現代職業教育體系下校企合作的政府管理調適

陳文華+劉蕾

摘 要：隨著各種后現代主義思潮的出現，現代管理觀也由以工具價值為導向向以目的價值為導向的哲學觀轉變，促使政府管理觀也做出相應調適。在職業教育校企合作發展的歷程中，政府存在著輕法律管理、重政策管理，輕社會管理、重政府管理，輕市場監管、重行政審批等問題。校企合作的深度融合，需要政府逐步從單向的行政命令走向雙向的溝通對話。

關鍵詞：職業教育；政府管理；校企合作

作者簡介：陳文華（1962-），男，山東德州人，山東英才學院教授，博士，研究方向為哲學與文化，職業技術教育；劉蕾（1988-），女，山東濟寧人，山東青年政治學院講師，研究方向為高等教育管理，民辦職業教育。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）31-0024-05

校企合作作為職業院校實現辦學目標、人才培養目標的重要條件和保障，是深化教育教學改革、促使職業教育適應地區經濟社會發展需求、培養應用型技術人才的重要途徑。深度融合校企合作機制的構建、現代職業教育體系的建立和發展，政府的參與至關重要。縱觀校企合作的發展歷程和現狀，我國職業教育校企合作基本處于萌芽階段。政府在此過程中承擔何種職能，扮演何種角色，政府管理觀念的轉變對校企合作機制的構建產生何種影響，這是解決目前我國校企合作中政府引導力不強、學校合作能力不高、企業參與動力不足問題必須首先厘清和回答的問題。

一、職業教育校企合作中的政府管理觀

21世紀以來，隨著各種后現代主義思潮的出現，現代管理觀逐步緩慢轉向，作為管理觀在教育領域的具體表現，政府的教育管理觀也做出相應調整，以適應整個管理觀轉向的要求。具體表現為由以工具價值為導向轉向以目的價值為導向，政府在職業教育校企合作中的職能亦由政府主導演變為政府引導，角色由主導者逐漸向協調者、推動者、監管者轉變。

（一）工具價值導向下的政府管理觀

工具價值與目的價值的核心問題是人與社會的關系問題，即人是社會的工具，還是本身的目的。工具價值重結果，目的價值重過程。在工具價值導向下，可以將人們目前生活的科學世界看作是一個問題世界、客觀化世界、符號化和抽象化世界。科學世界只關注事實世界，而不關心人的意義、情感、信仰世界，是一個無家可歸的世界。在追求人自身之外工具價值的思維模式下，人們視管理中管理執行方為主體，被管理方為客體，有意或無意地把被管理方與財、物、信息等客觀事物等同起來視為“實體”。由此，管理者和被管理者之間形成了一種不平等的“我——他”關系，這是一種客體化的對象性關系，管理活動是單向的管理者向被管理者發號施令，注重對客體——“人”的協調與控制，管理者具有絕對的權威，被管理者是灌輸指令的對象[1]。

受工具價值導向的影響，縱觀我國職業教育發展歷程，政府在職業教育校企合作中主要承擔著主導者的角色，發揮著計劃、控制、組織和監督管理的職能。19世紀末，我國職業教育校企合作逐步出現，此時的校企合作模式主要以“廠校一體化”的實業教育模式為主，學校和企業在校企合作中暫居主導地位，但由于此時的“學校”大都是政府舉辦，如福建船政學堂、江南制造局機器學堂等，因此該階段校企合作可看作是政府主導下的一種自發性、互利性的群體行為。20世紀初，隨著大量近現代高校的出現，學校逐漸脫離企業、工廠，校企合作的形式由廠校一體化轉變為學校自建實習場地，校企分離。新中國成立后，在政府主導下，隨著勤工儉學運動、半工半讀教育形式的興起，職業教育校企合作逐漸復興，但我國職業教育校企合作仍是一種政府隱性主導下的淺層次、松散型、自發的行為。1985年，隨著《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒布，職業技術教育發展問題首次納入國家發展戰略中。在政府大力倡導下，“雙元制”、“工學交替”等新型校企合作方式開始引入我國。1991年，國務院出臺《關于大力發展職業技術教育的決定》，第一次提出“產教融合”的概念；1996年伴隨著《職業教育法》的頒布，“職業技術教育”成為歷史，“職業教育”的法律地位正式確立，“產教融合”的內涵進一步延伸。1985年至1999年間，政府通過行政立法、宏觀管理、統籌協調的方式主導著職業教育的發展方向和路徑，政府的管理方式主要以單向的行政命令為主，此階段的校企合作是大力促進職業教育發展這一國家政策下的附庸，政府顯性主導下的校企合作模式呈現出明顯的“公辦色彩”。如：1991年出現的河北模式；1993年，北京市西城區新技術職業教育集團成立，其成員包括北京五所計算機工科類專業學校和北京市電信管理局、電子工業辦公室、北京市核必軟件有限公司、北京市西城區勞動局等[2]。

（二）目的價值導向下的政府管理觀

20世紀上半期，隨著現象學運動的興起，非理性主義開始復興，其在對強調工具價值的科學主義進行有力批判的同時，指出生活世界不僅包括客觀事實世界，還包括我們知覺體驗到的世界，是具有一定主觀性的個體的周遭世界。世界從來就不是獨立于人的絕對客觀化世界，而是人的價值參與其中的世界。在追求人自身目的價值思維模式導向下，管理觀亦發生了變化。管理者與被管理者之間轉變為一種互為主體的關系，一種主體間的關系。在這種關系中，管理者和被管理者雙方的主體性得以彰顯。管理者和被管理者都是管理活動的主體，他們之間構成主體間，具有主體間性。主體間性是“主體與主體”關系中的內在性質。具體而言，主體間性是“在作為人與人之間的相互作用、相互溝通、相互影響、相互交流的關系中體現出的內在屬性。”[3]它不是先天的自然存在，而是不同主體之間后天交往的結果，是不同主體在相互交往過程中共同建構起來的。管理活動中也存在著主體間性，即管理者在利益上、價值上、語言上、心理上等多方面、多維度與被管理者共存，他們通過對話和交流達成主體間的理解和溝通，這種對話與交流是“一種‘我與你的對話與交流，而不是‘我與他的對話與交流。”[4]

伴隨著我國經濟、社會轉型期的到來，在目的價值導向管理觀的影響下，政府在職業教育校企合作中的角色由單一的主導者轉變為推動者、協調者和監管者。政府與學校、企業間的關系開始發生轉變。2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》明確提出分級管理、地方為主的職業教育發展思路，并提出要充分依靠行業企業舉辦職業教育；2004年，《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》將“推動職業教育從政府直接管理轉向宏觀引導”納入政策文本，同年我國建立了職業教育工作部際聯席會議制度，受此影響，職業教育集團化辦學模式逐步興起，由此，校企合作的模式、途徑和范圍不斷擴大。2007年至2014年，《中等職業學校實習管理辦法》、《關于在中等職業學校推行學生實習責任保險的通知》、《國家高等職業教育發展規劃（2010-2015）》、《教育部關于推進高等職業教育改革創新，引領職業教育科學發展的若干意見》等一系列行政法規的出臺，標志著政府開始通過制定、完善具有針對性、可操作性的法律、法規和政策激勵學校不斷創新校企合作模式、規范企業相關行為，為校企合作關系創造良好的外部環境。與此同時，地方政府針對校企合作的制度、程序、模式等主要內容進行了詳細規定，逐步引導和推動校企合作向深層次發展。2009年，寧波市頒布了我國第一部職業教育校企合作法規——《寧波市職業教育校企合作促進條例》，以地方立法的形式推進職業教育校企合作的順利開展[5]。隨后，山東省、河南省、杭州市、常州市等省市都相繼出臺了校企合作促進辦法、制定行業辦法等專門性的政策文件，并加大了投入力度，以期實現行業企業、學校、政府、區域等多利益群體間的資源共享。該時期政府通過不斷改進管理手段，由注重校企合作的結果轉為注重過程，通過計劃、組織協調、資金扶持、評價激勵等方式，加強與學校、企業間的內部理解與信任，開始逐步激勵、激發學校和企業的主體性和創造性。endprint

二、職業教育校企合作中的觀念偏差與職能缺失

縱觀我國職業教育校企合作的發展歷史和現狀，目前我國職業教育校企合作采取的形式主要包括：學校自建自有企業，創辦實體企業，實現由模擬、仿真教學到真實業務教學的轉變；引企入校，通過與國有大中型企業、民營企業合資共同開發智力資源；開設企業大講堂，承接企業研發項目，引進行業企業先進的技術和設備等；企業與學校聯合辦學、共同培養人才，通過開設訂單班，實施訂單式的人才培養模式，校企合作方共同依據職業崗位需求和標準制定教學計劃、人才培養方案、設置課程及考核標準；企業在學校內部建立科研機構等。據此，我國校企合作仍是一種“與企業共辦訂單班、互聘教師、在校內或企業共建實習、實訓基地”的非股權、低緊張、聯盟式的合作方式[6]。這種合作方式具有隨意性、季節性、單向性等特點，即當企業人才需求飽和時，該合作可能就會終止，企業和學校之間并未形成一種共存關系，學校在此種模式中基本處于被動局面，是一種淺層次的合作，無法實現校企合作的長遠、深層次發展。究其原因，除去職業院校自身吸引力不夠，企業短期效益難以顯現故而積極性不高等因素外，由于政府觀念偏差，相關法律、政策及運行機制的不完善而導致校企合作仍是校企間的自發行為，這是制約目前職業教育校企合作停滯不前的根本因素。

（一）觀念偏差

觀念是人們在社會實踐過程中形成的各種認識集合體，支配著人們的意識和行為。觀念影響并決定著活動的起點、方向和成果。管理觀念則是管理者對其管理活動過程中管理行為、管理成果的本質認識和反映，它是對管理者行為方式的指導，決定著管理的決策和結果。政府作為職業教育校企合作的主要管理者、指導者和參與者，其觀念正確與否決定著行為方式和行為結果的正確性和成效性。然而，受中國傳統政治觀、管理觀的影響以及政府自身思想意識的局限性，導致政府在管理職業教育校企合作過程中，存在著觀念偏差。

第一，以權為本觀念盛行。即政府在管理過程中以“獲得權力”“執行權力”“享受權力”為最根本的出發點和落腳點，官本位思想占據著主導地位。所謂“官本位”即以政府作為社會的唯一權威中心，只有政府才能發號施令、組織協調、管制，而公民、企業、社會團體、基層組織只能被動地接受政府的管制式管理[7]。原教育部部長袁貴仁曾指出：“校企合作是我們國家當前職業教育發展的一個致命弱點，職業教育要解決的問題很多，但根本點在于校企合作。”[8]校企合作是學校和企業之間的合作，學校和企業本應處于主導地位，然而，我國校企合作的建立、開展卻是政府主導下的產物。中央和地方政府通過出臺一系列關于職業教育校企合作的政策、法規和實施條例，助推校企合作的開展，這導致職業教育校企合作的核心利益者——學校和企業具有天然惰性，校企合作的開展成為政府施壓和強迫下的產物，自身利益驅動機制并未形成。

第二，管制性行政指導觀占據主導。一般而言，行政指導方式主要包括管制性、調整性和促進性行政指導。而政府在管理的過程中，受傳統管理觀念的影響，更多的是以管制性、促進性行政指導觀為依托來領導和約束學校和企業的合作行為，具體表現為：一是政府沉浸在事無巨細的事務管理中，只靠發文、號召、通知等辦法行使行政職權，忽視了宏觀層面的頂層設計，使得社會主體自主管理、自我約束、自主發展的優勢無法發揮，淪為了政府主導管理體制下的被動執行者。二是政府對企業、學校及第三方組織等社會主體的自主管理能力、自治能力認識不足，導致其管理權限過大、越俎代庖插手本應由社會自主管理的實務，存在部門間職責不清、多頭領導等問題。三是關于校企合作的指導性制度、法律、法規缺失，出臺的一些要求、規定、辦法等又以預防、管制、規范校企合作行為的綱領性文件居多，缺乏實際的可操作性。

（二）職能缺失

一般而言，政府職能主要包括社會管理、公共服務、市場監管和經濟調節四個方面。政府管理職能的彰顯在職業教育校企合作中主要表現為制定法律法規、政策引導、指導規劃和監督管理。由于受認識上的偏差和傳統行政體制的影響，政府在推動職業教育校企合作發展方面普遍存在著輕法律管理，重政策管理；輕社會管理，重政府管理；輕市場監管，重行政審批等問題，存在著規劃統籌力度不夠、執行力不足、保障機制建設滯后等職能缺失現象。如與《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國義務教育法》等基本法律相比，《中華人民共和國職業教育法》的頒布、修訂都較為滯后，且存在著責任主體不清、權限不明，內容不全面，操作性不強等問題。更勿說國家層面專門的職業教育校企合作法目前還處于空白，地方政府出臺的校企合作相關條例也僅僅局限于山東、河南等幾個省份。另一方面，解決我國職業教育校企合作深層次問題的關鍵，是化解“由誰先出錢”的難題。2015年11月上海市出臺了《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》，明確提出要“建立健全科技創新和產業化發展的服務體系和支持創新的功能型平臺”，但該實施意見既沒有上升為國家層面的立法，其執行過程亦舉步維艱。實踐中，我國第三方組織、平臺和聯盟的建立依舊處于初創階段，更何況我國具有影響力的第三方組織和社會團體基本上是政府部門的延伸，涉及第三方組織和社會管理制度的立法嚴重滯后，第三方組織的權限范圍、組織架構、財務和組織制度、運行機制等都缺乏法律保障和政策扶持，有利于其發展的制度環境難以形成。2004年由上海市科技成果轉化促進會、市教育發展基金會和促進科技成果轉化基金會等三方共同設立“聯盟計劃”曾帶動上海市校企之間達成600多項合作項目，但直至2015年受審批制度的影響，多數校企合作項目陷入僵局。這與社會管理機構的組織人員長期受行政經驗、科層化管理方式的影響，官僚作風盛行、管理手段簡單粗暴，管理機構的運行機制、管理方式具有顯著的行政化色彩密切相關。

三、政府管理觀的調適：從行政命令走向溝通對話

按照管理大師格林菲爾德的觀點，人總是在主動地積極地構建著他所生存的組織管理世界，也在不斷地改變著他所創造的組織管理世界。“人們并非存在于組織之中，相反，是組織存在于個體之中并通過個體而存在。”[9]因此，對話管理中的主體是平等的、協作的，在共同創造著這個世界的人，他們通過主體間性的交往、對話，共同參與組織管理的建構。由此，政府在職業教育校企合作的管理實踐中，應認識到政府與學校、企業之間的關系是一種協作、對話、理解的關系，管理過程應是一種平等對話的過程，職業教育校企合作模式的不斷深化和融合，需要政府逐步從單向的“行政命令”走向雙向的“溝通對話”。endprint

（一）從轉變思想到改進方式

政府對職業教育校企合作的認識程度，決定了政府對待校企合作相關利益群體的態度。政府只有轉變管理觀念，才能真正從源頭上解決政府在職業教育校企合作管理中存在的職能缺失問題。政府“必須高度重視和全面地認識到那些處于被管理位置的人，同樣是富有智慧、充滿活力、勇于創新的生命存在，同樣是管理的主體。”[10]逐步改變“目中無人”的管理方式，承認理解的個人性、歷史性，尊重被管理者獨特的存在與發展方式及其進程。把管理過程看作是管理者和被管理者共同參與的過程，是兩者之間理解、溝通的過程，是兩者合作從事的“共同創造這個世界”的活動。政府與職業院校、企業之間只有通過平等的對話和相互的溝通，才能達成主體間的互識和共識，完成管理者與被管理者之間的“溝通”，促進整個組織成員個體能力和智慧的發展，并最終實現管理結果的互惠、共贏，實現我們在管理中所期待的“共同愿景”[11]。當前校企合作的推動和發展主要是以政府為主導，以學校、企業為實際執行者的一項自上而下的教育活動，只有充分發揮職業院校、企業自身的積極性和主動性，才能從根本上改變政府主導職業教育校企合作的現狀。

觀念轉變是改進方式的基礎，方式的改良和改進將進一步為政府管理理念的轉變提供新思路和新契機。一是通過立法、改制推進職業教育校企合作法律體系的建立。以政策扶持為主要手段進行的指令性管理方式并不能滿足職業院校的需求，反而會因為某些方式的滯后阻礙職業教育校企合作的發展。政府要針對校企合作中存在的根本性問題，如不同主體間的權責劃分、利益分配、組織機構和制度、第三方組織監督管理等盡快出臺相關政策文件，加快國家層面的立法步伐，制定具體的實施條例，為職業教育校企合作的發展創造良好的法治環境和制度環境。二是大力扶持發展第三方中介組織，化解企業對資金短缺、利益保障、學生管理和實習安全等方面的后顧之憂，最大限度激發企業參與校企合作的積極性。政府應大力扶持第三方評估、監督、管理和協調機構，通過設立專項基金培育、扶持中介組織，每年與政府共同完成對職業院校校企合作的績效評估，根據評估結果對資助資金流向、政策優惠等進行調整，并將此作為政府部門考核內容之一。

（二）從全面主導到擇為而治

職業教育校企合作開展早期，政府的全面主導為其發展提供了良好的發展契機和制度環境。但隨著我國產業結構調整、經濟轉型期的帶來，這種被動式、依附式的發展模式，必將導致校企合作無法深入。校企合作中企業有主動權無積極性，學校有積極性無主動權，政府有積極性有主動權卻非合作主體的怪相之所以存在，與政府長期的全面主導、管理不當密切相關。而管理本質上是人的存在模式，是人的意志、目的和價值的表達，是個人的機遇、經驗和經歷。因此，管理必須將人的價值與意義放在核心地位，注重管理過程中各主體之間的平等交往、相互對話、意義分享以及共同發展，這才是管理的核心所在，亦是政府突破管理困境，促進職業教育校企合作進一步深度融合的根本和關鍵。

發揮市場機制在職業教育校企合作中的作用，充分激發企業和學校主動性、主體性的發揮是校企合作深入開展的基石，這都需要政府改變“全面主導”的管理理念和單純依靠“行政命令”的管理方式，從頂層設計的角度重新審視校企合作的推行、深度挖掘合作雙方的動力、具體落實合作的體制機制，以達到擇為而治。擇為而治就是要求政府重新審視自己的定位，明確該干什么，不該干什么，在“放”“管”“服”上做足文章，最大限度地挖掘企業和學校的潛力，變被管理者為參與者，引導被管理對象去參與管理、理解管理、創新管理，培育其民主、平等的思想，最終實現共同發展的管理目標。具體而言，一是激發企業活力，建立雙主體的職業教育校企合作機制。校企合作“一頭熱一頭冷”現象的存在，根本原因是企業的自身利益無法保障。如何降低企業的參與成本，如何避免學校科研成果轉化不良的風險，企業在校企合作中權利義務的界限在哪里，校企合作中學生實習、實訓中的管理風險和管理成本如何規避，這些問題的解決需要政府還權于企業。政府可通過鼓勵第三方電子支付平臺的創建，引入新金融工具，打破企業和學校之間的信任僵局；推廣技術專業公司、建立技術轉移工作站，加強校企技術合作的規范；實行實訓實習職業院校負責制，降低企業管理風險。二是放權于學校，共探校企合作之路。《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》提出的現代職業院校治理結構的建立和完善，需要政府簡政放權，減少校企合作的審批環節；發揮職業院校校企合作理事會、委員會等組織的管理、協調、監督、服務作用；建立約束與激勵相結合的學校參與校企合作的動力機制；發揮職業院校智庫作用，通過資金扶持、政策優惠等手段，引導職業院校從應用型和技能型人才培養的實踐中，探尋校企深度合作、產教融合的新路徑和新方法。

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責任編輯 肖稱萍endprint