ITU協調職能的國際法分析

袁杰+李云飛

摘要無線電頻率和軌道位置是有限而重要的空間資源，國際電信聯盟（ITU）主要采用名義分配和先占先得的兩種分配方式履行其協調職能。面對各國對這一空間資源的搶奪，堅持在公平和激勵原則下和平利用空間頻率軌道資源具有重要意義。中國快速發展的航天能力也要求更好地扮演在國際電聯的游戲規則制定者和參與者的角色。

關鍵詞協調職能 空間資源 平等 激勵

一、ITU協調職能概述

（一）頻率軌道資源供需矛盾突出

人類的生活已經離不開空間應用，通信、遙感、偵察和導航等衛星進行的各種業務在經濟發展、民生改善、國防安全保障上發揮著重要作用。空間技術的發展和衛星應用的大量增加，而空間頻率可有效利用的范圍很少，環繞地球的軌道位置本身也是有限的，據初步統計，目前人類發射到外層空間的航天器已達3萬余顆，而且不包括大量占據軌道資源的空間碎片。因此，空間頻率資源、軌道資源呈現日益緊張的態勢，供需矛盾顯現。

（二）ITU協調職能

正是考慮到可用頻率資源的匱乏性和防止無線電的有害干擾，1934年國際電信聯盟正式成立。國際電信聯盟是當前在無線電頻譜和衛星軌道資源的管理方面發揮著至關重要作用的國際組織。其組織文件《國際電信聯盟公約》第4條規定國際電聯的協調者的角色擔當：確保所有無線電通信業務，包括使用對地靜止衛星軌道的業務合理地、公平地、有效地和經濟地使用無線電頻譜。無線電通信部門的主要任務包括了對頻譜的頻帶劃分和頻率指配，以及衛星軌道位置和其它參數進行分配和登記，“以避免不同國家間的無線電電臺出現有害干擾”。《國際電信聯盟組織法》同樣也有類似表述。

二、ITU協調職能的執行方式分析

一般來講，國際組織是基于特定目的而設立的。在成員國授予其職權后便旋即開展工作。國際電聯在履行其空間頻率軌道資源協調職能上主要有先驗的分配方式和后驗的分配方式兩種。

（一）先驗的分配方式

先驗的分配方式通常適用于ka頻段和衛星通信應用方面，是預設性的將頻率軌道位置分配給各個國家，而不論其是否有實際需要或航天能力來開發此種資源。依據《外空條約》規定不得據為己有原則，受領某一頻率軌道位置的國家是不能主張對該軌道位置或者頻率的主權；并且根據2003年WRC大會第2號《關于各國以平等權利公平地使用空間無線電通信業務的對地靜止衛星軌道和頻段》的決議，即便國家對該頻軌位置在無線電通信局進行了空間無線電通信業務的頻率指配及其使用的登記，也并不能為其提供任何永久性的優先權，也不應對其他國家建立空間系統造成障礙。

（二）后驗的分配方式

后驗的分配方式則適用于C頻段和Ku頻段的頻率軌道資源分配。主要程序規則是：第一步是衛星網絡或衛星系統資料的提前公開。在對衛星系統頻率資源進行指定分配前，向ITU無線電通信局組織遞交申請衛星網絡的一般性說明。第二步是衛星頻率協調，與有關爭議國家組織溝通協調。第三步是頻率指配的通知和登記，主管機構最后進行相應頻率的指配以及登記工作。

ITU的頻率協調程序從實質意義上講是古老的“先占”分配方式的又一體現，誰率先在頻率登記總表進行了頻率指配的登記，誰就獲得了該頻率的使用權。登記后的國家使用權受到保護，如果某國認為其他國家的衛星組網建設可能對其現有的或規劃的衛星系統建設產生干擾，有權在知道該頻率信息后的4個月內，告知公布資料的相應國家并將此意見寄送給無線電通信局，雙方也隨之開展磋商談判，直至雙方能夠保證相互的衛星系統之間不會產生有害干擾。

三、ITU協調職能與執行方式的法律爭議

國際電信聯盟負有職責合理地、公平地、有效地和經濟地指配空間頻譜。但眾所周知，當前世界各國的航天能力不一，并非每個國家都能夠具備衛星通信的能力，不同國家在衛星應用能力上也存在差異。無論先驗的分配方式還是后驗的分配方式都無法有效的履行國際電聯的協調職能，與外空領域的國際條約和國際電聯的部分規則存在著沖突。

（一）《外空條約》

《外層空間條約》又名《外空條約》，1967年生效。截至2017年6月1日，共有106個締約國，中國于1984交存了加入書。該條約是國際空間法的基礎，規定了從事航天活動所應遵守的基本準則。空間頻率軌道資源屬于外空資源的范疇，國家、國際組織、非政府組織探索利用開發空間資源的活動理應遵守外層空間法的規定，尤其是《外空條約》的基本原則。

自由探索和利用外空原則是開展或準備開展外空資源開發活動的主體最為經常引用的原則，據以作為其行為合法化的重要國際法依據。但從來都沒有絕對的自由，問題的關鍵在于如何理解自由的內涵、邊界和限制。外空資源開發，包括空間頻率軌道資源的分配利用，屬于自由探索和利用外空的內涵。但它的邊界源于自由本身的邊界，即“為所有國家謀福利”、“是全人類共同的事情”。此外，不得據為己有原則，也對探索和利用外空的自由設定了法律上的限制。

《外空條約》第二條指出外層空間不得由國家通過提出主權主張、使用或占領，或以任何其他方式據為己有。對于該原則的解釋，存在著重大爭議。第一，國家可否將外空資源據為己有？第二，私人實體可否將外空資源據為己有？對據為己有的含義、主體、對象和途徑的理解是回答問題的關鍵。一般認為，國家、私人實體是第二條不得據為己有原則規制的主體，都要受其約束。可見，空間頻率軌道資源原則上不為任何國家所有，國家將此據為己有的行為無疑違反了《外空條約》。

此外《外空條約》也規定各國開展空間活動應當為所有國家謀福利這一原則，但實際上很難有國家能夠遵守這一原則。有學者認為全人類謀福利的概念僅僅是道德義務而不具有任何法律強制力。但這一規定畢竟意味著某種限制，任何空間活動都不能只為國家的單一利益，根本上仍需考慮全人類的利益，是為“人類的使者”。然而大多數人還是贊同空間國家沒有與非空間國家合作和分享利益的義務，保證此種利益的分享是國家的自愿決定。在資源的分配上，航天強國并沒有法律義務或者無法律約束去與發展中國家分享獲得的利益和資源。

因此，盡管從政治外交角度考慮開展空間頻率軌道資源國際合作開發具有重要意義，但這仍然取決于國家的自由意志，雖然它不能以任何途徑或任何行為表明對該種資源據為己有的“企圖”，不過憑借航天能力的壓倒性優勢，形成軌道位置事實性的占據已成趨勢。

（二）ITU相關規則

國際電聯的法律規則包括《國際電信聯盟組織法》、《國際電信聯盟公約》和一系列行政規則。如第一部分所闡述，《國際電信聯盟公約》規定國際電聯須合理地、公平地、有效地和經濟地分配使用無線電頻譜。《國際電聯組織法》中同時也強調了無線電頻率和任何相關的軌道必須按照《無線電規則》的規定合理、有效和經濟地使用，以使各國或國家集團可以在照顧發展中國家的特殊需要和某些國家地理位置的特殊需要的同時公平的使用這些軌道和數據。可見，“合理，公平，有效，經濟地”是國際電聯在分配空間頻率軌道資源必須堅守的基本理念。

此外，WRC-03通過的第2號決議《關于各國以平等權利公平地使用空間無線電通信業務的對地靜止衛星軌道和頻段》指出各國在使用空間頻率軌道資源方面都是平等的，所有國家不論其經濟和社會發展程度如何，都有權利公平合理的享有空間軌道和頻率資源。

但是，航天產業在世界發展極為不平衡，如何協調“合理有效、經濟地利用”與“對發展中國家和地理位置國家的特別考慮”兩者之間的關系，公平性和激勵機制是我們在主張合理協調分配體系必須考慮的兩個因素。人類的航天事業才僅僅走過一個甲子的歷程，航天器已然飛出了太陽系，很大程度上歸功于寬松的國際法治環境，國家受外空資源的潛在利益考量的驅動，得以快速發展空間科學和開展深空探測，在一定程度上促進了人類的整體進步。由此可見，在資源分配機制上需防止走在航天強列的國家“心灰意冷”，信心和激勵是支持這些國家積極有為的飛出地球的關鍵。另一方面，發展中國家的空間頻率軌道資源的開發空間應予以一定的留存或著額外補償，畢竟各國在使用頻率軌道資源方面具有平等權利。

四、結論與建議

美國是衛星網絡資料申報最多的國家，也是世界上操作衛星最多的國家，歐洲也緊隨其后。1976年，巴西、哥倫比亞等8個赤道國家發表《波哥大宣言》，聲明其國家領土主權包括地球靜止軌道位置。雖然空氣空間與外層空間的界限未能達成國際共識，這一宣言為國際社會所拒絕，但是他們的主權要求，體現了發展中國家對頻率軌道資源的訴求。新一輪的空間資源爭奪戰正在打響。

總體來看，我國在國際電聯登記有效的衛星頻率和軌道資源無論是申報資源還是在軌衛星系統，比起美、俄、法國、英國等其他航天強國來說，空間資源的儲備量和衛星系統的應用都處在起步階段。中國國土遼闊，但上空可用的空間頻率軌道資源都被其他國家率先搶注，正在全力發展的風云氣象系統、北斗衛星導航定位系統、高分衛星遙測系統都面臨空間資源匱乏的挑戰。空間越來越擁擠，中國未來自由進入太空將受到影響。在從航天大國向航天強國邁進的過程中，如何確保自己進入空間的能力，而不是發射個“瞎子”衛星，開發利用好空間頻率軌道資源無疑至關重要。因此，在國際電信聯盟的舞臺上，中國理應更多的發聲，參與制定更加合理的分配機制；另一方面，在航天強國與發展中國家之間，做好平衡者的角色也將受益頗多。本文建議整體應對上實施國際層面的談判戰略和國內層面的鼓勵戰略。

首先，國際層面采取談判戰略，積極主動參與ITU相關規則的平臺談判，延緩發達國家對空間頻率軌道資源的搶注現狀。在現有條件下，引導相關規則的解釋或制定朝著不利于向發達國家空間頻率軌道資源分配的方向發展，例如，主張有限制的分配法則，強調考慮平等權利。為我國建立空間頻率軌道資源開發機制和實踐贏取足夠的時間。此外，可以在外交上采取謹慎長議的策略，先達成空間頻率軌道資源分配原則的國際社會廣泛一致再進行具體規則制定。

其次，國內層面采取發展鼓勵戰略。構建積極開發的空間頻率軌道資源戰略，爭取盡快將空間頻率軌道資源的開發納入到我國航天長期發展規劃中，所需的基礎研究和技術研發，人員機構設置等，也都必須落實到國內法規政策的制定上，明確國內申報與應用程序和責任機制。

總之，如何緩解頻率軌道資源的有限性，保障中國未來自由進入空間的能力，是擺在我們面前不得不解決的問題。國際電信聯盟在這一方面承擔著重要角色。因此，從戰略、法律政策的角度研究ITU的空間頻率軌道資源協調分配體系是保障中國航天事業可持續發展的必然要求。