論精準扶貧對農村秩序的重塑

余軍毅 范國盛

[提 要]改革開放以后，隨著計劃經濟體制的解體和家庭聯產承包責任制的推行，國家對基層的總體支配開始松懈。農民減負、農業稅取消、稅費改革，在中央對農村“多予、少取、放活”的方針指導下，農村形成蓬勃發展生機。與此同時，“放任”、“自由”狀態也導致農村秩序出現新問題。精準扶貧大力實施之后，形成國家深度介入農村事務重塑農村秩序的重要契機，對重塑農村秩序具有重要意義。重塑農村秩序要有系統性思維，要堅持基層黨建、制度建設、發展集體經濟和培育農村特色文化四位一體的模式。建強基層組織是“有人管事”，制度建設是“按章辦事”，集體經濟是“有錢辦事”，培育鄉村特色文化則是“和平共事”。四者是個有機整體，缺一不可。

[關鍵詞]精準扶貧;脫貧攻堅;農村秩序;基層黨建

[作者簡介]余軍毅（1976—），男，江西省扶貧和移民辦公室社會扶貧與對外聯絡處副調研員，研究方向為公共管理;（江西南昌 330003）范國盛（1979—），男，中國井岡山干部學院主任科員，華東師范大學博士研究生，研究方向為干部教育、政治學。（江西井岡山 343600）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了“精準扶貧”重要戰略思想，吹響了打贏脫貧攻堅戰的進軍號，脫貧攻堅取得顯著成績。黨的十九大報告莊嚴宣告：“脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從百分之十點二下降到百分之四以下。”[1]精準扶貧，使農村發生了天翻地覆的改變，人民群眾幸福感獲得感明顯提升。精準扶貧更是一次對農村秩序的重塑，它改變了農村基層黨組織的軟弱渙散狀況，通過駐村第一書記和扶貧工作隊把黨的群眾工作的優良傳統帶到了農村，把黨的政策宣傳落實在農村，重塑了干群關系，重建了干群互信，重整了農村秩序，再一次把黨的權威和意志牢牢樹立在農村，夯實了黨的執政根基，確保了農村和諧穩定，也確保了改革發展的成果為廣大人民群眾所共享。因此必須充分認識新時代下精準扶貧對農村秩序重塑的重要意義，把握精準扶貧重塑農村秩序的重要機遇，由精準扶貧到鄉村治理，再到十九大報告提出的“鄉村振興”，進而實現“農村穩天下安”的治理路徑。

一、重塑農村秩序的迫切性

中國傳統社會治理，“皇權不下縣”，縣以下奉行無為而治，地方事務由士紳主導，中央政府的權威是極其有限的。20世紀中國革命開啟之后，共產主義革命在基層與農民運動結合，共產黨政權成功地全面滲透進農村基層。新中國成立后，國家建構了一個非常細密而且觸角到村的基層網絡，形成了全面而徹底的總體支配格局，在經濟上從鄉村汲取資源以促進現代化。集體經濟時代，國家控制了幾乎全部的生產資料、生活資料，全面掌控著升學、就業等一切流動機會，形成了高度權威和秩序。

改革開放以后，隨著計劃經濟體制的解體和家庭聯產承包責任制的推行，國家對基層的總體支配開始松懈，不再直接支配和干預農村的生產生活，允許實行一定程度的村民自治，但是仍然維持著對鄉村資源的汲取，以便維持國家運轉和現代化建設。隨著國家工業經濟的快速發展，財政支撐已開始轉為依靠工業稅收，農民減負、農業稅全面取消、稅費改革，黨的十六大“多予、少取、放活”的農村指導方針，這意味著國家改變了以往對農村的全面控制模式。農村在自發狀態下，形成蓬勃發展生機。與此同時，“放任”、“自由”狀態容易導致農村秩序失控，基層治理處于真空狀態，如：基層黨組織作用發揮不充分，干群關系疏離，農村兩極分化嚴重，少數基層政權為村霸和宗族惡勢力把持等。[2]

（一）部分村級黨組織軟弱渙散

鄉村干部是推行國家政策、收取稅費的國家代理人和基層事務的當家人。[3]黨的各項政策在農村基層的落實，關鍵靠廣大基層干部。而部分農村基層黨組織面臨軟弱渙散困局：一是農村基層黨組織黨員老齡化嚴重，很少過健康正常的黨組織生活，他們對黨和中央政策了解甚少，思想上的局限導致行動上與黨中央保持高度一致的偏離，黨組織缺乏生機活力，很難起到引領群眾發展的作用。二是村干部生于斯、長于斯、老于斯，村內關系盤根錯節，沾親帶故，在處理涉及貧困戶評定、低保、建房、計生、村民糾紛等切身利益時，礙于情面很難做到客觀中立、公平公正，也難以像獨立第三方那樣得到村民信任。三是隨著國家對農村的大力扶持，村級事務逐漸增多，而村干部數量有限，大量的村級事務需要村干部幾乎是全職工作。而村干部工資很低，僅靠那點工資難以養家糊口，因此一部分村干部把工作當副業，主要時間和精力放在自己的營生上。有的干部遇到忙時，工作打太極，有的甚至抱著多一事不如少一事的心理，把黨的文件政策壓在案頭，這也經常導致好政策落不了地。四是由于少數地方對農村管理過軟、過松，導致被一些投機分子鉆了空子，極少數村莊被村霸和宗族惡勢力把持，他們把黑手伸向各種涉農資金和辦事群眾，嚴重損壞了黨和政府的形象和聲譽。這使得黨的基層組織與群眾靠不近、貼不緊、服務做不實、關系也疏遠，基層黨組織難以發揮戰斗堡壘作用。

（二）村集體經濟一窮二白

分田到戶之后，我們又進行了山林、水面等制度改革。大部分村子把山林、水面分的一干二凈，幾乎沒有給村集體留下任何資產，也就沒有任何集體收入。如果說村集體還有收入，那就是依靠上級的財政轉移支付，但支付村里各項開支之后，村干部工資也就所剩無幾了。由于基層財政收入有限，村集體又無經濟能力，面對村民日益增長的公益事業建設需求，鄉村兩級力不從心。即便申報國家項目，但程序繁瑣、周期漫長，也充滿了很多不確定性因素，因此難解燃眉之急。這點在貧困地區尤其明顯。兩者之間的巨大差距和矛盾，也是導致干群關系緊張的重要原因之一。一旦問題發生，鄉村干部就像救火隊，急匆匆奔赴各地，疲于應付。黨的十九大報告對此作出新的論斷：“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[4]黨的執政能力充分體現在黨引領發展，帶領人民群眾奔向美好生活的實際效用上，這也是黨的全部威信之所在。但大部分農村基層黨組織引領發展能力不強，帶動發展意愿不高，壯大村集體經濟缺乏專業人才、技術支持和市場銷售平臺等配套體系，導致村集體經濟上不去。發展壯大村集體經濟可以繁榮活躍農村經濟，促進貧困地區可持續發展，為村民提供更多就業崗位和發展機會，同時穩定干部隊伍。村集體經濟為滿足人民發展公益事業的需求提高了堅強的物質基礎[5]，大力提高了黨和政府的威信，增強農村基層黨組織戰斗力和凝聚力，能極大促進農村社會穩定。

（三）農村拜金主義思想嚴重

受市場經濟以利為先及西方不良思潮影響，不少農民只主張權利而不承擔義務，自私自利、私欲膨脹。一些民間流傳的段子非常形象地刻畫了這種情況：“有田有地不靠你、不偷不搶不怕你、外出打工不求你、有了困難就找你、解決不好就罵你。”我們的公司是有限責任公司，而政府卻是無限責任政府。部分激進分子無視或忽略了我國仍處于社會主義初級階段這個最大國情，動不動就要求福利待遇和國際接軌，給黨和政府造成很大壓力。部分貧困戶有“等、靠、要”思想，甚至出現貧困光榮、爭吃低保怪現象，這也引起了一些新的社會矛盾。中國傳統鄉村文化講究“德業相勸、過失相規”，農民長期在一起共同生活、共同勞作形成的“鄰里相親、守望相助”的情感文化共同體正在消失，當年大集體一起勞動、有說有笑的場景成了歷史回憶。一切向錢看，拜金主義、拜權主義盛行，鄉村倫理親情淡漠，一切問題都用金錢解決助長了物化主義和金錢拜物教，寬容、理解、和諧、尊重變得更加困難。農村利益的調整，農村個人發展之間的不平衡，村民之間的互相攀比，“不患寡而患不均”的文化傳統，再加上一些不良媒體輿論的助推，這使得農村各項矛盾更加錯綜復雜。[6]基層組織動員能力弱化，協調各方利益矛盾時往往孤軍奮戰，陷入前后夾擊困境。

二、深刻認識精準扶貧對重塑農村秩序的重要意義

（一）精準扶貧是對農村全方位、立體式的綜合性改革和重塑

黨的十九大報告指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”[7]“中國特色社會主義進入新時代，意味著近代以來久經磨難的中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，迎來了實現中華民族偉大復興的光明前景。”[8]“精準扶貧”是黨站在新時代、新的歷史方位和起點作出的一個重大決策，它是習近平總書記扶貧開發戰略思想的核心，是“十三五”期間頭等大事和第一民生工程，是以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局。它改變了過去農村扶貧工作粗放管理和單兵突進的方式，是對農村事務的一次全方位、深度介入。中央對駐村第一書記提出四項職責：建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。這說明，精準扶貧并不是扶貧單項任務，它是包括基層黨建、民生服務和農村治理等一系列、一整套的一攬子計劃，是全方位、立體式的綜合性改革和重塑。中央要求，精準扶貧“要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，形成五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面。”2017年，僅中央扶貧專項資金就達860.95億元[9]，其力度之大空前絕后、絕無僅有。事實上，正如總書記所突出強調指出的：“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，更是我們黨的重要使命”“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”因此，精準扶貧必然會給農村帶來天翻地覆的變化，給農村帶來一個全新的重塑。事實上，這個變化已經發生，農村秩序也正在重塑。

（二）精準扶貧使黨再一次鞏固了農村陣地

改革開放以后，農村很久沒有正式的國家干部長期駐村蹲點，黨在革命和建設年代與人民群眾形成的密切聯系以及深厚友誼慢慢成為一種歷史的回憶。精準扶貧大力實施后，第一書記和工作隊長期駐村，與村民同吃同住同勞動，幫助帶領村民“抓黨建、促脫貧攻堅”，村民再次真切地感受到黨和政府對農村的高度關心和重視，情感的紐帶再次把黨和群眾的距離拉近。第一書記是國家正式干部，代表了黨和國家政府的權威，再加上是外來干部，能在村里各個姓氏、各個家族中間保持客觀中立，處理事情公道正派。因此，相比村干部，第一書記更容易得到村民信任和擁護。第一書記經常性地上門上戶，和群眾拉家常，了解民情，為民工作，讓村民看到了共產黨的好干部就在身邊。第一書記為村子發展到處跑項目，訪貧問苦，為村子帶來了真切的改變，讓村民感覺到共產黨沒有忘記農村，沒有忘記農民。第一書記抓黨建，落實“三會一課”，恢復健康的黨組織生活，召開村民會議，把黨的聲音第一時間傳遞給各位村民，確保了黨的政策在農村不走樣。總之，第一書記重拾黨的群眾工作的優良傳統，扎根農村，密切了黨和群眾之間的聯系，增強了黨的向心力、凝聚力和號召力，再一次鞏固了農村陣地。

（三）精準扶貧奠定了重塑農村秩序的經濟基礎

貧困問題不僅阻礙著國家經濟的發展，更是影響民生、社會穩定的重大問題。“農村精準扶貧是一個國家基層治理的典型代表，它既是實現農村公共服務均等化的一個重要抓手，也是發展鄉村社會經濟的重要路徑。”[10]國家對于精準扶貧，政治上高度重視、經濟上大力支持。中央專項資金、各省市區配套資金以及各幫扶單位和社會扶貧資金，強大的經濟力量有力地改變了農村的基礎設施狀況，奠定了農村經濟發展的硬件基礎，縮小了城鄉之間的差距，它綜合復興了農村，使農村成了城里人的向往。精準扶貧不再是過往的錦上添花和大水漫灌，而是“靶向治療”、“精確滴灌”，是改“輸血”為“造血”，是要激發內生動力的“智志”雙扶。精準扶貧“核心在精準，關鍵在落實，確保可持續。”它對貧困人口實行全覆蓋，并涵蓋了從上學、就業、創業、醫保、安居等社會生活的幾乎全部方面。因此，精準扶貧有力地改善了貧困人口的經濟狀況和提高了他們的生活水平，提升了他們的幸福指數和獲得感，從心理上紓解了他們的不公平感和不滿情緒，創造了社會壓力的“減壓器”和社會穩定的“穩壓器”，奠定了重塑社會秩序的經濟基礎。精準扶貧同時對發展村集體經濟有相當的要求，比如J省，要求貧困村第一年達到村集體經濟3萬元，到2020年達到村集體經濟15萬元。正如上文所說，村集體經濟可以提供經濟基礎，增強服務功能，滿足人民發展公益事業的需求。因而，貧困戶的發展和集體的發展成為重塑農村秩序的雙重保障。

三、重塑農村秩序的對策

（一）加強基層黨建，打通服務基層群眾最后一公里

精準扶貧政策在農村的主要執行者和落實者是駐村第一書記和村干部，成敗關鍵也主要取決于駐村第一書記和村干部。第一書記未來政策怎樣，目前還不明確，但村干部卻不可能離開村子。因此必須高度重視村兩委建設，深入推進抓黨建促脫貧攻堅工作，選好配強村兩委班子，培養農村致富帶頭人，促進鄉村本土人才回流，打造一支“不走的扶貧工作隊”。第一書記要利用駐村工作期間，做好表率，利用自己深厚的政治理論功底和寬廣的視野，狠抓基層黨建。要樹立輸不起的底線思維，大力提高村干部對脫貧攻堅重要性的政治認識和政治站位，打通村干部服務群眾的最后一公里。要恢復健康、正常的黨組織生活，嚴格落實“三會一課”制度，“兩學一做”制度化、常態化，組織黨員一起上黨課、佩戴黨徽、重溫入黨誓詞，對黨員干部進行經常性思想政治教育。黨員干部的思想政治教育要結合實務工作。要務虛和務實相結合，互相依托，互相促進。要創造條件帶領黨員干部外出學習參觀，拓寬他們的視野、增長他們的才干和啟發他們的思考。基層黨建要老中青三代結合，抓老年黨員，發揮他們德高望重在村級事務中的輿論導向作用;抓兩委班子，發揮他們在村級事務中的骨干作用;抓年輕黨員，做好梯隊建設。要大力提高基層黨員干部的福利待遇，做好他們的生活保障，以讓他們全身心地投入工作。還可以探索異地交流方式，直接強化基層組織，打通服務最后一公里。

（二）加強制度建設，提高以村民自治為主的村級治理水平

中國傳統上農村主要按習俗和慣例治理，這是一種軟約束，在現代化進程中，這種德治方式缺乏制度上的保障，容易遭到強勢個人或團體的權力侵蝕。因此，必須依靠制度性建設，提升法治治理水平。要扎緊制度的籬笆，管住村干部的小微權力，必要時要收繳村干部的部分權力，由鄉鎮或縣一級作出最后裁定。因為涉及到群眾切身利益且群眾特別關注的利益，一旦村干部從中牟利，在群眾中將會造成惡劣影響，而由鄉鎮或縣一級作為獨立第三方更有客觀公正性和國家權威性。同時要強化技術治理手段，要完善農村各項信息，建立大數據平臺，提高科學化規范化管理水平。例如：農村低保和貧困戶的評定經常是被村民詬病的，如果權力上繳，由鄉鎮一級作出裁定則更有公正性。如果再使用大數據系統，采用技術治理手段，讓低保和貧困戶兩項制度銜接，則可以更好地防止村干部以權謀私。例如：J省規定，低保和貧困戶兩者匹配率必須達到85%以上，通過大數據比對，就可以很清楚地看出低保是否在真正地救濟窮人，還是村干部把低保做人情。在堅持村民自治的基礎上，要創新村民參與村務管理的制度設計，村民自治并不僅僅體現在村委會選舉這一過程中，它體現在村莊管理的全過程。要“堅持四議兩公開”，成立村民理事會，要創造條件讓村民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。要提升為民辦事服務水平，現在很多地方實行村干部民事代辦，省去了村民很多麻煩。但還有很多民生事項村干部無法代辦，為提高辦事效率，各相關部門要把具體辦理流程和聯系負責人固化下來，公開張貼，及時更新，方便村民辦理。如果條件許可，可以通過電視廣播或新媒體的形式滾動播出、循環播放、永久公榜，方便村民查找和悉知。要充分利用精準扶貧的大好時機，探索和固化一整套行之有效的制度，提升村級治理成效。

（三）大力發展集體經濟，提升滿足人民日益增長的美好生活的需要

大力發展集體經濟，各地要因地制宜，結合實際，努力探索一條新型農村集體經濟發展的有效之路。首先，村集體要充分立足自身，盤活集體經濟資源。要對那些集體閑置的土地、山林、水面、房屋等實行租賃經營，積極實施項目開發，興辦各類集體經營項目，實現集體資產保值、增值。[11]要大力開發集體資源，大力發展種養殖業，引導農業規模經營，推動農業產業化發展，形成“一村一品”的特色農業，提高農業經濟效益。其次，要創新集體經濟發展模式，推行股份合作社模式。以黨組織為依托，發展入股合作分紅模式。要引導村民成立農民合作社，采取股份制形式，使村民變股民，實現集體和個人雙增收。例如，J省P縣H村，利用村民大量外出務工，把土地集中起來進行流轉，成立蔬菜種植合作社，提高了農民的地租收入，創造了農民就業機會和就業收入，同時增加了村集體經濟收入，一舉數得。再次，政府要加大對農村集體經濟發展的扶持和引導力度。尤其是對于一窮二白的村子，當地政府及其相關主管部門，應采取有效措施加大對農村集體經濟組織發展的指導、監督和扶持力度。建立支持農村集體經濟發展的融資體系，幫助吸引社會資金，引導社會力量參與集體經濟發展。近些年來，農村集體經濟發展較快，村集體經濟組織對融資需求明顯增長，但從其融資能力來看，農村融資體系不暢，成本較高，村集體經濟組織難以承受。因此，國家要加大政策引導，力促農業銀行、商業銀行和農村信用社等金融機構為農村集體經濟發展提供完善的金融服務。[12]

（四）大力培育農村特色文化，發揮新型特色文化對農村的整合作用

培育農村特色文化是促進農村生產力發展的重要條件，農民在日子過好后，對精神文化有著強烈需求，大力發展培育農村特色文化，有利于提高群眾道德素質和文化水平，有利于促進社會的和諧穩定。要重視農村特色文化對農村的整合作用，打造情感和價值觀共同體，增強凝聚村民共識，促進村民和諧共處，形成良好村風反過來再促進村莊發展。發展農村特色文化，首先，要加強文化基礎設施建設。政府要把農村文化基礎設施建設所需資金納入本年度財政預算之中，為農村建設文化活動中心或文化活動廣場，搭建文化平臺。要組織村民開展豐富多彩的精神文化活動，把村民引入到健康、高尚文化活動之中，如籃球比賽、農村趣味運動會等，幫助村民戒除賭博陋習，移風易俗。讓村民在共同文化交流活動中促進交往和交流，增進村民友誼和團結。要拓寬農村文化事業融資渠道，引導并鼓勵社會熱心人士參與或捐贈。其次，要加強農村特色文化人才隊伍建設。要把村中文藝愛好者組織起來，給予適當的活動器材和音響支持，讓他們成立文藝隊，吸引更多的愛好者加入。比如，村子里現在有很多喜歡跳廣場舞的村民，只要給他們購買一些音響設備，再讓積極分子從中組織，活動就很容易開展起來。村里的男性村民一般比較喜歡打籃球，只要準備些籃球，村民熱愛打籃球的風氣很快就會帶動起來。在組織村民開展文化活動的同時，要善于在活動中發現和培養人才，壯大農村特色文化人才隊伍。地方政府同時要組織開展文藝愛好者培訓活動，通過專門的文藝培訓班來培養文藝人才。最后，要善于挖掘當地農村特色文化資源。我國是有著悠久歷史的文明古國，各地群眾在長期的生產生活中形成了自己獨特的文化藝術生活方式。以江西省為例，如贛南的采茶戲、上饒的饒州調等。這些長期流傳下來的傳統技藝和民間習俗，群眾喜聞樂見，有著非常強大的文化吸引力。有的地方還有不少身懷民間技藝的非物質文化遺產奇人。各地要善于挖掘，打造具有中國農村特色的農村群眾文化品牌，弘揚我國各地區的非物質文化遺產，保護民間傳統文化，促進農村群眾文化建設的可持續發展。[13]

總之，新時代重塑農村秩序必須樹立系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計。要堅持基層黨建、制度建設、發展集體經濟和培育農村特色文化四位一體的模式。建強基層組織是“有人管事”，制度建設是“按章辦事”，集體經濟是“有錢辦事”，培育鄉村特色文化則是“和平共事”。四者是個有機整體，缺一不可。黨的領導是核心，制度建設是保障，經濟建設是依托，文化建設是整合。只有從系統論、整體論的角度出發，來思考和觀照整個農村秩序的重塑問題，才能尋求到穩步推進之路，也才能從精準扶貧破題，由點及面，從而實現從精準扶貧到鄉村治理再到鄉村振興，進而實現“農村穩天下安”的治理邏輯。

[參考文獻]

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[2]王岐山.推動全面從嚴治黨向縱深發展 以優異成績迎接黨的十九大召開——在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告（2017年1月6日）[N].人民日報，2017-01-20（04）.

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[11]朱東海.加快發展村集體經濟的幾點思考[J].農民致富之友，2014，（8）.

[12]陳忠禹.發展村集體經濟是保障村民自治權的物質基礎[J].山西高等學校社會科學學報，2013（10）.

[13]陳富平.芻議如何發展有農村特色的群眾文化[J].新聞研究導刊，2016，（4）.

[責任編輯：黃貝如]