，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》第34條規定，加大貧困地區基礎設施建設、生態環境和民生工程等投入力度，加大村級公路建設、農業綜合開發、土地整治、小流域與水土流失治理、農村水電建設等支持力度。顯然，這兩個文件的相關規定都給各級政府施加了一種職責，政府必須實施某種行政活動或者任務。但這種行政活動或者任務屬于何種類型的行政行為？在主流的行政法教科書或著作中恐怕是難以找到答案的。

面對世人矚目的精準扶貧行政改革，行政法（學者）的失語或缺場，讓人深感遺憾。這或許印證了美國行政法學者的警告，行政法學自己提出問題并自己解決問題的時代已經走到了它的盡頭。這門學科的基本變量和范圍已經被限定，而行政法學者所提出的問題在這些變量和框架內已經不能得到完美的回答，傳統行政法學永遠不能告訴我們，什么是好的政策，什么才是理想的政治圖景。{19} 當前從國務院到基層鄉鎮政府大力開展的精準扶貧行政主要是在各類政策支撐下來推進，對擅于對行政法概念、規范作解釋學分析的行政法（學者）而言，對一系列涉及精準扶貧政策進行說明，顯得無所適從。然而，這是否預示著美國行政法學者的警告將成真，面對精準扶貧行政，行政法學者將改行，從事政策分析？我們認為，以“法解釋學+行政行為”來描述或解釋精準扶貧行政，并為其提供合法性的進路的失效，并不意味著行政法（學者）將不得不放棄自身的看家本領，而轉入對精準扶貧予以政策分析。事實上，不論是對精準扶貧行政予以法解釋學分析，還是進行法政策考量，或者其它的說明，都離不開精準扶貧行政的核心問題——如何確保精準扶貧中的公共行政權力的正確行使，由此，如果行政法（學者）能夠跳出試圖以行政行為的概念裝置來類型化精準扶貧行政的習慣思路，以精準扶貧中的公共行政權力作為切入點來重新描述、解釋精準扶貧行政，并為其提供全新的理解路徑和評價框架，可能是一條更為可取的道路。然而，對于如何運用公共行政權力這一新的概念裝置，則需要一種適合于精準扶貧行政特色的方法，即融貫論來解析。

三、以融貫論下的公共行政權力作為規制切入點

以融貫論來作為規制精準扶貧中公共行政權力的新視角，屬于探索性的研究，這涉及到對融貫論基本含義的厘定，以及如何從融貫論角度來重新定義精準扶貧中的公共行政權力。

1. 融貫論的基本含義

融貫論是復雜性科學的新方法論，所謂復雜性科學是以復雜性和復雜系統為研究對象的科學。融貫論所主張的方法的實質是吸收整體論{20}和還原論{21}所堅持的方法的各自優點，摒棄其缺陷以形成認識復雜性事務的新方法。20世紀70年代，錢學森提出把還原論所主張的方法和整體論所主張的方法結合起來，即系統論方法。經過十多年的研究，錢學森等學者將系統論所主張方法的一般原則做了具體化，形成了綜合集成方法。{22} 近期國內學者基于系統論的系統分析法來分析權力運行，也可以視為是對融貫論持有的方法的一次驗證。{23}

綜合學者們的研究，融貫論所主張的方法的特點表現為兩個方面{24}：一是定性判斷與定量描述相結合。定性特性決定定量特性，定量特性表現定性特性。只有定性描述，對復雜事物特性的理解難以深入。然而，定性分析是定量描述的基礎，定性認識不準確，不論定量描述多么精確，都沒有用，甚至還會將認識引向歧途。定量描述為定性分析服務，借助定量描述能夠使定性分析深刻和準確。二是微觀分析與宏觀綜合相結合。微觀分析是將一個整體或系統分解為局部、子系統或要素，以期對之進行條分縷析的徹底研究。宏觀綜合是指在對系統或整體進行細致的微觀分解之后，為了獲得對事物或系統的整體理解，又將微觀的局部、子系統或要素分析串連、整合起來，以獲得宏觀系統的性質。

2. 從融貫論角度定義精準扶貧中的公共行政權力

與我國政府所實施的通常的行政活動，諸如行政處罰、行政許可、行政強制等相比，精準扶貧是一項相當復雜的系統性工程，屬于典型的復雜性事務，以至于行政法學者難以運用行政行為概念裝置對其進行類型化。例如，在以政策性話語所表述的“怎么扶”問題上，根據《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》的規定，就涉及“五個一批”，即發展特色產業脫貧一批、實施易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批，以及社會保障兜底一批。“五個一批”所關聯的行政管理事項涉及衛生、教育、民政、人力資源和社會保障、發展和改革、財政、國土資源、環境保護、農業、水利、旅游、林業等40多個政府職能部門管轄權限，涵蓋社會、經濟、文化、教育和政治等各方領域的事務。精準扶貧行政的復雜性，為運用融貫論的方法提供了前提。顯然，面對復雜的精準扶貧行政，融貫論所主張的方法的分析對象可以有多種選擇，既可以是精準扶貧對象，也可以是精準扶貧機制?？墒牵瑥男姓üδ艹霭l，規制精準扶貧較為科學的切入點是貫穿于精準扶貧行政始終的一條“金絲線”——公共行政權力。根據融貫論所主張的方法，可以將其定義為由組成它的各個要素相互作用并與外界發生有機聯系的功能狀態。這一定義可以從如下兩方面來理解。endprint

第一，精準扶貧中的公共行政權力是一種組織狀態。作為組織狀態的公共行政權力，表明它是由一些穩定的、基本的要素所構成，并且這些要素都有自身的構造與特性。用這樣一種角度來認識精準扶貧行政，其實是運用微觀分析方法和定量描述方法來闡述精準扶貧中的公共行政權力的內部結構要素。那么，構成精準扶貧中公共行政權力穩定、基本的要素有哪些？通過考察中央與地方政府及其部門出臺的關于精準扶貧的政策與措施，以及各地方政府的精準扶貧實踐，可以確定構成它的基本的要素為：來源要素、主體要素、運行（方式）要素、對象要素和物質保障要素。如果缺乏上述要素之一，精準扶貧行政或難以有效運作，或不能存在。從邏輯上講，這五大要素之間是相互依存和相互支持的關系。來源要素決定著公共行政權力的存在、類型、大小等問題，屬于精準扶貧中的公共行政權力的前提性要素。主體要素是公共行政權力的運用者，屬于公共行政權力的關鍵性要素。運行（方式）要素是指主體運用公共行政權力時所必須遵循的法定的時間與空間上的步驟和方式，屬于公共行政權力的載體性要素，是對精準扶貧中權力主體行為的抑制和規范。對象要素是精準扶貧中的權力主體行使權力時所指向的“目標”，屬于目的性要素，缺乏對象要素，精準扶貧將喪失意義。物質保障要素是保證精準扶貧中的公共行政權力有效性的各種物質性資源，屬于公共行政權力的支撐性要素。

第二，精準扶貧中的公共行政權力是一種功能狀態。作為功能狀態的公共行政權力，其有自身的特點。就其整體功能而言，具有組成它的各個要素所不具有的功能，但這種功能的獲致，與由組成它的各個要素互相作用密不可分。作為功能狀態，精準扶貧中的公共行政權力在與外界環境發生作用時，既有以整體的形式來表現，也有以組成它的要素的形式來表現。例如，某政府部門派出兩位工作人員到某扶貧點駐村，開展以提供具有一定技術含量的項目為形式的扶貧工作。從形式上分析，兩位行政機關工作人員是在行使一種行政權力。他們規劃、設計、投入、實施和完成項目的過程，就是以整體形式來表現公共行政權力的過程。這一整體性的公共行政權力的功能發揮情況與該村的教育文化條件密切相關。而當他們在規劃或者設計項目過程中，給貧困村提供技術指導，就是以要素形式來表現公共行政權力。如果扶貧對象的文化水平較低，為使技術指導這樣一種行政指導方式發揮作用，他們還要給扶貧對象提供培訓。這樣一種角度其實就是同時運用融貫論中的整體和宏觀方法以及微觀和分析方法來解析精準扶貧中的公共行政權力。

四、行政法規制精準扶貧的基本框架

以新的視角來規制精準扶貧行政，依然是以不論從描述還是從規范角度來為公共行政活動提供理解和評價框架{25}，這一行政法功能為指示器。如果從比較抽象層面而言，這一分析進路可以概括為“科際整合法+公共行政權力”，即它試圖綜合法解釋學和法政策學等的研究方法，以統合性思維來看待行政法如何規制精準扶貧行政，完成既能夠有效制約精準扶貧中的公共行政權力，又能保障精準扶貧行政任務得以實現的雙重目標，也就是如有學者所期待的統合行政法的“監管者和管理者”的雙重角色{26}。

1. 對精準扶貧行政權力的來源要素的規制

考察當前關于精準扶貧中的公共行政權力的來源方式，可以發現其三大特點：一是以黨中央和國務院文件的形式來設定公共行政權力。當前規范精準扶貧行政的綱領性文件是《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。除了這一綱領性文件之外，規定精準扶貧中公共行政權力來源方式比較重要的文件還有2013年12月28日中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見的通知》，以及2015年8月26日中共中央和國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》等。二是以“軍令狀”形式來配置公共行政權力。從精準扶貧的實踐來看，不少地方存在以“精準扶貧軍令狀”的形式來配置行政權力的情形，例如，2015年8月12日，湖北省宜昌市舉行扶貧攻堅誓師大會，會上宜昌所屬的宜都、枝江等10個縣市區分別與宜昌市政府簽訂脫貧攻堅責任書。而在鄉鎮與村兩級之間，也是通過“精準扶貧軍令狀”來配置行政權力，從而形成從中央到地方的精準扶貧公共行政權力的層層分配的局面。三是所設定的公共行政權力的范圍寬泛，強度劇烈?！蛾P于打贏脫貧攻堅戰的決定》所設定的公共行政權力范圍涵蓋了政治、經濟、文化、生態、環境等多個領域，而設定的權力的強度也比較大。對此，《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》用 “咬定青山不放松，采取超常規舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力”的措辭來表述。而地方黨委和政府則用“最緊迫的中心工作”來形容精準扶貧行政。

當前不論是中共中央（辦公廳）和國務院（辦公廳）以文件形式來規定精準扶貧中的公共行政權力的來源，還是地方政府通過“精準扶貧軍令狀”的形式來進一步分配公共行政權力，如果從行政法治的基本要求來衡量，都值得探討。比如，由于精準扶貧行政涉及到政府服務外包、財政資金的分配與轉移、稅收和利率優惠等涉及國家財政、金融、保險等方面的基本制度，牽涉到區域之間的平衡發展以及不同群體之間的利益再分配等重大事項。根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第8條和第9條規定，這些事項多數屬于法律保留事項，需要由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會通過法律的形式來設定。而實踐中推行的以“精準扶貧軍令狀”配置公共行政權力的方式，從修辭來看充滿著“堅定、堅強、堅決”等意味，似乎有了這個“軍令狀”，精準扶貧中的公共行政權力就能有效實施。例如，2015年11月27日，甘肅省酒泉市瓜州縣委書記宋某分別與縣四大班子分管領導，6個移民鄉黨委書記和17個涉農部門主要負責人簽訂精準扶貧精準脫貧“軍令狀”，要求將縣、鄉和部門的“主要精力、主要物力、主要財力放在精準扶貧、精準脫貧上”。顯然，這些“軍令狀”已經取得了凌駕于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）之上的效力。根據《地方組織法》第59條的規定，縣級地方政府承擔數十項職責，而扶貧工作只是其中一項而已?？梢?，“軍令狀”取得了改變《地方組織法》對縣政府配置職權的效力。endprint

由于當前以黨中央和國務院文件來設定精準扶貧公共行政權力，以及地方黨委和政府通過“精準扶貧軍令狀”來進一步配置公共行政權力及從設定的數量與類型上存在不夠明晰的現象，從行政法規制精準扶貧公共行政權力來源出發，亟需將相關的政策文件上升為國家層面的法律。通過法律形式來明確精準扶貧公共行政權力的來源、數量、種類，以及具體配置等問題，從而在源頭上確保精準扶貧的有效實施。

2. 對精準扶貧公共行政權力的主體要素的規制

精準扶貧公共行政權力主體要素有兩大特點：一是類型多，范圍廣。《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》所規定的主體至少包括：黨中央、地方各級黨委；國務院、地方各級人民政府；中央和國家機關各部門；軍隊和武警部隊；工青團婦等群眾組織；省市縣鄉村五級書記；廳局級后備干部；共產黨員；企業和事業單位等。二是對不同主體的職權或職責作了明確分工。例如，縣級黨委和政府承擔主體責任，縣委書記和縣長是第一責任人；省（自治區、直轄市）黨委和政府對扶貧開發工作負總責；中央和國家機關各部門要按照部門職責落實扶貧開發責任；軍隊和武警部隊積極參與。雖然當前行使精準扶貧公共行政權力的主體非常復雜，規模也極為龐大，有利于精準扶貧的快速推進，但如果從行政法治層面思考，有些問題值得關注。例如，粗線條規定各類主體承擔精準扶貧的職權或職責，難以嚴格規范其行為。黨中央和國務院的文件雖然規定了各類主體在精準扶貧中的不同角色，有主體責任（職責）、領導責任（職責）、第一責任人、參與責任（職責）等，但具體內涵是什么，到底包括哪些職責和權限，則沒有進一步明確。此類寬泛的規定雖然體現了靈活性，但也存在風險。作為承擔主體責任（職責）或第一責任人的一些地方的領導干部為了在短時期之內看到扶貧效果，為了滿足考核上的要求，不惜以造假和作秀的方式來推行精準扶貧，將“貧困帽”作為官場的“道具”{27}，這違背了黨中央和國務院的文件規定精神。

為此，行政法應當承擔起規制功能。一是以對現有國家機關、軍隊和武警等主體法定職責和權限的分工為依據，重新梳理和規范履行精準扶貧公共行政權力的各類組織，將精準扶貧的管理職責依法聚焦到國家行政機關，由國家行政機關作為履行精準扶貧行政權力的主導主體；二是以法律或法規的形式明確國家行政機關之間、上下級行政機關之間履行精準扶貧行政權力的職責分工，特別是要規定諸如主體職責、第一職責、領導職責、參與職責等此類內涵較為含糊的用語；三是以法律或法規的形式規定國家行政機關以外的組織依法履行精準扶貧的公共行政權力，諸如工青團婦、高等院校，以及基層群眾自治組織，以便這些主體明確自身的職責邊界和法律地位。

3. 對精準扶貧公共行政權力運行要素的規制

當前關于精準扶貧公共行政權力的運行要素，存在兩個問題：一是功能分化較為不足，一些重要行政權力的運行要素依然處于“混沌”狀態。《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》雖然規定了各級黨委和政府數量繁多的扶貧權力，但對于黨委和政府行使這些權力的方式、步驟等問題，卻沒有作出較為明確的規定。二是規范性不足，隨意性很強。例如，《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》第29條規定，作為精準扶貧第一責任人的書記和縣長要履行進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等職責，然而，他們以何種方式和程序來推進和履行這些職責，該決定則沒有規定。而在一些地方，則通過開展“精準扶貧動員大會”、“宣誓大會”、“誓師大會”，并附以“軍令狀”的形式來展開。我們認為，雖然一些地方黨政領導干部試圖以實踐經驗的形式來推進精準扶貧，但也不能違背公共權力運行的基本要求——以科學的步驟、方式、時限和順序來實現精準扶貧目標。由此，行政法在規制運行要素方面大有作為。

一是需要將精準扶貧中的公共行政權力模式化。雖然精準扶貧中的公共行政權力涉及面非常寬泛，但如果以行政主體和扶貧對象的意思表示內容為依據來概括，則可以透過復雜的精準扶貧行政表象，大致抽象出十大類典型的公共行政權力{28}：（1）指導類行政權力。比如，以技術和項目指導貧困村、貧困戶因地制宜發展種養業和傳統手工業。（2）契約類行政權力。比如，以契約形式建立全國三級醫院與連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣的縣級醫院穩定持續的幫扶關系。（3）檢查類行政權力。比如，對扶貧資金使用情況的檢查。（4）規劃類行政權力。比如，編制易地扶貧搬遷規劃。（5）給付類行政權力。比如，對扶貧人口實施醫療救助、臨時救助、慈善救助等。（6）調查類行政權力。比如，對貧困地區群眾扶貧滿意度調查。（7）征收與征用類行政權力。比如，征用國有或集體土地為貧困人口建設住房。（8）確認類行政權力。比如，對是否屬于扶貧對象的認定。（9）審批類行政權力。比如，貧困地區向國家行政機關申請“雨露計劃”培訓項目。（10）行政事實類行政權力。比如，對貧困地區的新生兒疾病免費篩查、婦女“兩癌”免費篩查、孕前優生健康免費檢查等。

二是對模式化后的公共行政權力，需要以體現“正當程序”{29} 要求的運行要素來加以規范。所謂體現“正當程序”要求的運行要素，其實就是體現了公開、公正、公平、參與和效率等原則要求的基本程序制度，例如，信息公開制度、說明理由制度、行政回避制度、時限制度、期限制度等?；诋斍熬珳史鲐毿姓哂袠O強的政策性和靈活性等特點，在將這些基本的程序制度施加給行政主體時，行政法需要在如何確保精準扶貧目標的有效實現，以及顧及精準扶貧中的行政主體所考慮的重要價值，與防止他們因擁有過于寬泛的裁量權而濫用之間保持平衡，避免出現簡單“套用”程序制度，從而出現不切精準扶貧行政實踐與不接“地氣”的情況。為此，對于每一類公共行政權力是否都需要遵循這些基本的正當程序制度，則可以有所區分。例如，聽證制度就不需要適用于每一類公共行政權力，而信息公開制度和時限制度則可以適用于全部公共行政權力。

4. 對精準扶貧公共行政權力對象要素的規制

考察當前關于精準扶貧中的公共行政權力的對象要素，可以發現兩大問題：一是精準識別“扶貧對象”的成本高、難度大，容易出現“過度扶貧”與“被脫貧”現象。對此，有學者作過統計，發現精準識別一個貧困戶的成本大約為30元，鄉級獲得的工作費用一般也就是1萬元左右。再加上工作人員有限，識別的周期十分漫長，同時貧困戶也具有動態性。這就導致“過度扶貧”與“被脫貧”現象時有發生。{30} 二是對象要素中的扶困戶依法享有的能動性參與精準扶貧的權利不足，難以發揮自主性參與、監督和制約的功能。觀察精準扶貧相關政策文件，以及主流媒體宣傳報道，不難發現，“貧困戶”已經成為“社會落后分子”的代名詞，“貧困”與“志短”、“智弱”、“根窮”、“窮窩”、“窮業”、“窮局”、“窮帽子”等“貶義詞”聯系在一起。{31} 對于貧困戶，除了接受國家“救濟”之外，到底享有何種權利？至少當前規范精準扶貧行政的政策文件未做規定，而在一些地方的精準扶貧行政實踐中，扶貧干部面臨一個重要難題就是貧困戶對公共事務相對冷漠，對扶貧工作參與度不高，以至于在識別階段就遇到諸多困難。{32} 可是，在表面無權，因而呈現消極與冷漠態度的背后，卻發生了一些貧困戶與扶貧工作人員“合謀”騙取國家扶貧款等現象。{33}endprint

精準扶貧公共行政權力對象要素所存在的上述問題，行政法需要作出積極回應。而回應的途徑除了前文所述的方案之外，例如，對運行要素予以規制，還應當賦予扶貧對象相應的權利，特別是賦予貧困戶各類能動性參與權利。通過賦權，一方面，讓貧困戶感受到在這場精準扶貧行政改革中的“主人翁”地位和“主體”身份，從而積極參與精準扶貧實踐，降低黨和政府的扶貧成本；另一方面，貧困戶也可以形成對精準扶貧中的公共權力主體的監督和制約，發揮“權利制約權力的功能”。當然，通過賦權也期待實現阿瑪蒂亞·森所主張的“以權利擺脫貧困，以自由看待發展”的宏愿。{34} 具體而言：一是最高國家權力機關需要明確一個前提性問題：“貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區”與國家之間圍繞著“扶貧”的權利與義務關系。即扶貧是國家的法定義務，還是前者所享有的一項法定權利；或者，扶貧是國家給與他們的一種“特權”，或者“幫助”，因而不是他們所享有的一項法定權利。對于這個問題，當前規范精準扶貧的政策和文件沒有予以明確。從《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》所規定的精準扶貧的使命感與緊迫感，以及指導思想來看，最高國家權力機關應當規定扶貧是國家的一項法定義務，是貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區所享有的一項法定權利，更為準確的表達是一項法定的收益性權利，由獲得救濟金及救濟物資的權利、獲得撫恤補償金的權利、獲得扶持的權利，以及獲得救助的權利等構成。二是以該前提性問題的解決為基礎，行政法需要規定貧困戶一系列的能動性參與權利。所謂能動性參與權，是指貧困戶依法以各種形式和渠道參與精準扶貧行政過程，從政策制定、精準識別、精準幫扶、精準管理到精準考核等環節的資格，諸如批評和建議權、控告和檢舉權、知情權、參加會議權利、參與公開討論的權利、表決權等等。至于此類能動性權利如何有效行使，行政法需要根據精準扶貧的不同對象或內容區別對待，精心設計。

5. 對精準扶貧公共行政權力物質保障要素的規制

當前精準扶貧公共行政權力物質保障要素，也存在兩大問題：一是物質保障要素的法制化約束機制不足，隨意性比較大，行政主體的裁量權過于寬泛。如何確保各級各類行政主體獲得與扶貧任務相匹配的物質保障要素，國家層面并沒有統一的法律規定?！蛾P于打贏脫貧攻堅戰的決定》則作出了原則性規定，例如，中央財政繼續加大對貧困地區的轉移支付力度，中央財政專項扶貧資金規模實現較大幅度增長，一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向貧困地區和貧困人口傾斜。可是，這些原則性的規定如何得到切實的落實，依然取決于政府職能部門領導的決定。二是物質保障要素的濫用或者誤用現象較為嚴重。例如，2016年6月23日，最高人民檢察院通報了13起查辦扶貧開發領域職務犯罪典型案例。分析這13起典型案例，不難發現它們都涉及到基層從事扶貧工作的人員以各種方式濫用或者誤用物質保障要素。{35}

針對當前精準扶貧行政中物質保障要素所存在的問題，通過刑法來規制固然重要，但其社會成本過高，只能作為最后手段。而比較現實的規制方式依然是行政法。為此，可以從如下方面入手：一是將《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》對物質保障要素的原則性規定，及時上升為國家層面的法律、法規或行政規章。通過具有可操作性的、對精準扶貧各方主體，特別是行政主體具有約束力的法律制度來確保物質保障要素與精準扶貧的任務相匹配。行政法需要對精準扶貧中的行政主體取得、運用、儲備、補充、更新物質保障要素等各個環節都作出規定。二是強化對精準扶貧中的行政主體運用物質保障要素的監督和制約。行政法需要規定多種監督和制約機制，例如，審計機關的審計監督、貧困戶的權利監督、上級行政機關的臨時抽查性監督、行政監察機關的監督等。此外，針對當前精準扶貧領域中的物質保障要素濫用現象大多集中在縣、鄉鎮和村級，省市級人民政府可以派出監察和審計工作人員進駐縣和鄉鎮，進行日常監督。

注釋：

① 參見唐任伍：《習近平精準扶貧思想闡釋》，《人民論壇》2015年第10期。

② 王瑞芳：《精準扶貧：中國脫貧扶貧的新模式、新戰略與新舉措》，《當代中國史研究》2016年第1期。

③⑤⑥ [英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（下卷），楊偉東等譯，商務印書館2005年版，第1、76、22—27頁。

④{14} 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第18—19、233—235頁。

⑦{16} 參見 [英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學出版社2007年版，第7—8、5頁。

⑧ 參見沈巋：《行政法理論基礎回眸—— 一個整體觀的變遷》，《中國政法大學學報》2008年第6期。

⑨ 《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》從原則角度規定精準扶貧以政府為主導。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》再次從原則角度規定各級政府對本行政區域內扶貧開發工作負總責。

⑩ 歷史學學者提出的從“大水漫灌”到“精確滴灌”（參見王瑞芳：《精準扶貧：中國扶貧、脫貧的新模式、新戰略與新舉措》，《當代中國史研究》2016年第1期），或者管理學學者提出的從普惠式福利向補缺式福利的轉變（參見柳穎：《積極福利視角下的農村精準扶貧》，《內蒙古社會科學》（漢文版）2016年第3期），都表明了當前精準扶貧行政的競爭性。

{11} 參見肖秀潔：《精準扶貧機制實施的政策和實踐困境》，《改革與開放》2016年第5期。夏夢凡：《精準扶貧：現狀、 問題與路徑選擇——基于黃岡大別山革命老區案例分析》，《經濟研究導刊》2016年第3期。

{12} 參見閆爾寶：《關于給付行政的若干思考——以德日行政法為中心》，《行政法學研究》2010年第3期。

{13} 參見楊建順主編：《比較行政法——給付行政的法原理及實證性研究》，中國人民大學出版社2008年版，第1—20頁。endprint

{15} 我們所使用的精準扶貧中的行政主體，包括依法實施精準扶貧的國家行政機關，由法律、法規或規章授權的組織，以及其他社會公權力組織等。對于各級黨委能否作為行政主體，主流行政法教科書持回避態度。在當前精準扶貧行政中，依據黨中央和國務院文件，各級黨委事實上行使著諸多管理性權力。據此，從功能角度出發，行政法應當規范各級黨委在精準扶貧中的法律地位，由此，不妨將其視為介于國家公權力組織與社會公權力組織之間的“特殊公權力組織”。

{17} 章志遠：《民營化、規制改革與新行政法的興起——從公交民營化的受挫切入》，《中國法學》2009年第2期。

{18} 這一進路，有學者概括為“行政方式法釋義學”，并認為這是我國傳統行政法所秉持的進路。參見沈巋：《監控者與管理者可否合一： 行政法學體系轉型的基礎問題》，《中國法學》2016年第1期。

{19} See Joseph P. Tomain， Sidney A. Shapiro， Analyzing Government Regulation， Administrative Law Review， 1997， 49（2）， pp.377-414.

{20}{21}{24} 參見黃欣榮：《復雜性科學的方法論研究》，重慶大學出版社2007版，第93—94、99、111—119頁。

{22} 參見錢學森等：《一個科學新領域——開放的復雜巨系統及其方法論》，《自然雜志》1990年第1期。

{23} 參見楊連專、張新民：《權力運行的系統分析》，《云南社會科學》2016年第3期。

{25} 參見[美]理查德·斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2002年版，第3頁。

{26} 參見沈巋：《監控者與管理者可否合一：行政法學體系轉型的基礎問題》，《中國法學》2016年第1期。

{27} 參見石飛：《“貧困帽”官場滑稽劇的道具》，《中國經濟時報》2005年9月29日。

{28} 有學者可能會提出為何不直接抽象成某種行政行為方式，比如，行政許可行為，從而適用于現在有效的法律，比如，《中華人民共和國行政許可法》。但這是脫離精準扶貧現實的一廂情愿的想法，也是不顧及精準扶貧行政目標如何高效實現的看法。

{29} 參見姜明安：《正當法律程序：扼制腐敗的屏障》，《中國法學》2008年第3期。

{30} 參見肖秀潔：《精準扶貧機制實施的政策和實踐困境》，《改革與開放》2016年第5期。

{31} 參見溫如軍：《省級黨政“一把手”為脫貧如何向中央立“軍令狀”？》，《法制晚報》2016年3月8日。

{32} 參見葛志軍、邢成舉：《精準扶貧： 內涵、 實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查》，《貴州社會科學》2015年第5期。

{33}{35} 參見《最高檢通報13起查辦扶貧開發領域職務犯罪典型案例》，《檢查日報》2016年6月24日。

{34} [印度]阿瑪蒂亞·森：《以自由看待發展》，任賾等譯，中國人民大學出版社2002年版，第161—187頁。

作者簡介：戚建剛，中南財經政法大學法治發展與司法改革中心、法學院教授、博士生導師，湖北武漢，430073；唐梅玲，中南財經政法大學法學院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責任編輯 李 濤）endprint