云南推進新型城鎮化面臨的問題及對策研究

謝曉潔

摘 要：伴隨著經濟社會的快速發展，云南已步入城鎮化加速發展階段，新型城鎮化建設在取得成效的同時也面臨一些問題。本文通過對全省面上數據分析，針對云南特色新型城鎮化進程中出現的云南城鎮化發展水平滯后于全國平均水平、各州市城鎮化水平差異明顯、農業轉移人口難以享有與城鎮居民同等的基本公共服務、土地城鎮化快于人口城鎮化、城鎮產業發展支撐能力不足、城鎮化的推進使部分鄉村特色文化逐漸消失等問題，提出以下對策：提升城鎮化質量，以人的城鎮化為核心；強化產業支撐，促進城鎮化發展；推進城鄉一體化，實現城鄉公共服務均等化；探索新型城鎮化體制機制改革；在廣大的農村和山區提倡就地城鎮化；提高農村人口市民化轉化水平；保持特色濃郁的城鎮文化。

關鍵詞：云南特色；新型城鎮化；問題及對策

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）09-0028-02

2012年黨的十八大報告提到“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，提出了“新型城鎮化”概念。云南省作為一個“邊疆、民族、山區、貧困”地方特色的省份，境內民族文化和生態環境獨特，在新開放格局中戰略地位顯著，因此積極探索云南特色的新型城鎮化道路，是云南跨越發展模式的優先選擇，也是力爭與全國同步實現新型城鎮化的突破口。

一、云南省新型城鎮化建設取得的成效

（一）城鎮化水平快速提升

伴隨著經濟社會的快速發展，云南省城鎮化水平也快速提升。改革開放以來，云南省城鎮化率持續提升，由1978年的10.12%提高到2014年的41.73%。有學者把城鎮化進程分為六個階段：城鎮化率在10%以下是城鎮化史前階段；10%～20%是城鎮化起步階段，20%～50%是城鎮化加速發展階段；50%～60%是城鎮化基本完成階段；60%～80%是城鎮化自我完善和城鄉完全實現一體化階段。可見，截至2014年，城鎮化率為41.73%的云南已經進入到城鎮化加速發展階段。

（二）形成以滇中城市群為核心的六大城市群

云南初步形成了以滇中城市群為核心的六大城市群。滇中城市群以昆明為核心，以曲靖、玉溪和楚雄為重要節點，大力推進滇中城市經濟圈一體化發展，也是云南省橋頭堡戰略的核心區域。滇西城市群的分布區域是大理、德宏、保山3州（市）以及怒江的瀘水、蘭坪2縣，主要以大理、隆陽、芒市和瑞麗為核心，以騰沖、龍陵、祥云、盈江等為節點，定位為滇西沿邊開放城市群。而滇東南分布區域為紅河、文山2州，以文山、硯山、丘北為核心，以蒙自、文山、硯山公路為紐帶，強化與北部灣和珠三角的密切聯系。滇西南城鎮群分布區域為普洱、西雙版納、臨滄3州（市），是云南省最具民族風情的沿邊開放型城鎮群。滇西北城鎮群的分布區域為麗江、迪慶2州（市）及怒江州的福貢、貢山2縣，是云南重要的水能基地和礦產資源開發區，是以大香格里拉旅游環線為支撐、聯動川藏的國際知名旅游休閑型城鎮群。滇東北城鎮群的分布區域為昭通市及曲靖市的會澤縣，是長江上游生態屏障建設的“示范區”，攀西-滇東北-六盤水經濟區的重要新型工業化基地和云南連接成渝、長三角經濟區的樞紐型城鎮群。滇中城市群作為全省的核心城市群，引領帶動全省的城鎮化進程，群內城鎮規模相對較大、經濟發展水平相對較高，是全省城鎮化率最高的區域，2014年昆明的城鎮化率高達68%，玉溪、曲靖、楚雄分別為44.1%、41.6%、37.4%。滇西、滇東南、滇西南、滇西北、滇東北五個城鎮群正處在培育和發展階段，城鎮率相對較低。

（三）農業轉移人口市民化工作深入推進

人口市民化是城鎮化質量的體現。2011年底，云南省委、省政府以戶籍制度改革為切入點推動城鄉統籌發展，做出了加大城鄉統籌力度、促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的戰略決策。截至2015年上半年，全省累計轉戶595萬人。其中2012年轉戶286萬人，2013年轉戶210萬人，2014年轉戶33萬人。全省城鎮戶籍人口達到1 349萬人，戶籍城鎮化率從2011年底的16.5%上升到目前的29%，提高了12.5個百分點；常住人口城鎮化率從2011年的36.8%上升到2014年的41.73%，提高了4.93個百分點。大幅度縮小戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距，助推了城鎮化發展。

（四）全面啟動城鎮上山政策

2011年9月，云南省提出了立足云南省情，按照“守住紅線、統籌城鄉、城鎮上山、農民進城”的總體要求，努力實現土地高效利用和城鎮化科學發展，探索具有云南特色的城鎮化道路。全面啟動“特色小鎮”建設，篩選出了210個各具特色、具有一定發展潛力和輻射帶動能力的小城鎮重點予以扶持。全省129個縣（市、區）土地利用總體規劃、城鎮近期建設規劃、林地保護利用規劃的“三規”聯合會審工作全面完成，城鎮上山試點工作穩步開展。通過轉變建設用地方式，調整完善土地利用總體規劃，將壩區周邊宜建山地、低丘緩坡土地優先納入規劃，引導城鎮、村莊、產業項目向宜建山地發展，各類建設用地上山比例明顯提高。

二、云南新型城鎮化建設中面臨的問題

（一）城鎮化發展水平滯后于全國平均水平

從云南1978年到2014年的城鎮化率來看，雖然是持續加速的，但和全國的城鎮化率相比，仍然落后于全國平均水平。截至2014年底，全國城鎮化率為54.77%，云南城鎮化率為41.73%，仍落后于全國13個百分點，落后全國城鎮化平均水平10年左右。可見，云南工業化和城鎮化發展的速度和水平，與全國特別是與東部省區相比還有相當大的差距。不僅工業化率和城鎮化率整體上低于全國水平，而且工業化與城鎮化的規模、布局與質量的優化水平也較為落后。因此，加快城鎮化進程的同時重視城鎮化質量的提高，是今后云南省城鎮化發展要解決的主要問題。

（二）各州市城鎮化水平差異明顯

云南省作為我國城鄉差距最大的省份之一，2014年城鎮居民家庭人均可支配收入24 299元，而農民人均純收入僅為 7 456元，城鄉居民收入差距達3.2倍。省內各州市的城鄉差距更為明顯，其中，怒江州城鄉居民收入差距高達 5.13倍。在我國劃定的連片特困地區中，滇桂黔石漠化區、烏蒙山區、滇西邊境山區以及四省藏區幾乎覆蓋云南省除滇中以外的所有區域，境內山區和農村地區的貧困是城鄉差距較大的主要原因。從云南2014年16個州市的城鎮化率來看，各州市的城鎮化水平差異也比較明顯。昆明的城鎮化率最高，達到68%，已經高于全省平均水平27個百分點，其次是玉溪44.1%、曲靖41.6%超過全省平均水平；而城鎮化率低于30%的是保山29%、昭通26.2%、怒江25.2%、迪慶28%。從此可以看出，云南16個州市的城鎮化水平差距較大，城鎮化發展極不均衡，這也是云南在實施城鄉統籌的城鎮化過程中面臨的最現實的問題。

（三）農業轉移人口難以享有與城鎮居民同等的基本公共服務

農業轉移人口市民化是一項復雜的系統工程。目前，云南省尚未建立政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，財政資金掛鉤轉移支付路徑不明晰，農業轉移人口市民化的公共服務成本由中央、省、市、縣財政分擔比例和機制未形成。相當部分地區還未建立農轉城人口權益保障經費納入年度財政預算的穩定保障機制，基層政府保障公共服務和公共基礎設施建設不足，因此，盡管目前政府出臺了一些鼓勵農民進城落戶的政策，但是許多已經具備條件的農業轉移人口不愿意選擇城市戶籍，因為缺乏穩定的就業支撐和配套的公平的社會保障體系，農業轉移人口缺乏長期在城鎮生活的信心，他們寧愿選擇目前這種農忙務農、閑時外出務工的“流而不遷”的形式。大量的農民工及隨遷家屬、城中村居民、失地農民并沒有完全融入到城市生活中，在教育、就業、醫療衛生、養老、保障性住房等方面尚未享受和城鎮居民同等的基本公共服務。

（四）土地城鎮化快于人口城鎮化

2001年至2012年全省城鎮建成區面積增長134%，而城鎮人口增長為68%，土地城鎮化速度明顯快于人口城鎮化的速度，建設用地粗放低效。一些城鎮“攤大餅”式擴張明顯，城鎮建成區快速增長，而集聚的人口則明顯滯后；一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源。

（五）城鎮產業發展支撐能力不足

全省大部分城鎮普遍存在產業支撐能力弱的問題，尤其是有利于增加財稅收入和擴大城鎮就業的二、三產業發展相對滯后，導致城鎮對農村富余勞動力的吸納能力不強。園區建設相對緩慢，企業規模偏小，布局分散，產業集聚效應發揮不夠，產城互動較弱。云南省工業化不發達，而城鎮化發展水平又嚴重滯后于工業化發展水平，導致工業化、城鎮化與服務業的發展沒有形成良性循環，產業集聚帶動社會分工深化細化不夠，人口城鎮化滯后導致需求拉動力不強，一些中小城市、小城鎮產業發展和集聚缺乏支持，造成產業發展吸納就業的能力比較弱。

（六）城鎮化的推進使部分鄉村特色文化逐漸消失

云南作為民族文化大省，少數民族眾多，并且絕大部分少數民族的文化主要是在村落， 隨著城鎮化的推進，片面的政績觀和過度商業開發加速了傳統文化的破壞和消亡，重視物質層面的保護而忽視文化精神和內涵的傳承，使部分農村的村寨民俗、歌舞藝術、節慶乃至語言文字等在流失，非物質文化遺產后繼無人，傳承斷裂，村寨個性特點逐漸消失，就會形成我國過去城鎮發展中的毫無個性特色、千城一面的景象。

三、推進云南特色新型城鎮化建設的對策

（一）提升城鎮化質量，以人的城鎮化為核心

云南的城鎮化不應簡單以城鎮化率的增長速度來評價，應謀求高質量的城鎮化進程，以人的城鎮化為核心。探索“重生態環境、重生活品質、重百姓感受、重可持續發展”的新型城鎮化發展模式，注重“靜怡、美麗、幸福”的生活方式，使居民在生活上有較高的幸福指數。

（二）強化產業支撐，促進城鎮化發展

城鎮化需要產業發展來充實，通過產業發展，特別是服務業的大發展促進就業和創業。農民進城后，要依賴產業發展的支撐才能在城里享受較為優質的公共服務。要實現城鎮化建設與產業發展相融合，一方面政府要在城鎮化頂層設計時融入產業配套的理念，讓合理的產業布局作為新型城鎮化的支撐；另一方面，要合理引導產業轉移，這種轉移不應局限在區域之間，也應包括大中小城市之間。

（三）推進城鄉一體化，實現城鄉公共服務均等化

由于云南城鄉差距比較大，云南城鎮化過程必須實現城鄉統籌，使城鎮化的實惠輻射到農村地區和偏遠山區。逐步縮小城鄉二元差距，進一步增強以城帶鄉的能力，使城鄉產業、生態保護融合聯動，縮小公共服務差距，基本確立城鄉一體的戶籍、就業、社保、土地、投資和公共服務體制。

（四）探索新型城鎮化體制機制改革

云南省可探索適度推進半城鎮化進程。發揮區域旅游休閑資源、能源與礦產資源以及生物與農副產品資源優勢，變地理位置偏遠劣勢為專業小市場發育以及物流運輸業發展的后發優勢，鼓勵就業方式“半工半農”，通過半城鎮化、非農產業化和農業現代化的一體化發展，加快山區產業轉型與剩余勞動力就業轉移，促進農民就業主體形態、收入來源構成、公共服務與基礎設施條件、生活方式與社區文化等與城鎮人口和城鎮化地區接近，形成城鄉各具特色但整體水平差距不大的幸福生活方式。

（五）在廣大的農村和山區提倡就地城鎮化

應積極引導就地城鎮化，把小城鎮和新型農村社區納入到城鎮化建設體系，依托小城鎮和新型農村社區，實現“就地就近城鎮化、就地就近市民化、就地就近基本公共服務均等化”。因山就水發展鄉鎮小城鎮建設，并與鄉鎮企業的發展結合起來，實現農民的就地工業化與城鎮化。引導部分地區的農業轉移人口在原居住地一定空間半徑內，從事二、三產業，使原來外出務工的農民實現就地就業，在就業中獲得企業保障和政府提供的社會保障，增強農民城鎮化的動力和意愿。特別是小城鎮的發展，在吸引農民工返鄉就業方面有著獨特的優勢，有利于解決當地農村富余勞動力的出路問題，也能有效防止城鎮化過程中出現農村“空心化”現象。

（六）提高農村人口市民化轉化水平

人口市民化是城鎮化質量的體現，雖然云南農業轉移人口轉為城鎮居民的數量逐年遞增，但城鎮化與市民化不協調的因素仍然存在。因此要以人為本推進農業轉移人口市民化。要進一步深化戶籍制度改革，重點解決已進城就業定居的農民工落戶問題，全面實行城鄉統一的戶口登記制度，積極探索農民工市民化的成本分擔機制。另一方面，要進一步提高農業轉移人口的勞動技能培訓和工作就業指導力度，充分保障農民工隨遷子女的義務教育權利。

（七）保持特色濃郁的城鎮文化

城鎮化不是去鄉村化，應該保持地方特色，認定地方文化特色，不斷發掘出具有云南特點的民族元素、文化元素、區域元素，進一步優化調整城鎮化總體布局，加快發展有歷史記憶、地域特點、民族特色和生態特征的美麗城鎮，使城鄉文化特色得到保護與傳承，民族文化得到繼承與發揚，加強歷史文化名城、名鎮、古村、古建筑保護力度，避免千城一面，保持城鎮個性鮮明、形象突出、文化特色濃郁。

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