治理視角下鄉鎮社區教育中心運行問題及建設路徑研究

徐鴻洲

【摘 要】基于治理理論視角審視鄉鎮社區教育中心運行，可以發現存在著一些“非治理”現象與問題。為此，有必要明確多元治理主體權責，構建治理主體互動機制，推進治理政策法規建設等，積極探究鄉鎮社區教育中心運行建設路徑，促進鄉鎮社區教育可持續發展。

【關鍵詞】治理理論；鄉鎮社區教育中心；建設路徑

【中圖分類號】G77 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）11-0044-04

一、問題的提出

黨的十九大報告明確指出，要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。[1]《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》（教職成〔2016〕4號）也明確提出，要“培育多元主體，引導各級各類學校和社會力量積極參與社區教育”；要“推動社區教育融入社區治理，不斷層豐富社區建設的內容”；要“推動形成黨委領導、政府統籌、教育部門主管、相關部門配合、社會積極支持、社區自主活動、市場有效介入、群眾廣泛參與的社區教育協同治理的體制和運行機制”。[2]可見，國家高度重視社區教育協同治理問題。因此，在推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，加強鄉鎮社區教育中心運行治理體系建設，推動鄉鎮社區教育有機融入鄉鎮社區治理，進而實現鄉鎮社區教育善治目標，已成為新時代鄉鎮社區教育中心治理創新與內涵發展的必然要求。

然而，鄉鎮社區教育中心治理運行存在著教育資源供給不足、社會力量參與不廣、相關法規法律不完善、公共服務能力不強等諸多問題，雖然引發這些問題的原因是多方面的，但以政府為主導的現行單向管理模式已不能較好地解決鄉鎮社區教育中心運行存在的問題，最終制約著鄉鎮社區教育良性發展。因此，有必要從治理理論角度審視、反思和改進鄉鎮社區教育中心運行，探索鄉鎮社區教育中心融入社區治理的建設路徑，提升鄉鎮社區教育中心治理水平和服務能力，推動鄉鎮社區教育治理體系形成。

二、治理理論：審視鄉鎮社區教育中心運行的全新視角

自20世紀90年代以來，以治理理論為指導，力圖以治理的思維創新、制度設計和實踐行動來打破單一主體局限，改革傳統性教育行政體制，積極嘗試構建教育公共服務治理機制，已成為現今國內外新型教育改革的一個重要趨勢。治理理論為各類教育領域注入新的價值因素，對教育組織機構的職能定位、運行模式、服務方式、開放程度、價值取向等方面也產生了深遠的影響。而鄉鎮社區教育中心是涉及多方主體參與的一種非營利性公益組織，其運行與保障都需要政府、市場及社會的參與。因此，基于治理理論來審視、反思鄉鎮社區教育中心運行問題，不失為一種全新的視角。因此，從治理理論角度審視鄉鎮社區教育中心運行，其基本內涵可以確定為：為了解決鄉鎮社區教育中心運行過程存在的問題，政府、學校、社區組織、居民個體等主體要以適合的方式融合、參與和決策，明確各治理主體間應享有的權利與承擔的義務，協同參與鄉鎮社區教育中心公共事務管理，從而形成良性互動的協同治理結構和自主創新發展的新型鄉鎮社區教育治理公共服務體系。

為此，筆者認為，治理理論視角下鄉鎮社區教育中心運行具有三個方面特征：一是多元性，即參與鄉鎮社區教育中心治理的主體應為多元化，包括政府、學校、社區各類組織、社區居民個體等。二是互動性，即參與鄉鎮社區教育中心治理的多元主體要圍繞共同價值目標，以溝通、對話、協商、談判等方式，共創共建共享人力、物力、信息等方面優勢教育資源，共商本社區教育重大議題和解決方案，共擔相應責任，以改進政府的社區教育服務質量和擴大社區教育決策的民主化。三是正式性，即為確保鄉鎮社區教育中心運行規范，應通過比較正式的規章制度來規范各參與治理主體間的關系、職責等，維護、協調各治理主體權益，規范、約束各治理主體的主體責任，從而充分滿足各主體的多樣化需求，推動社區教育公平、社區治理建設與社會和諧發展。

三、審視與反思：鄉鎮社區教育中心運行過程中的“非治理”現象與問題分析

（一）基于治理理論的鄉鎮社區教育中心運行主體分析

1.鄉鎮政府層面

在現有教育體制下，政府是鄉鎮社區教育單一治理主體和權力中心，處于主導和強勢地位，掌握著鄉鎮社區教育的布局、師資、經費、設備等教育資源支配權，但政府對自己權力邊界界定模糊和角色職能定位不夠合理，時常出現職能缺位、錯位、越位等不良現象。政府在鄉鎮社區教育建設中未能較好地發揮主導協調作用，政府與社區教育中心其他主體一直存在著權利、義務與職責范圍不清問題，也就不可避免出現相互推諉扯皮、政出多門等錯位問題。另外，由于政府掌握著絕對的鄉鎮社區教育資源優勢，在鄉鎮社區教育治理過程中時常會出現行政干預過多、承擔著許多不應承擔的職能等越位現象，主要體現在政府取代市場，行政審批過多過濫，或通過主管、指導等方式直接或間接介入鄉鎮社區教育中心和社區非營利性組織的內部管理與事務運作，導致他們直接或間接成為鄉鎮政府的附屬機構。以上這些職能缺位、錯位、越位現象，勢必影響到鄉鎮社區教育中心正常運行與可持續發展，也影響到社區非營利性組織的良性發展和社區居民參與社區教育治理的積極性、主動性，進而制約著多元治理主體的治理進程和自主化進程，也使鄉鎮社區教育治理的實際效果大打折扣。

2.鄉鎮社區非營利性組織

隨著各鄉鎮新農村建設和城鄉一體化發展步伐的加快，鄉鎮社區非營利性組織已成為參與鄉鎮社區教育治理的重要主體之一。我國不少鄉鎮社區非營利性組織起步較晚，在參與鄉鎮社區教育治理服務方面還存在著一些問題：一是缺乏健全的法規制度。雖然國務院頒布了一些規范性文件，但這些法規大多屬于行政立法或部門規章，法律位階不高、制約性不強，部門文件銜接性不暢，有些政策相互沖突。這些原因導致許多優惠政策在實踐中未能有效執行到位，從而制約著鄉鎮社區非營利性組織的培育和發展，也嚴重阻礙著鄉鎮社區教育的發展。二是缺乏評估監督機制。目前，政府雖然在很多領域推行面向社區非營利性組織以購買社區服務包等方式進行實踐試點，但在實施過程中往往缺乏明確的評估標準和科學性的評估方法，缺乏對這些組織的資質評估、能力評估、績效評估、誠信評估等有效機制。三是社會認可度不高。由于許多鄉鎮居民缺乏公民意識、契約精神、自治意識、法制意識等治理文化，以及對這些組織的價值認同度和信任度低，致使不少鄉鎮社區非營利性組織不能正常有效開展社區教育公共服務工作。四是內部治理能力不足。不少鄉鎮社區非營利性組織存在著管理運行機制不完善、社區教育公共服務能力弱、內部協調性低、高素質專業人才匱乏、組織活力不足等諸多內部管理問題。

3.鄉鎮社區居民層面

目前不少鄉鎮社區居民參與社區教育的主要問題是參與率低。究其原因，主要體現在：一是受傳統思想文化負面因素影響嚴重。長期以來，傳統政治文化制度中表現出來的“臣民”意識等消極因素深刻影響著鄉鎮社區居民參與社區教育治理的自主能動性和價值取向，導致居民參與率低。二是鄉鎮居民社區主體意識欠缺。由于我國尚處于社會主義初級階段，不少鄉鎮社區教育還存在著許多不平衡、不充分的制約因素，缺乏可供充分利用的社會教育資源，還未形成社區共同利益體，還未形成良性的居民社區價值認同感。三是鄉鎮居民自治組織服務職能弱化。由于居委會等權威性鄉鎮居民自治性組織行政化傾向嚴重，不能較好地代表社區居民的利益訴求，不能充分滿足居民的參與社區教育治理的需求；居民也很少利用居委會等權威性自治組織來協助維護自身利益，對權威性自治組織缺乏基本認同，對社區教育公共事務很少參與甚至漠視，導致鄉鎮居民自治組織服務社區教育職能弱化。四是鄉鎮居民參與機制不完善。目前不少鄉鎮社區教育中心缺少居民參與社區教育公共事務的便利性服務平臺，缺乏規范性、可操作性的參與機制，居民總是被動參與社區教育，隨意性較大，致使居民參與鄉鎮社區教育事務常出現低頻率現象。

（二）鄉鎮社區教育中心運行治理主體缺乏互動性

1.缺乏互動基礎

由于我國鄉鎮社區教育中心治理工作起步較晚，治理體系尚處于初步探索階段，在理論研究層面和實際操作層面還不夠成熟，不少鄉鎮社區教育中心常常缺乏科學、合理的頂層設計，其現有的社區教育發展規劃、本社區教育重大議題及其解決方案等并沒有實現真正意義上的多方參與、共同制定，更沒有采取有效措施去發動、引導各治理主體感知、認同、內化本鄉鎮社區教育事業，致使各治理主體對本社區教育中心治理工作無法形成共同的價值目標和價值取向，也就失去了有效互動的基礎。

2.缺乏互動媒介

任何治理主體間的互動必須以一定的互動媒介或平臺為載體。同樣，鄉鎮社區教育中心各治理主體要維系彼此間的互動關系，也需要借助一定的媒介作為互動紐帶。長期以來，政府設置了許多職能部門或政府機構來取代其他治理主體應該承擔的社會責任，如行業協會的職能被政府的行業主管機構所代替現象比較嚴重，而其他治理主體在職能上只能服從于政府的政策決定，受到政府相對嚴格的控制。由于缺乏溝通、對話、協商、談判等良好的互動方式，各治理主體的資源沒有得到有效合理利用，信息交流受堵，各方優勢沒有得到最大限度的發揮，導致鄉鎮社區教育中心治理工作收效甚微。

（三）鄉鎮社區教育中心治理相關法律體系不完善

1.社區教育法律體系構建相對滯后

到目前為止，從國家層面分析，有關社區教育的法律法規尚處于“空白”狀態，大多以規劃、意見、行政性通知、工作要點等文件形式為主，對社區教育（含鄉鎮）的責任主體的職責權限、實施主體的組織運行及督查考核辦法等方面都沒有明確具體的規定，導致鄉鎮社區教育中心治理工作“無大法可依”。由于地方性自治條例或暫行辦法在具體闡釋本社區教育時，缺少對社區教育各方治理主體的職責、權利、義務等方面具體明確規定，不少地方對現有條例制度執行不夠到位，對社區教育（含鄉鎮）整體發展也缺乏合理引導、有效監管和質量評估，導致鄉鎮社區教育治理工作“有法難依”。

2.鄉鎮社區教育政策保障不到位

一是政策制定乏力。目前，國家層面缺乏對鄉鎮社區教育的長期發展規劃和實施意見，也沒有相應的補充政策作為解決現有鄉鎮社區教育地域發展性問題的法理依據，在宏觀方面制約著鄉鎮社區教育可持續發展。鄉鎮社區教育政策主要是由教育部門這一單一主體制定的，缺少居民、社會組織等其他治理主體參與，導致其政策方向和內容等方面與多元利益相關者訴求相脫節，進而影響到鄉鎮社區教育多元治理主體參與關心公共教育服務的熱情。二是配套政策不足。在鄉鎮社區教育政策的制定過程中，政策體系不夠完善，相關配套措施不夠充足。如不少鄉鎮地區在制定人才培養政策、優惠激勵政策與資源整合政策等方面并沒有與本社區教育事業發展保持同步配套，松散性的政策體系也引發了鄉鎮社區教育資源開放度不大、其他利益攸關者參與積極性不高等一系列連鎖問題。

四、治理視角下鄉鎮社區教育中心運行建設路徑

（一）明確多元治理主體權責

加強鄉鎮社區教育中心建設的頂層設計、統籌規劃，明確界定各治理主體權責，加強各主體間的溝通、對話、聯動、協同，共同研制出權責明晰、操作可行的鄉鎮社區教育中心發展規劃，合理配置、整合利用本鄉鎮社區教育資源，形成全社會關注、支持、推動鄉鎮社區教育中心治理運行機制的良好局面。

反觀現行鄉鎮社區教育中心治理運行機制，其核心病癥就是權責不清。權責明晰是建立健全鄉鎮社區教育中心治理體系的重要前提條件，也是首要任務。在鄉鎮社區教育中心多元治理運行過程中，政府要善于轉變職能，敢于放權，將一部分管理權力放給市場和社會去支配，將一部分權力放給教育主管部門去施行；突出政府主導優勢，把握鄉鎮社區教育發展戰略方向，為市場調節和社會運作提供規范化的宏觀環境，出臺各種完善鄉鎮社區教育治理的政策、制度，對多元治理主體所享有的權益和履行的主體責任進行具體性、細則性的規范。同時，積極嘗試構建鄉鎮社區教育“管辦評”治理體系，實行鄉鎮社區教育中心治理的現代化，建立第三方參與的多元評價模式和教育質量監測制度，做好鄉鎮社區教育中心運行過程中的監督和規范，權責明晰，責任到人，確保真正意義上實現協同治理。

（二）構建治理主體互動機制

1.構建對話機制

參與主體要以開放的心態，以開展面對面對話為起點，以建立互信、加強溝通為目標，要在鄉鎮社區教育中心治理運行過程中打破僵化的溝通障礙，創設一種彼此尊重、相互信任、達成共識的溝通機制。

2.構建信任機制

“信任關系經常被描述為協作的本質”。[3]信任在維系鄉鎮社區教育中心治理主體互動關系方面發揮著基礎性功能。這種信任機制的建立并不能一蹴而就，而是要經歷一個較長過程，需建立在治理主體間平等對話、尊重意愿、共同行動的基礎上。

3.構建協商機制

協商機制是鄉鎮社區教育中心治理運行得以持續進行的重要保障，是參與主體就具體鄉鎮社區教育治理問題進行磋商而取得共識、共同行動的機制。這種協調機制能有效解決鄉鎮社區教育中心運行過程中各參與治理主體間的矛盾和沖突問題。

4.構建共享機制

一是權力共享，政府要轉變職能，將本應屬于市場、社會的權力讓渡給其他治理主體。二是資源共享，鄉鎮社區教育中心各主體應整合與利用各自手中掌握的教育資源，解決鄉鎮社區教育中心發展中的問題。三是信息共享，要建立便利高效的公共信息服務平臺，擴大各治理主體對鄉鎮社區教育公共服務信息的知情權、參與權、使用權、決策權，提高鄉鎮社區教育中心的公共服務能力與水平、質量與效率。

（三）推進治理政策法規建設

1.加快鄉鎮社區教育依法治教步伐

要積極構建與完善社區教育的三級法規體系，實現社區教育在國家法治層面有法可依，在地方治理層面有法必依。國家要盡快制定一部全國統一的基本法，即社區教育法，以此彌補中國社區教育“無大法可依”的局面；地方政府要依據本區域社區教育實情自行制訂與基本法不相抵觸的法規、條例，縣鄉兩級政府則制訂具體實施意見和辦法。在立法內容上除明確鄉鎮社區教育的地位及其重要意義、經費來源、管理機構、激勵政策外，還要明確鄉鎮社區教育多元治理主體各自的職責及權限范圍，有效規范各治理主體的行為，保障各治理主體間的合作、對話與溝通，有序推動鄉鎮社區教育中心從管理到治理的轉變進程，實現法制化、規范化。

2.優化鄉鎮社區教育政策體系

在社區教育專門立法缺乏的前提下，各地在加強鄉鎮社區教育建設過程中所制定的社區教育政策就成為指導本鄉鎮社區教育工作的重要指南。這些地方性政策為鄉鎮社區教育發展提供了目標和方向，但隨著社會新形勢的發展，鄉鎮社區教育也呈現出不少新情況、新問題，原有部分的政策內容難以解決這些新情況、新問題，因此要優化政策體系，適時調整、修正和補充不完全適應鄉鎮社區教育發展的政策部分，廣泛聽取、吸納各治理主體的合理意見與利益訴求，根據實情和需要及時更新鄉鎮社區教育政策。另外，還要注重完備鄉鎮社區教育發展的配套政策。如為激勵居民參與社區教育，出臺居民積分獎勵政策、整合和開放鄉鎮社區教育資源政策、推行數字化鄉鎮社區教育平臺建設政策等。

【參考文獻】

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.html，2017-10-18.

[2]中華人民共和國教育部.教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201607/t20160725_272872.html，2016-07-08.

[3]Agraoff R，McGuire M.Big Questions in Public Network Management Research[J].Journal of Public Administration Research and theory， 2001，11（3）.