打好低收入漁農戶“精準扶貧”攻堅戰

□黃磊

扶貧開發事關全面建成小康社會，事關人民福祉。2017年，根據省里有關要求，舟山市調查認定了新一批低收入漁農戶。為加強調查數據質量控制，2017年7月，我們委托有關機構對新一輪調查認定的低收入漁農戶開展抽樣調查、統計分析，基本摸清全市低收入漁農戶收入構成、致貧原因和幫扶需求，為下步精準扶貧政策的制訂和工作機制建立提供了依據。

低收入漁農戶基本狀況

本次調查通過初選對象、入戶調查、經濟核對、審定公示等環節，舟山市認定新一輪認定低收入漁農戶共12656戶、19928人，其中低保戶8435戶、11429人，低邊戶2154戶、4236人，其他經濟困難戶2067戶、4263人。這次認定的低收入漁農戶占漁農村總戶數5.1%、總人數3.1%。舟山市新一輪低收入漁農戶主要呈現以下特點：

分布較均勻，無低收入漁農戶集中村。全市漁農村344個，分布在103個島嶼，村村都有低收入漁農戶，少數偏遠小島的社區（村）低收入漁農戶占有比率雖然相對偏高，但總體差別不大。

致貧原因多樣，因病因殘占比大。全市12656戶低收入漁農戶中，因病致貧占38.4%、因殘致貧占41.7%。雖然目前漁農民看病就醫的醫療保險體系已基本建立，但漁農民過高的自負部分還是給家庭造成了沉重的負擔。

增收渠道少，轉移性收入占比高。據調查顯示，低收入漁農戶勞動所獲得的工資、報酬等收入占42.3%，其中大部分來源為從事簡單的漁農業生產或相對簡單的零工所得，低收入漁農戶中低保、低邊、困難家庭各類補助、殘疾人各類補助金、養老金、賠償金、親友捐贈金等轉移性收入占51.7%，經營性收入和財產性收入二項只占家庭收入6%，一定程度上反映低收入漁農戶收入來源對外部依賴性較強。

收支不匹配，生活質量比較低。2016年舟山市低收入漁農戶人均可支配收入為12488元，雖然高于全國和全省平均水平，但從低收入漁農戶抽樣調查情況看，暴露出一些問題：一方面全市低收入漁農戶收支不平衡現象比較突出，岱山縣、嵊泗縣樣本戶出現了收不抵支的現象；另一方面低收入漁農戶家庭生活支出占家庭總支出87.53%，占比過大。

低收入漁農戶致貧的原因分析

因病因殘是致貧的直接原因。調查顯示，舟山市低收入漁農戶中因病因殘占80%，這些家庭中的病人和殘疾人不僅不能創造財富，反而因為常年大量的醫藥費支出，持續不斷地消耗著家庭其他成員所創造的價值。

綜合素質低是致貧的重要原因。低收入漁農戶家庭成員因文化水平普遍較低，對接受和采取各種脫貧方式的認知能力差，等待政府救濟的被動意識強烈。這部分勞動力難以掌握復雜的勞動技能或先進的現代漁農業生產技術，只能從事傳統的農業耕作或簡單的手工加工和體力勞動，無法獲得較高的勞動回報或產出收益，收入也就低于一般漁農村家庭。

勞動力不足是致貧的主要原因。舟山市低收入漁農戶18-45歲勞動年齡段占21.6%，45-60歲勞動年齡段占33.6%，18歲以下、60歲以上勞動年齡段占44.8%。一方面低收入漁農戶勞動年齡段的勞動力大多因病因殘不能從事簡單勞動，另一方面，由于生產資料擁有量較少，自主性生產經營規模小，加之生產資金和技術提升投入少，使低收入漁農戶沒有更多的剩余產品出售，制約著他們的收入增加和資金積累。事實上，漁農村勞動力外出打工收入已經成為收入增長的最重要來源，但由于低收入漁農戶家庭勞動力不足，大大地延緩了他們的致富進程。

社會保障程度低是致貧的間接原因。目前舟山市低收入漁農戶主要參加城鄉居民社會養老保險與城鄉居民基本醫療保險。漁農村醫療保險保障體系雖已經形成好多年，但城鄉居民醫療保險報銷比例設置主要是鼓勵就近醫療，防止醫療資源浪費（縣、鄉兩級醫院起報標準達70%-80%，市級醫院起報標準55%-60%，市外醫院起報標準45%-50%），但實際情況是低收入漁農戶所患的很多大病、重病確實無法就近治療，需要轉至市外或省外。對于低收入漁農戶這一特殊群體，目前許多藥品未列入浙江省報銷比例范圍內，城鄉居民基本醫療保險無法滿足相應需求，如患上長期治療的慢性病基本都負債累累。

當前扶貧工作存在困難和問題

扶貧主體認識局限性。舟山市雖然已基本消除了絕對貧困現象，但相對貧困在漁農村還將長期存在。從調查情況看，部分主體認為扶持低收入漁農戶創業就業增收風險大、難開展，強調較多的是客觀原因，對物資發放和資金救助比較積極，對困難群眾心理、就業、權益等精神幫扶、智力支持方面的救助還不夠，救助的手段和措施還不夠主動。

扶貧開發手段單一性。目前，扶貧開發主要方式是鼓勵農民經濟合作社、農漁業龍頭企業、農家樂、社區和村經濟組織等單位吸納低收入戶就業、安排公益性崗位等，扶貧項目主要集中于一產，二、三產參與度不高；項目內容比較單一，項目拓展方向有限，項目吸納低收入戶的能力有限，項目輻射效應差，真正能幫扶到的人群并不多。

扶貧對象發展被動性。在低收入戶中，大部分是低保低邊戶，這部分人或者60周歲以上，或者患有疾病等諸多因素，自身對再就業意愿不強，以靠政府救濟為主。新一輪低收入漁農戶中，只有1000戶低收入戶愿意接受就業培訓、產業發展、金融幫扶等民展式幫扶，這部分人只占全市低收入漁農戶7.9%。

部門扶貧力量分散性。從調查情況看，一是涉及扶貧的有民政、教育、住建、農林、殘聯、工青婦、慈善、紅十字會等眾多單位，部門扶貧大多是對上負責，各有獨立的幫扶對象數據庫，共享性差。二是扶貧資金缺少通盤考慮。各種扶貧專項資金來源渠道多、使用分散，基層扶貧資金使用沒有統一監管機制，具體幫扶時可能出現重幫或漏幫的現象，造成幫扶效益不高。

堅持“造血”“輸血”并舉

提高低收入農戶收入，從根本上消除致貧“細胞”，必須發揮黨委、政府在扶貧工作中的主導作用，堅持“造血”與“輸血”雙管齊下。

建立健全有效的幫扶與考核機制。一是建立健全扶貧工作領導體系。各級應建立健全扶貧開發工作領導小組，全面統籌部門扶貧開發資源，完善精準識別、精準幫扶、精準管理機制，防止各自為陣，整合“九龍治水”的局面。二是建立健全扶貧考核機制。明確將低收入漁農戶增收作為地方黨委政府的責任，將增收納入地方政績考核體系，確定年度增收目標，并把這項工作作為干部考核的內容。三是建立精準扶貧專項督查機制。參照巡視工作要求，組建紀檢部門牽頭的扶貧領域專項督查，每年開展扶貧領域專項檢查，以促進精準扶貧工作有效落實。

加大城鄉一體化的社會保障力度。舟山市低收入漁農戶因病因殘占主導，社會救助是解決低收入漁農戶困難最直接最有效的措施。一是應保盡保。凡符合條件的低收入漁農戶都列入低保對象，擴大單獨施保范圍，切實解決一人生病，全家貧困的現象。二是提標擴面。根據經濟社會發展，逐年提高低保標準的基礎上，探索低保家庭成員就業收入部分豁免，加大低保、低邊提標擴面力度，加大因病致貧等支出性貧困救助力度。三是強化社會救助。建立完善大數據平臺，讓全社會通過平臺可以了解低收入漁農戶的需求，讓低收入漁農戶可以通過平臺得到應有的幫助，讓社會愛心人士幫扶低收入漁農戶的善舉得到褒獎。四是完善醫療保障制度。建立多層次醫療保障體系，落實家庭醫生和健康體檢制度，防止漁農民小病拖成大病，因病致貧；提高漁農民特別低收入漁農戶大病報銷比例，通過社保報銷、大病醫療救助、慈善組織補助等政策，切實減輕漁農民負擔。

完善低收入漁農戶增收政策。區分不同低收入群體采取不同幫扶措施。一是優化助學幫扶。全面落實低收入漁農戶子女義務教育幫扶政策，完善低收入漁農戶子女升入大學全程助學政策，防止貧困代際相傳。二是完善扶貧培訓。針對低收入漁農戶特點，合理恰當設置“訂單式”培訓內容，因人施教，分類指導，不斷增強精準扶貧培訓的針對性和實效性。三是加強創業扶持。對有創業意愿的低收入漁農戶，通過技能提升、創業引導、金融幫扶等方面重點幫扶，扶持低收入漁農戶開展社區服務業（零售、餐飲、運輸等）、種養殖業、漁農家樂及其他自主創業項目，開展創業增收。四是強化就業扶持。完善扶貧基地和公益性崗位吸納低收入漁農戶政策措施，通過政府購買意外傷害保險等辦法，解決吸納低收入漁農戶就業的風險，激勵更多的經營主體幫扶低收入漁農戶增收。五是創新金融扶貧。協調金融機構完善金融扶貧政策措施，拓展低收入漁農戶小額貼息貸款的使用范圍，探索扶貧資金互助會為低收入漁農戶發展生產的有效經驗，創新金融扶貧的有效途徑。

加大精準幫扶制度建設。一是完善主動發現機制。發揮漁農村工作指導員、網格管理員、社區干部為主的扶貧隊伍建設作用，主動發現低收入漁戶，防止低收入漁農戶因不了解扶持政策得不到救助的現象，切實解決低收入漁農戶的基本保障。二是強化扶貧政策執行力。進一步加大扶貧政策、扶貧項目資金使用管理等方面的宣傳力度，抓好業務人員培訓，依托電視屏、電腦屏、手機屏、觸摸屏“四屏聯動”等宣傳扶貧政策，方便群眾知曉。三是完善“一戶一策干部”幫扶制度。切實抓好逐戶制定幫扶計劃，明確幫扶任務、標準、措施和時間節點，做到缺什么、補什么，提高幫扶工作的針對性和實效性。四是完善動態評議體系。建立共享數據庫，定期分析每一個幫扶對象的幫扶金額、幫扶方式、幫扶效果，確保脫貧對象及時出庫，把有限的資源用在最需要的低收入漁農戶身上。