探索三、四線城市政府投資引導基金的市場化運營之路

陳文靜

摘 要：近年來，為優化政府投資方式，創新財政性資金的使用方式，發揮財政性資金的引導作用和放大效應，中央、省、地市、縣各級政府紛紛出臺相關政策和辦法，設立各種各類政府引導類基金，以期引導社會資本投入到當地社會經濟發展的關鍵領域和薄弱環節，共同促進社會經濟持續健康發展。然而實際運營效果如何，文章以福建省龍巖市為例，從政府投資引導基金受托管理人的視角，通過對龍巖市政府投資引導基金的運營現狀、存在問題、原因解讀分析等，探索龍巖市作為三、四線城市政府投資引導基金市場化運作的思路和對策，以期進一步提高政府投資引導基金的運營效益和效率。

關鍵詞：三、四線城市 政府投資 引導 基金市場化

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）11-079-02

一、政府投資引導基金對三、四線城市社會經濟發展的重要意義

根據財政部《政府投資基金暫行辦法》（財預〔2015〕210號）中所稱，政府投資引導基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。由此可見，政府投資基金對促進社會經濟持續健康發展意義重大。

（一）有利于推動財政治理理論和管理方式的變革

當前，我國經濟社會發展進入新常態，基礎設施、產業發展等均面臨不少新問題。所謂傳統的鼓勵政策、優惠政策、扶持政策已不足以適應新的形勢發展，因此深化財稅體制改革不僅是制度層面上的改革，更涉及國家財政治理理念的更新和管理方式的變革。政府投資引導基金是深化財稅體制改革對財政投融資體制的創新改革，它融入社會資本就不再是政府的單邊行為，客觀上形成了財政性資金與社會資本、金融機構、投資機構相互作用、相互依存、合作共贏的共享機制和強大動力機制。

（二）有利于創新財政資金投入方式，提高公共資源配置效率

長期以來，我國的財政資金主要采用行政撥款方式，以無償使用為主。此舉不僅資金投入質量不高、資金使用效率低下，而且很容易造成資金分配的行政成本高居、自由裁量權拉伸甚至滋生腐敗等問題。恰恰政府投資引導基金設立的出發點和落腳點在于創新財政資金的投入方式。其主要通過股權投資方式，把分散在各個方面投向競爭性領域的財政專項資金集中起來，變行政安排為市場運作、變無償投入為有償使用、變直接投資為間接引導、變單一扶持為綜合扶持，通過發揮財政資金的激勵引導和杠桿放大效應，支持關鍵領域和薄弱環節，切實提高公共資源配置效率。

（三）有利于實現供給側結構改革和經濟產業轉型升級

中國財政科學研究院院長劉尚希表示：“發展政府投資引導基金，是實現供給側改革的重要舉措，目的是引導和帶動社會資本‘補短板、投資重點領域和薄弱環節”。近來年，在加快政府職能轉變，促進創新創業、鼓勵股權投資的政策背景下，政府投資引導基金進入快速發展時期。如何構建規范的政府投資引導基金治理結構、科學界定基金投資領域將成為打破三、四線城市社會經濟發展瓶頸的有利舉措，同時也為當地供給側結構性改革和產業轉型升級指明方向。以龍巖市為例，當前需打破主要依靠煤炭、金銅等礦產資源的傳統產業模式，進一步發展機械制造、商貿物流、光電與新材料等主導產業，并著力推動生物醫藥、節能環保、旅游及文化創意為主的戰略新興產業，以此不斷提升龍巖市經濟產業發展后勁和核心競爭力。

二、龍巖市政府投資引導基金運營現狀及存在的問題

龍巖市作為三、四線新興城市，正經歷著經濟快速發展和轉型時期，設立政府投資引導基金不僅是政府創新財政性資金的分配方式，更是推動重大項目建設、企業發展、適應經濟發展新常態的重要舉措。為此，2015年底，龍巖市在全省地級市中率先成立政府投資引導基金。兩年來，不論是在完善組織機構保障、制度辦法等頂層設計方面，還是在遵循“政府出資、市場運作、科學決策、防范風險”的創新管理模式等方面均取得了實效。截至目前，參與設立的基金有省技術改造基金、市新興產業基金、市人才天使基金、市教育發展基金及市新三板基金等，基金累計規模超過50億元，已完成項目落地7.31億元。然而，政府投資引導基金畢竟是新生事物，實踐中取得成效的同時，同樣面臨著諸多問題。

（一）財政性資金與社會資本利益訴求的分歧較大

政府投資引導基金是財政性資金與社會資本的結合體。財政性資金不以盈利為主要目標，主要追求資金的引導性與安全性；社會資本則以追求盈利最大化為目的，通常也愿意承擔一定程度的風險。二者本性不同成為制約政府引導基金正常運營的主要矛盾。實踐中，盡管龍巖市的《基金管理辦法》要求政府引導基金投向當地經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節，扶持創新創業型中小企業，培育戰略性新興產業等早期項目，但社會資本為確保較高的投資收益，往往偏向于選擇投資中后期項目以及投資回報周期較短的Pre—IPO項目，以保證每一個投資“是成功的”，這顯然偏離當地政府設立引導基金的初衷。

（二）基金設立之花四處開放，但落地生根結碩果則廖若星辰

如前所述，在龍巖市政府投資引導基金成立不到兩年的時間里，先后成立和擬設立的各類子基金的總規模超過50億元。然而，截至當前，除參與由福建省經信委牽頭設立的省技術改造基金已實現項目投放外，其他基金基于所述諸多原因均尚無項目落地。特別是教育發展基金，因其主要投向龍巖市中心城區各類教育發展及教育項目建設，在基金方案的設計中以政府的教育費附加作為社會資本收益及份額退出的資金來源，社會資本意向參與方主要是當地金融機構。此外，受《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》（財預[2016]175號）等有關政府債務問題的影響，政府相關部門及金融機構對其“明股實債”的身份較為忌諱，故截至當前仍無一家金融機構獲得批復。endprint

（三）優質項目和產業集群缺乏，導致管理人招募及募資困難

龍巖市《基金管理辦法》要求政府引導基金參與設立的子基金應在龍巖市境內注冊、基金主要投資于龍巖市政府重點扶持的產業和項目、且投資于本地比例不低于基金總規模70%。從基金管理人的角度而言，龍巖市作為三、四線城市，存在優質項目和產業集群缺乏難以吸引社會資本、過高本地投比引發“投不出去”的不利效應等普遍性問題，從而造成“有資金、沒好項目、錢投不出去”的困境。與一、二線城市相比較，龍巖市更是無競爭優勢可言，當前過高本地投比已讓社會資本望而卻步，基金設立、運作困難重重。以龍巖市政府投資引導基金的第一支子基金——市新興產業基金為例，前期經過先主動聯系后遴選，才最終選定中國風投為基金管理人。在設立運營中，中國風投也面臨募資難、投資難的問題。

（四）稅收等政策軟環境相對缺乏吸引力

以企業所得稅為例，龍巖市企業所得稅稅率執行的是國家標準25%，而深圳前海以及西部12省和新疆生產建設兵團等地的所得稅率均為15%。此外，與毗鄰的江西省贛州市相比，同樣具有原中央蘇區背景，經濟總量、結構及財政狀況相似，贛州市的政策卻更具優勢。根據《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》規定，贛州市的所得稅享有15%的稅率優惠；此外，因贛州市多數縣是國家級貧困縣，根據中國證監會關于貧困地區IPO綠色通道的相關規定，該地企業上市可享有免除排隊的利好。而IPO作出基金項目投資退出的最佳模式，這對于目前國內IPO堰塞湖般的排隊現狀而言，無疑對出資人選擇城市方面極具誘惑。

三、推動政府投資引導基金市場化運營的對策和思考

（一）妥善處理政府引導和資本市場化的關系

在政府投資引導基金設立前，政府資金相對封閉，未按市場規則進行資本化運作，不少通過財政政策進行分配的資金呈現“撒胡椒粉”式，造成財政投融資渠道狹窄、方式單一，對社會資本資源的開發、利用、融合、引導停留在表層。政府投資引導基金應是通過相應的制度安排和良好的工作機制促成政府引導力量與資本市場化力量的協同運作，在行政化和市場化之間找到雙贏的契機。在實踐中，如政府確定把培育新興產業的戰略作為發展定位，一方面，政府投資引導基金可通過基金管理辦法、基金設立方案、基金合伙協議、投資決策委員會的席位等載體傳遞和落實政府意圖，引導參股子基金的投資方向；另一方面，政府應按照“政府引導、市場運作、科學決策、規范管理、防范風險”的原則進行基金日常運作，不得干預子基金的正常運營決策，做到“不塞項目不塞人”。

（二）科學論證，合理謀劃基金設立工作

一方面，政府引導類基金的設立工作政策性強，協調的關系多，面臨的市場風險也大。工作對象不僅面向政府系統內部，而且也面向社會投資者，市場主體眾多，系統性強，協調成本也高，須做好頂層設立。另一方面，基金的設立并非越多越好，基金的規模也并非越大越好，而應充分考慮當地的社會發展水平、財政資金安排、總體發展規劃和戰略布局等綜合因素，統籌協調、因地制宜設立，切不宜搞拉郎配、全覆蓋，甚至一哄而上，未經科學論證，結果往往是倉促上馬而草率收兵。

（三）建立經濟效益與社會效益相結合的目標體系

政府投資引導基金在投資過程中既要考慮經濟效益，又不可忽視社會效益。基金只有投資贏利，才能實現自我造血功能，從而進一步擴大規模，形成良性循環。同時，發揮政府的引導效應，實現社會效益是財政資金與社會資本的本質區別。正是由于引導基金運作中的雙重目標，決定在對其進行績效評價時應該從多方面考慮。實踐中，政策性項目和經營性項目可分別考核。政策性項目主要是支持具有自主知識產權項目以及高科技、高風險的種子期項目。為提高社會資本參與的積極性，可適當降低盈利要求，甚至允許略有虧損，在收益分配上可以考慮讓利于民。經營性項目，立足于市場機制運作和經濟效益考核，投資決策在防范經營風險的同時，主要以經濟效益為主，政府應盡量減少行政干預。通過政策性項目和經營性項目的有機組合，最終實現經濟效益和社會效益雙重目標。

（四）進一步完善相關制度辦法及配套政策

政府投資引導基金融入了社會資本后，不再是政府的單一行為，要實現財政資金和社會資本的相互融合，政府應為引導基金的發展創造良好的外部條件。一是政府內部各部門、各機構要改變舊的思維定勢和習慣做法，充分理解改善財政性資金投放效率以提高資金使用效益是設立引導基金的出發點和落腳點。二是形成共識，共商引導基金戰略投向和重點引導領域，根據實際運作情況對龍巖市政府投資引導基金當前的發展方向、基本理念、基金模式進行制度安排和優化調整。三是探索引導基金投放與招商引資相結合的新模式。針對當前龍巖市相對缺乏的優質項目和產業集群，根據龍巖市的實情和發展需要，結合招商引資工作，加大招引爭取力度，爭取盡快形成一批層次高、規模大、見效快的基金群。四是創新政府管理與服務機制。建議充分借鑒發達地區的先進模式和成熟經驗，注重服務環境、信用環境和誠信政府等軟環境的打造，切實提高主動服務意識，從招商引資到項目落戶、搭建對接平臺等方面主動作為、靠上服務，努力為股權投資企業入駐并生根發芽、開花結果提供全程、高效、便捷的服務，真正實現“筑巢引鳳”、宜居宜業的創新創業氛圍。五是多方努力，向上爭取各項有利政策。龍巖市是海峽西岸經濟區西部中心城市、交通樞紐、先進制造業基地，是生態園林、紅色文化、客家文化名城，要牢牢抓住中央支持福建加快發展及“新古田會議”重大機遇等有利時機向上爭取優惠政策。此外，龍巖市還是原中央蘇區，根據《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》相關指導意見，應抓住國家振興蘇區發展，加大蘇區扶持力度等有利機會。

（作者單位：龍巖市匯金發展集團有限公司/龍巖市產業股權投資基金有限公司 福建龍巖 364000）（責編：若佳）endprint