我國高校章程建設的問題與對策

蔣凱 李娟

摘 要：我國高校章程建設起步較早，但過程較為曲折。2015年底，高校基本實現“一校一章程”的目標，章程建設初見成效，但當前仍然存在著文本“千校一面”、內容“籠統不清”和執行“嚴重乏力”等問題。問題的根源在于政府放權不到位、高校對章程和自身的認識不夠清晰，以及監督機制不夠完善等。推進高校章程建設，必須在國家建構的語境中理性地認識章程的地位和作用，增進對章程和高校自身的研究，加強對章程實施的監督以及深化政府的治理模式改革。

關鍵詞：高校章程；現狀；問題；策略

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）08-0174-03

高校章程是根據高校組織屬性制定的關于高校組織體系及其運行規范的基本制度，是高校內部治理的“母法”。推動高校章程建設是推進高校內部治理的基礎性工作。我國高校章程建設起步雖早，但連續性較差，未能有效積累章程建設經驗，以致目前的章程建設工作處于艱難探索之中。因此，對章程建設歷史進程中的經驗、教訓以及章程建設在當前出現的問題和遭遇進行詳細的探究，將深化高校章程建設的探索，推進高校章程建設的歷史進程，并推動我國高等教育改革的縱深發展。

一、我國高校章程建設的歷史與成績

我國高校章程建設起步較早，但到新中國成立初，依舊只有北京大學等少數高校制定和出臺了章程[1]。新中國成立后，高等教育長期受國家計劃和法令的調節，國家指令經常直接滲透進入高校內部事務，章程建設進程幾近中斷[2]。改革開放以后，隨著國內政治經濟體制改革的逐步推進，各級各類學校的自主權相對增強，與之配套的自治制度建設開始受到重視。鑒此，國家分別于1995年、1998年頒布《教育法》和《高等教育法》，強調章程在各教育機構，尤其是高等學校申請和設立中的前提性地位，以法律的形式為章程建設提供根本性的制度支持。隨后，教育部發布《關于加強教育法制建設的意見》和《關于加強依法治校工作的若干意見》，強調依法治校、依法治教的重要性，并敦促高校盡快制定、完善章程，按照章程依法自主辦學。但統計數據顯示，到2007年《關于報送高等學校章程材料的通知》發布以后，全國共563所高校（包括本、專科高校和獨立學院）報送了章程或章程草案，僅占當時全國高校總數的21%[3]，章程建設的成效并不明顯。

隨著社會主義建設事業的縱深推進，制度建設開始成為突破深水區改革瓶頸的重要抓手。高等教育領域，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）專章提出建設現代學校制度，并將‘現代大學制度改革試點分別作為我國教育領域十大改革試點”和“我國高等教育改革發展的兩大任務”之一[4]，試圖以現代大學制度建設為著力點，推進我國高等教育的改革和發展。高校章程在高等教育的制度體系中居于“上承國家法律法規，下啟校內各規章制度”的中介地位，是高校按照國家法律法規，依法進行自主管理的基礎。因此，在改革中，以大學章程建設為支點，建立現代大學制度，從而撬動整個中國高等教育改革，逐漸成為教育主管部門從紛繁復雜的頭緒中理出的改革新思路[5]。章程建設也因此成為教育主管部門推動高等教育改革的重中之重。

《綱要》規定，“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”，但《綱要》出臺時，我國大多數高校尚無章可循，制定何種章程以及如何制定等問題成為制約章程建設進程的首要問題。就此，2011年，教育部制定和出臺《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），從總體原則、內容構架、制定程序、核準與監督等方面對高校章程建設行動予以指導和規范。2012年教育部《依法治校——建設現代學校制度實施綱要》強調，“依法治校的目標是要在學校樹立法律至上、尊重章程、依法依章辦事的理念與要求……實現管理活動、辦學活動有法可依、有章可循，”要“提高章程及制度建設質量，規范和制約管理權力運行，保證法律、規章有效執行。”表達了對章程建設的重視和期待。2014年，教育部辦公廳下發《關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》將高校大學章程的制定工作作為一項緊迫的任務，明確要求相關部門在2015年12月31日前完成所有高校章程的制定和核準工作。隨后，多個省市以高等教育學會等學術性社團或高校為依托，大范圍地組織大學章程制定、大學章程建設研討會，推進高校章程建設。到2015年底，我國高校基本實現了“一校一章程”的建設目標[6]，高校無章辦學的傳統局面被打破，章程建設取得可喜成績。

二、我國高校章程建設的問題與成因

高校章程建設是高校依照法律法規制定章程文本、推進章程實施和修改完善大學章程的全過程。目前，我國高校章程建設雖已基本完成文本制定基本任務，并開始向實施階段過渡，取得了階段性的進展，但也還面臨著許多問題。

（一）主要問題

1.文本“千校一面”

高校章程又稱大學章程，是指約定和闡述高校作為獨立主體的使命，界定高校內部各利益主體的權利、責任和義務，書面寫定的有法定意義的組織規程[7]。因此，特定的高校是章程文本的邏輯起點和核心，章程應反映不同高校的需求和特色，章程文本也應千差萬別。但《辦法》出臺以前，為數不多的章程在內容上形式性地模仿或執行《高等教育法》中的有關要求和規定，章程文本篇幅較短，內容相近。《辦法》雖對高校章程建設的內容做出了更為全面和深入的限定，此后出臺的章程在內容上也更為詳盡[8]，但總體而言，眾多高校仍然形式性地遵循法律法規的相關規定，很少結合自身的實際進行創造性的文本建設，以至于很多高校章程章、節的標題基本一致，文本內容也主要是個別詞句之間的差異，存在著相互借鑒的問題，呈現出“千篇一律”和“千校一面”的狀況。

2.內容“籠統不清”

《高等教育法》和《辦法》規定了高校章程必備的內容要素，形成了章程建設的原則性指導框架和基本參照標準，很大程度上推進了我國高校章程建設的進程，但因高校形式性地遵循有關規定或模仿已有章程，致使多數章程文本陷入宏觀性、原則性的內容陳述，而未結合自身的性、狀進行擴展和深化，未能形成以高校自身為邏輯基點的章程體系，文本內容多為抽象度高、覆蓋面廣的放之四海而皆準的內容。如某高校章程在論述高校與外部社會的關系時規定：“本校按照本章程自主管理學校內部事務，不受任何組織和個人對本校正常活動的非法干涉”。此類論述幾乎適用于任何高校甚至任何具有獨立法人資格的組織，未能凸顯高校自身的需求和特色，章程建設未能遵從辦學的實踐邏輯，內容“籠統不清”，難以有效引導高校辦學實踐，尤其是涉及學校發展的重大問題，章程的引導作用和規范作用有限。

3.執行“嚴重乏力”

章程常被視為高校的基本法[9]，或高校辦學的綱領性文件和規范性文件[10]。這些認定對章程和高校基于章程的善治給予了較高的評價和期待。但實踐層面，首先是章程建設的政策執行乏力，章程文本出臺緩慢。自《高等教育法》提出高校需建設章程以來，我國的高校章程建設經歷了法律規定，政策激勵等多種形式的努力，但直到《辦法》發布以后，很多高校才真正開始章程建設工作，2014年《通知》發布后，高校章程陸續出臺，“一校一章程”的目標才最終實現。其次，出臺后的章程實施乏力。訪談資料顯示，眾多高校均將章程建設視為一項無實際意義的政治任務，章程制定后，多數則被束之高閣，無人問津。訪談中，一位全程參與某校章程建設的負責人無奈地說：“其實，大學章程跟大學的發展規劃非常相似，前期投入了很多精力，但制定任務一結束，就成了掛在墻上或存在文件柜里的一紙空文。”章程未能起到引導和規范高校發展的作用，高校中的許多失范行為仍然大行其道。

（二）問題的成因

1.政府放權不到位

“章程的實質就是高校為爭取并維護辦學自主權，與政府等外部強勢力量協商后共同制定、共同遵守的類似行政許可證的法律文本”[11]。可見，章程建設的本意是通過基層制度建設，完善基層規章，貫通國家制度體系，實現管理活動、辦學活動有法可依、有章可循，同時也在高校中樹立法律至上、尊重章程、依法依章辦事的理念與要求，最終促進高校依法自主辦學、自主管理。

在我國，政府集高等教育的投資者、舉辦者和管理者身份于一身，高等學校長期受國家指令、計劃的管控和調節，逐漸演變成政府的附庸機構。近年來，隨著國家政治經濟體制改革的逐步推進，政府逐漸加大了權力下放的力度，高等學校的自主權開始得到彰顯。但在權力下放的過程中，政府主導著自主權的“收-放”往復循環，依然牢牢地控制著高等教育的資源配置和管理權限，政府的行為仍然影響甚至決定著高等教育的改革和發展。因此，雖然章程建設的本意在于激勵高校依照章程自主管理，但因政府放權不到位，致使眾多高校認為章程并無實際作用，章程賦予的自主權甚至被視為“強加的自主權”，因而在章程建設的過程中，眾多高校象征性地執行章程建設的政策要求和規定，章程建設進展緩慢，章程文本內容空泛，章程執行也面臨巨大挑戰。政府對高等教育資源和管理權限的控制，事實上已經成為高校章程建設乏力的首要原因。

2.高校對章程和自身的認識不夠清晰

資源是任何組織持續發展的基本保障，未來的重要性更是有增無減，對高校亦不例外，但資源獲取的途徑在不同歷史時期卻可能明顯不同。在我國高等教育的傳統發展路徑中，資源可以通過要政策、跑關系等途徑獲取，在這一階段，高校的發展可能更加依賴基于書記、校長等領導個人魄力的資源獲取能力，尤其是人為性的資源獲取能力。但隨著國家改革的縱深推進，以制度建設為基礎的改革路徑已經成為共識，可以預期，未來社會的資源配置必將以制度架構為基礎，實現制度性資源配置。章程建設作為國家制度建設的一個重要環節，對高校的資源配置影響深遠。目前，許多高校仍然囿于傳統的發展思路，未正確認識章程在未來資源配置中的戰略地位，反將章程視為無實際用處，乃至“作繭自縛”的規制體系，致使章程建設缺乏主動性，使章程的制定和實施缺乏內生動力。

此外，高校對自身的認識不清也是導致章程建設進展緩慢的重要原因。在我國，高校多由國家創辦，高等教育長期遵從國家的計劃和調節，缺乏認識和研究自身的需求，認識和研究自身的能力也相對有限。因此，在章程建設過程中，很多高校并非從本校的需求和特色出發，而是遵從法規法規的形式要求，致使高校章程千篇一律、千校一面，內容空泛、籠統不清，章程實施也難以推進。

3.監督機制不夠完善

我國是典型的“后發外生型”現代化國家，具有“大國家-小社會”權力結構，政府在政治、經濟及制度體系變革的過程中占據主導地位，直接影響著國家各項事業的改革進程。章程建設是我國高等教育領域中一場基礎性的制度變革，其進程明顯遵循著政府主導的實踐邏輯：政府以《教育法》和《高等教育法》將其納入法治的軌道，并輔以系列政策驅動章程建設。

政策是政府治理的重要工具，但也面臨著變通和象征性執行的風險。章程建設進程中，系列激勵政策接連不斷，但基本沒有取得實質性的進展，政策驅動的常規治理效果極其有限。鑒此，教育部又于2014年專門下發《通知》，以運動的形式專項治理章程建設，明確規定了各級各類學校一把手的主體責任、章程制定的截止時限，同時也明確了“對于不能按時完成的，學校領導要向教育部說明情況，明確責任”的懲戒措施。《通知》以后，章程建設取得初步的成效，基本實現“一校一章程”的目標，但由于缺乏常態化的監督機制，如專門的監督機構和人員、多元化的監督途徑、科學的考核體系和完善的問責機制等，多數高校均存在著象征性執行相關政策的現象，章程建設“求形似，去神似”，致使章程文本趨同、內容空泛，章程制定后隨即被束之高閣，政策原定的目標績效大打折扣。

三、我國高校章程建設的推進策略

（一）理性認識章程的地位和作用

當前，對章程的認識存在著兩種近似對立的傾向：理論界多將章程視為高校的憲法或憲章，認為章程是高校辦學的根本依據，是界分大學與政府權力的保障，更有學者主張將高校章程提升為具有強制力的法律文件[12]；實務界則多將高校章程視為無用甚至具有副作用的約束與規制體系。比較而言，前者雖有助于提升高校章程的地位，推進章程的建設和實施，但過于理想化；后者雖一定程度上關注到章程制定和實施的現實困境，意識到章程建設重要阻力，但卻過于保守。事實上，章程建設是我國高等教育管理體制改革和國家政治經濟體制改革促成的一項舉措，因此，對章程的理性認識，必須將其置入政治經濟體制改革和高等教育管理體制改革的過程之中。

根本而言，章程建設是政府在高等教育管理體制改革進程中，因單純放權的效果不甚理想或遭遇瓶頸而轉向形成的改革新舉措，它旨在以基層制度建設為抓手，完善國家高等教育治理的制度體系，以增進治理績效。因此，高校章程建設事實上是一種國家建構框架下的高校自治規程建設，內含自治導向和國家管控的雙重邏輯，高校基于章程的自治權又被稱為“強加的自治權”。在此語境中，章程的效力無疑具有內部性和有限性，約束和規制也是題中之意。但從高等教育改革而言，章程建設首先是一種方向引領，即高等教育將逐步走向以章程為基礎構架的制度之治；其次，章程也是高校辦學的制度保障，盡管當前仍然存在行政干預辦學的現象，但其隨意性必將隨章程這一合法的抗干擾機制的逐漸完善而大為減少；最后，按照制度戰略學派的觀點，章程雖然是一種約束的制度體系，但同時也是組織發展的戰略資源，教育主管部門相關人士也提到，對資源具有高度依賴的我國大學而言，“怎么在一個新的制度框架下獲取資源，這就是一個新的挑戰、考驗，也表明大學已經發展到了一個新的拐點。這也是實踐層面強調大學章程建設的重要原因。”①

（二）增進對章程和高校自身的研究

高校章程建設是國家主導下，高校對自身辦學規章的建構過程，研究章程建設的上位依據、章程內容的共性要素和高校自身的性狀是將國家的導向、高等教育辦學規律和高校自身特色有機結合的重要途徑。

國家導向層面，高等教育法等系列法律法規規定了章程的基本要素和必要的程序，規定了章程建設的基本方向，但不足以涵蓋高校辦學的全部重要事項，高校需在研究的基礎上，合理詮釋和引申，充分利用自由裁量權，為高校辦學提供制度空間。內容方面，高校應充分研究法律法規、國內外已有高校章程的共性要素，如內部治理的核心要素、治理結構、功能等，建構符合高等教育和高校自身發展需求的章程結構體系。特色方面，高校應認真總結本校的辦學傳統和現實需求，結合組織的環境特征和內部特征，明確自身的發展導向和重點事項，有能力的高校，應當組織理論專家和實務專家開展院校研究，聚焦高等院校自身，并在章程中突顯高校自身的特色。

（三）加強對章程實施的監督

實施是章程建設的核心環節。當前，我國的高校章程是一種“外鑠”而非“內生”的制度，因此，為保障章程的順利實施，提升章程實的實效性，需要從組織機構建設和制度建構兩個方面入手，建立一套完整的監督機制，對章程的實施行為進行全面的引導、規范，并在必要時予以匡正。

1.建立各級機構，專事監督

高校與各級政府設立專門的機構，負責從內、外兩個層面監督大學章程的執行狀況，推進高校依章辦學、依章管理。政府也可在高校中派駐監督機構或人員，增強監督的權威性和強制力。此外，由于高校利益相關者眾多，監督機構的人員構成應廣泛吸收各利益相關者、推進民主監督，在保障利益相關者的合法權益的同時，增強監督機構權力的合法性和監督的全面性，增進監督的實效性。

2.完善相關制度，保障實施

首先，從制度層面明確界定監督機構的地位和管理隸屬關系，保障監督機構的權威性和獨立性，增強監督機構的強制力，以克服章程執行乏力的困難，強力推進章程實施，使章程執行落到實處。其次，引導和推進高校建立旁聽或聽證制度，將高校重大事項的決策、執行和評估反饋的全過程納入監督范圍，切實推進章程的實施。第三，建立科學的考核體系，要將章程的實施作為大學書記、校長和學校主要負責人辦學績效的考核指標，建科學的考核體系，高位推動章程實施。第四，建立明確的問責制度，制定切實可行的問責路徑，及時公開問責的過程和結果，警示和約束相關的權力主體，使權力的運行始終遵循大學章程的制度框架，讓章程真正發揮作用。

（四）深化政府的治理模式改革

章程建設是政府主導的以制度建設為中介的賦權行動，政府深刻地影響著行動的走向和結果。在高校層面，章程建設進展緩慢、文本內容空泛、執行乏力等現象的存在，在很大程度上受“章程無用論”思想的左右，而“章程無用論”思想的根源，則是政府對高校的管理權力過大、干涉過于隨意，致使眾多高校認為，在強大的政府面前，有無章程并無二致。因此，在此輪國家主導的改革行動中，要想增強章程建設的實際效果，達到國家改革行動的預期目標，政府必須切實改變對權力的路徑依賴，實現從常規性、行政性的治理模式向常態化、制度化的治理模式轉變，將制度意識和自律意識內化于改革舉措之中。在章程建設中，政府不僅需要從基層制度建設的角度繼續加大權力下放的力度，切實調動高校的積極性，增強章程的創造性和獨特性。同時，還應改變傳統“收-放”往復的行政式權力運行模式，改變政府管理高校的方式、手段，將政府的放權行為置入制度的約束之中，增強權力運行的制度化程度，為章程建設提供示范效應，從實質上解決章程的地位與作用問題。

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