江西省水權交易制度建設存在的問題及對策研究

張玉　熊國保　馬智勝

[提 要]完善水權制度既是江西省生態文明建設的要求，也是江西省綠色金融改革創新實驗區建設的重要抓手。通過文獻歸納和實地訪談，梳理江西省水權交易制度建設中出現的主要問題，研究發現這些問題主要表現在基層小水利管理缺位、水資源漏損率高、市場邊界不清晰、取用水主體的水資源權屬意識淡薄等方面。為此，應該從資源建檔、金融創新、水費改革、增強權屬意識、培育交易主體、分類確權、完善定價機制和發揮政府引導作用等方面進一步完善水權交易制度。

[關鍵詞]水權交易；綠色金融；制度建設；對策建議

[作者簡介]張 玉（1984—），女，東華理工大學講師，經濟學博士，研究方向為資源與環境經濟；熊國保（1970—），男，東華理工大學教授，管理學博士，研究方向為企業管理；馬智勝（1969—），男，東華理工大學教授，管理學博士，研究方向為技術經濟與管理。（江西南昌 330013）

[基金項目]撫州市社科規劃項目“綠色金融支持撫州經濟可持續發展研究”（15sk18）；江西省自然科學基金項目“江西農村水資源問題的經濟機理與管理制度創新研究”（20171BAA208020）

一、研究背景

江西省擁有豐富的水資源，平均年降水量、地表水、地下水及水資源配置均高于全國平均水平。其中，水資源總量位居全國前列，人均水資源量位居全國第四，單位國土面積的水資源量在中部地區排名第一。在綠色金融改革創新實驗區建設中，發揮生態資源稟賦的比較優勢是關鍵，完善水權制度建設、探索水權交易創新則是一個重要抓手。健全的水權制度同時兼顧了節水、減污、增收和富民四個目標，這一制度建設契合了習近平總書記關于“綠水青山就是金山銀山”的論述。水權制度是界定、配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權、責、利關系的規則，是規范水權的體制、機制、制度的總稱。水權交易制度建設可分為水權確權、制定水權轉讓辦法、建立水權交易市場三個階段。我國水權交易制度建設至少可以追溯到1987年制定的《黃河干流水量分配方案》，而2000年東陽和義烏之間首次成功嘗試了跨地區水權交易，2004年內蒙古和寧夏嘗試了較大規模的跨行業水權交易。2005年在總結國內已有交易案例的基礎上，水利部頒布了《關于水權轉讓的若干意見》和《關于印發水權制度建設框架的通知》，從而加快了國內水權交易制度建設的進程。

江西省是全國首個開展省內流域水量分配工作的省份，2008年已將水量分配方案逐級分解到了各區、市及其所轄的縣。[1]2014年6月，江西被列為全國7個水權制度改革試點省份之一。隨之出臺的《江西省水資源條例》明確了水資源使用權確權登記工作。2015年2月江西省確定了新干、高安和東鄉三個水權改革試點地區。2016年4月江西省正式實施的《水權交易管理辦法（暫行）》，將水權交易類型劃分為區域水權交易、取水權交易以及灌溉用水戶三類。[2]目前各試點均討論制定了水權試點實施方案，預計到2017年底完成水權確權工作。江西省水權交易主要包括農業用水向工業或城市公共供水的轉換以及跨流域水權交易兩類。[3]根據筆者前期到相關部門和試點縣市調研的結果，我們發現水權交易制度建設中出現的問題主要集中在前期的水權確權和后期的建立水權交易市場兩個方面。

二、水權交易制度建設中存在問題

（一）小水利管理缺位，基層水資源家底不清

水權確權涉及到歸屬村集體所有的水資源管理問題。水法規定農村集體經濟組織修建管理的水庫以及山塘中的水，歸該農村集體經濟無償使用。這部分山塘、小水庫雖然蓄水充足，但由于存在管理上的盲區，農村地區養殖戶和種植戶爭搶水源現象時有發生，這顯示出農村小山塘、小水庫管理漏洞，也表明僅僅對大型國有水庫的水資源確權是不完備的。農村集體經濟組織修建管理的水庫、山塘的產權不清晰是小水利管理缺位的根本原因。江西的水資源主要分布在江、河、湖泊、水庫和山塘中。其中江、河、湖泊和大中型水庫的水量、水資源變化規律等監測數據較為齊全。而由于小水利管理缺位，省內為數眾多的小二型及以下水庫和散見于農村地區的山塘則缺乏完備的水文觀測數據。數據資料的缺失阻礙了農村的水權確權工作，在后期還會產生水權交易糾紛，阻礙水權市場的發展。

（二）水資源漏損率高，增加了取水戶的交易費用

基層水利設施陳舊、水資源漏失嚴重，既增加了取水戶的交易費用，又降低了取水戶水權交易的積極性。在以庫區灌溉為主的區域，灌區引水溝渠淤塞較為嚴重，并未得到較好的維護。這使得灌溉用水漏失率較高。后期投入的維護費用過低是導致水資源漏失嚴重的一個主要原因，如試點地區撫州市東鄉區目前渠道約為460公里，在2011年至2014年的農業灌區小農水利建設方面，共計投入了1.02億元，每米渠道220元的襯砌維護費用無法支撐未來水權交易對硬件設施的要求，而建設新的管網則需要投入大量資金，目前在水利管網建設方面仍以政府財政支出為主，缺乏新的投融資方式。水資源漏損率高是由于水利基建缺乏必要的投資導致的，可以通過發展綠色金融、創新融資模式、吸引社會資本來解決資金不足的問題。

（三）市場邊界不清晰，未能充分考慮社會成本

有學者對無交易機制、市場交易機制和政府主導交易三種狀態下水權交易的資源配置效率和節水效果進行了分析和比較，結果發現在參與人目標收益最大化約束前提下，政府主導交易機制在實現水資源優化配置上更有效率、在一定條件下可以促進水資源的節約，而市場交易機制只能實現有效配置卻不能實現節約用水。[4]在調研過程中，筆者發現各級水利部門在設計水權制度時，均強調管理部門在水權確權后不會干預水權定價，而是將水權定價交給市場供求雙方完成。這一想法顯然僅考慮到了市場效率而沒有考慮到市場失靈的情況。作為裁判員的管理部門不應該僅考慮效率而忽視公平。在設計水價機制時，缺乏對以下問題的思考：即在水權交易過程中，若發生極端干旱導致水資源價格過高，應該采取何種措施補貼取用水戶以保證工農業的生產及糧食安全，在水權定價時如何扶持當地優勢產業或地區支柱產業的發展。以上問題無法完全由市場解決。endprint

（四）水資源權屬意識淡薄，阻礙了水權市場化交易進程

江西省年水資源總量達1500多億立方米，年均可利用量為600多億立方米，但年均可調節水資源總量320多億立方米，年均有效庫容則只有160多億立方米。數據顯示江西水資源是“虛胖”型。盡管表面上水量充沛，但是由于季節性降水加之水庫調節能力不足，實際上可利用量較少。無論是基層水行政主管部門、水利工程管理單位、農民用水戶協會還是社會公眾普遍認為江西省不缺水，節水意識淡薄，幾乎沒有水資源權屬意識。另外，水法規定農村集體經濟組織的水塘和由集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸該集體經濟組織使用，而不需要辦理取水許可、繳水資源費。對于灌溉用水，水利部門并不向農戶直接征收水資源費，而是直接從縣財政得到相應補助。這一做法在未來的水權交易中會淡化水資源的價值屬性。在水權確權過程中，農民將農業用水視作廉價甚至零成本的資源，并且對自身用水量并不清晰，對水資源使用權流轉的認識也非常模糊，這勢必會阻礙水權市場化交易進程。

三、健全水權交易制度的對策建議

第一，摸清家底，盡快完成水資源建檔工作。水權制度建設需要對省內所有水資源進行統籌安排及合理配置。應盡快統一調查收集省內江、河、湖、水庫和山塘的水文資料，供水范圍和對象、灌溉面積、灌溉區種植結構、受益人口、調度運行等情況。特別要收集小二型及以下水庫和山塘水文資料，摸清家底。依據調研結果建立聯網的水文數據庫，依托數據庫對水資源進行全局性論證，為水資源確權和后期的市場交易提供數據資料。江西省存在大量農村集體所有的山塘和小型水庫，除存在由于水權不明晰產生的用水矛盾外，還存在山塘、小型水庫等水利工程產權不明晰產生的糾紛。做好這部分水利工程的信息收集和建檔，會降低后期水權交易中的糾紛，促進水權交易的開展。

第二，金融創新，保障水權制度建設的資金需求。根據湖南省長沙縣等地的建設經驗，水權制度建設需要投入大量資金改造原有水利基礎設施和管理硬件，如加強水庫蓄水和調節能力，建設主干管網用以替代灌溉溝渠，采用科學計量手段和大量智能化的管理設備。以保障水權交易過程中用水量得以精確計量并降低交易費用。在我省、市、縣財力有限的情況下，在水權制度建設過程中推行市場化投融資模式，實行融資、建設、還貸一體化運作，通過貸款融資、資本市場融資、租賃融資、共同基金融資、PPP模式、BOT模式及其延伸以及水費或管網使用收費資本化、證券化的融資方式積極引入民間綠色資本。將確權工作與農戶信貸工作結合起來，積極開展權證抵押試點，這樣既能增加水權的流動性，促進水權交易市場的壯大和發展又能解決農民貸款難的問題。

第三，水費改革，增強取用水戶對水資源權屬認知。首先，通過調研了解不同行業取用水戶的水資源價格彈性，通過提高水資源費收繳額度，提升取用水戶對水資源價格屬性的認知和水資源價格的心理參照點。[5]其次，增加對取用水戶的補貼，以保障其福利水平。考慮到水資源是缺乏彈性的商品，增加水資源費會降低取用水戶的福利水平，因此，應該在增加水資源費收繳額度的同時，增加補貼。最后，變暗補為明補，將間接補貼變為直接補貼，同時實施補貼政策時應考慮到取用水戶對貨幣的時間偏好和虛擬貨幣偏好。在確權工作和取用水量確定后，可以將水資源費補貼和節水及水權交易結合起來，即節約了水資源同時又促進了水權交易。

第四，培育主體，扶持專業化和規范化的農民用水戶協會。農業一直是江西省取用水的大戶，但單個農戶參與水權交易的經濟效率太低，省、市、縣三級民政部門應盡快出臺農民用水戶協會登記管理辦法。鄉鎮民政和水利部門做好宣傳和動員工作，積極幫助農民以行政村為單位成立相應的農民用水協會，幫助協會制定《協會章程》、《用水管理制度》、《協會工程管理制度》等規章制度，使協會工作有章可循。水利部門應以協會為單位發放權證。從內蒙古、寧夏和湖南等地的經驗來看，成立農民用水者協會，對加強灌區工程管理、節水、增強農戶商品意識與民主意識等方面作用和效果十分明顯。在對農村集體經濟組織修建管理的水庫以及山塘水資源進行確權登記后，可鼓勵村集體將這部分水資源交由農民用水戶協會代管。這樣即提高了小水利的管理效率和經濟效益又減少了農村地區爭搶水源等社會矛盾。

第五，分類確權，促進行業間水權交易。未來水權交易主要發生在工業和農業取用水戶之間，景區與農業取用水戶之間，要充分考慮區域經濟發展情況和行業用水趨勢，實施總量控制和定額管理并予以適當預留以促進各產業的可持續發展。在規范和確認現有合理用水的基礎上，結合摸底數據，參照往年用水量分配，并根據區域用水總量“紅線”、行業用水定額、供水保障率等因素確定農村居民供水、城市居民供水、農業用水、工業取水和景區取水的取水權和取水量，做到分類確權，做好初始水權分配。對各用水戶的取用水量進行動態管理，根據灌溉面積和工業生產需要對水資源取用權進行相應調整，以促進行業間水權交易，通過價格杠桿合理配置水資源在行業間的分布。

第六，查漏補缺，完善水權定價機制。將水權定價作為確權工作之后的工作重點。對各行業用水戶的用水需求、水權價格的心理參照點做出充分調研。籌建水權交易所，引入拍賣機制確定水資源的市場價格，充分發揮市場在資源定價中的作用。另外，水資源的公共性、戰略性和風險性等特征決定了水權交易需要政府必要的規制去克服市場失靈。認真研判水權交易中可能產生的外部效應，提前制定好應對措施。如應該對各種突發情況下用水量做出預判，在此基礎上制定出干旱、招商引資等情境下的價格應急預案及價格補貼方案，以應對過高的水資源價格對農業生產和糧食安全的影響。

第七，政策支持，發揮政府引導作用。水權制度建設工作的目標是為實現水資源的統籌安排及合理配置，并最終走向水權交易。政府在這一過程中，應結合水權試點工作情況，通過財政安排和貸款貼息等手段鼓勵社會資本參與水權交易，出臺獎懲和補貼等扶持政策培育交易主體，借助稅費和補貼政策培養取用水戶的權屬意識，規范水資源確權登記行為，鼓勵節水和減污行為，促進取用水戶水權交易行為，保障人民的飲水安全、供水安全和生態安全。用政策彌補市場失靈，促進水權持有者節水、減排，并通過合理的制度安排出售水權獲得經濟收益，最終實現水資源的合理分配，有效保護生態和環境。

[參考文獻]

[1]楊永生，許新發，李榮昉.鄱陽湖流域水量分配與水權制度建設研究[M].北京：中國水利水電出版社，2011.

[2]曾玉珊，陸素艮.我國水權交易模式探析[J].徐州工程學院學報（社會科學版），2015，（7）.

[3]周瑩，李洪任.南方豐水地區水權交易制度體系構建——以江西省為例[J].人民長江，2017，（14）.

[4]陸文聰，覃瓊霞.以節水和水資源優化配置為目標的水權交易機制設計[J].水利學報，2012，（3）.

[5]張維康，曾揚一，傅新紅等.心理參照點、支付意愿與灌溉水價——以四川省20縣區567戶農民為例[J].資源科學，2014，（10）.

[責任編輯：黃貝如]endprint