功能性監管在我國互聯網金融領域的探索運用研究

劉廣

摘 要：隨著我國互聯網金融深度快速發展，其社會的負外部性效應逐步顯現擴散，傳統監管體制在規制互聯網金融發展方面顯得力不從心，功能性監管的獨特優勢以及在國際上的成功經驗，為促進互聯網金融穩健規范發展、維護保持互聯網金融創新活力提供了一劑良方。

關鍵詞：功能性監管；互聯網金融；穩健發展；創新活力

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（11）-0080-04

近年來，隨著移動信息技術與金融的深度融合，互聯網金融領域創新層次和普及深度不斷深化拓展，互聯網金融的快速發展大大降低了金融交易成本，優化提升了金融資源配置效率、豐富拓展了投融資渠道，進一步增強了公眾對普惠金融服務的獲得感，但隨之而來的P2P公司倒閉潮，股權眾籌欺詐問題，校園貸跳樓、裸貸等惡性事件也讓互聯網金融備受質疑，如何在深化創新與堅守底線之間實現優化平衡，是推動互聯網金融持續穩健發展的關鍵，本文根據全國第五次金融工作會議上提出的“以防范系統性金融風險為底線，加快相關法律法規建設，完善金融機構法人治理結構，加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監管，更加重視行為監管”的思路，試通過探索在互聯網金融領域強化功能監管運用的有效方法和模式，以更好地推動互聯網金融在減少負能量前提下實現穩健最優發展。

一、功能性金融監管理論及特點

功能性金融監管的概念由美國經濟學家羅伯特·默頓1993年最先提出（在《功能視角下的金融體系運營與監管》一書中提出并闡釋），他認為金融監管最重要的目標是保證金融因素在經濟發展中保持良好的、穩定持續的促進作用和最優化實現資源的跨地域和時間配置，這是金融監管效率體現的根本所在。據此，他提出功能性金融監管的概念。所謂功能性金融監管是指依據金融體系基本功能而設計的監管，較之機構性監管，它能夠實施跨產品、跨機構、跨市場的協調、且更有連續性和一致性，其呈現出三個主要特點：一是功能性金融監管注意力主要集中在最有效率地實現金融體系基本功能的制度結構上，其目標是促進金融機構、金融市場的構成與形式根據經濟發展的要求進行必要的變化，而不是試圖保護和維持現有的制度結構，因而功能性監管具有一定的超前性和可預見性。二是由于金融體系、金融產品所實現的基本功能很少發生變化，使得據此設計的監管體制與監管規則更具連續性和一致性。因而功能性監管能夠更好地適應金融業在今后發展中可能出現的各種新情況。三是功能性監管強調的是跨產品、跨行業、跨市場的監管，并按照各監管部門最熟知的經濟功能分配監管權限，因而能大大減少監管職能的沖突、交叉重疊和監管盲區，可以有效地控制和防范在機構性監管體制下金融機構常見的“監管套利”行為，提高監管效率。

二、互聯網金融加強功能性金融監管的內在機理

（一）傳統機構性監管難以有效規制互聯網金融活動。傳統意義上的機構監管是直接把相關金融機構列為監管對象所形成的監管框架，不同類型金融機構業務范圍基本由對應金融監管部門職權來界定，不同監管部門可以通過對相關金融機構業務活動的限制（或審批）能夠比較直接順暢地要求金融機構的各項經營行為符合監管部門的意圖和政策要求；但隨著互聯網技術與金融的深度融合，打破了原有只能由傳統金融機構從事的金融業務界限，從事互聯網金融活動的各類市場主體得到了極大擴展，既有傳統金融機構，也有第三方支付機構，更多地參與主體則是一些互聯網技術企業或是金融中介公司，很難簡單地以機構分類監管劃定監管范圍及職責權限，傳統監管模式難以覆蓋到互聯網金融活動的各個環節，易導致出現監管重疊和監管真空現象，同時也使從事相同（或基本相同）業務的金融機構與非金融機構在金融市場競爭中處于不平等地位?；ヂ摼W金融參與主體的多元性在客觀上要求金融監管按照金融功能定位，給進入金融市場的各類參與者以充分的市場選擇權，使他們既分享金融市場帶來的各種收益，又承擔相關的投資運作風險，從而確?；ヂ摼W金融市場的穩健發展。

（二）傳統機構性監管不利于互聯網金融的創新深化?；ヂ摼W金融發展的不竭動力來自于其持續不斷地創新，金融創新的本質在于促進不同類型的金融活動實現融合統籌發展，實現金融交易效率和質量最優化。在傳統機構性監管模式背景下，監管部門把主要精力聚焦在已設定的職能邊界內對相關金融機構實施微觀監管，受職責和專業技術等因素制約影響，不同監管部門主觀上會采取各種措施限制或者禁止金融機構開展跨行業、跨領域經營來維護本行業金融運行安全，進而形成了不同行業的監管壁壘，監管壁壘的存在對金融創新的效率會產生遲滯和阻礙作用，不利于營造形成深化金融創新的良好外部環境；同時伴隨著互聯網金融的發展，不論是金融產品還是金融運作都呈現出愈加復雜的趨勢，每種新的金融產品常常是多種金融機制的復合產物，每種新的金融運作也常常綜合運用了多種金融機制，綜合化多元性已成為互聯網金融發展的大趨勢?；ヂ摼W金融創新的持續性和金融產品的綜合化在客觀上要求監管部門按照功能性監管規則，把監管重心從簡單地機構監管向功能監管與機構監管并重，審慎監管與行為監管并舉轉變，把主要精力放在如何完善功能性監管體制以實現對金融創新產品的有效監管上，為金融創新深化營造一個良好的環境。

（三）傳統機構性監管難以防范和化解互聯網金融風險。強化金融監管的主要目標就是防范系統性風險和區域性風險，互聯網金融是高風險性金融與涉眾性互聯網結合的新興事物，這讓互聯網金融比傳統金融更具涉眾性風險，風險面更廣，傳染性更強，其表現出四個顯著風險特征（即“長尾”特征）：一是互聯網金融服務人群的金融知識、風險識別和承擔能力相對欠缺，屬于金融領域的弱勢群體，容易遭受誤導、欺詐等不公正待遇；二是互聯網投資金額小而分散，作為個體投入精力監督互聯網金融機構的成本遠高于收益，所以“搭便車”問題更加突出，從而針對互聯網金融的市場紀律更容易失效；三是個體非理性和集體非理性更容易出現；四是一旦互聯網金融出現風險，從涉及人數上衡量（涉及金額可能不大），但易于跨行業、跨市場、跨機構傳染，形成連鎖風險效應，極易誘發區域性和系統性金融危機，對社會造成的負外部性大。在傳統機構性監管模式背景下，監管部門更多地是關注職責范圍內的行業風險，對于跨行業、跨領域、涉及面大的交叉金融產品風險監測及防范能力和經驗不足，加之缺少協同處置金融危機的監管聯動機制，很難阻斷風險擴散傳染的渠道，應對系統性風險和區域性風險能力明顯不足。互聯網金融風險的可控性在客觀上要求按照功能性監管規則，建立責任清晰、協調高效的監管合作機制，構建復雜金融環境下的金融危機協同處置機制，努力在維護好互聯網金融市場活力和做好風險控制之間實現平衡。

三、國際功能性監管與互聯網監管經驗借鑒

（一）國外功能性監管主要模式。統一監管型。即對不同的金融機構和金融業務，無論是審慎監管還是業務監管，都由一個機構負責。如英國在上世紀90年代設立的金融服務局（FIA）就是由原來的銀行監管部門、證券投資委員會和其他金融自律組織合并成立的。在這種監管體制下，每一種金融業務都由FIA下的部門負責，對有爭議的業務則由FIA負責。目前實行這種模式的還有日本、韓國等國家。

牽頭監管型。這種監管體制是在分業監管的基礎上，建立及時磋商協調機制，相互交換信息，為防止監管機構之間的扯皮推諉，特指定一個監管機構為牽頭機構，這樣可以很好地解決分業監管體制下存在的監管真空和業務交叉問題。其典型代表是法國。

傘形監管。這是美國自1999年《金融服務現代化法案》頒布后，在改進原有分業監管體制的基礎上形成的監管模式。根據該法規定，由美聯儲（FRB）繼續作為綜合管制的上級機構，對金融控股公司實行監管，另外由貨幣監理署（OCC）等銀行監管機構、證券交易委員會（SEC）和州保險廳分別對銀行、證券公司、保險公司分業監管；另外，FRB 對金融控股公司集團整體實行監管，必要時對銀行、證券、保險等公司的限制監督行使裁決權。

（二）國外互聯網金融監管主要經驗。1.對第三方支付的監管。美國對第三方支付實行功能性監管，無專門針對第三方網絡支付的法律法規，僅將其視為傳統支付服務的延伸，在監管體制上實行聯邦和州分管制，聯邦層面由聯邦存款保險公司（FDIC）負責監管，而各州監管部門可在不違背本州上位法基礎上，對第三方網絡支付平臺做出規定；在平臺沉淀資金管理方面，明確將平臺沉淀資金定義為負債，必須存放于 FDIC 在商業銀行開立的無息賬戶中，產生的利息用于支付保險費（巴曙松和楊彪，2012）。歐盟則對第三方支付實行機構監管，歐盟明確要求電子支付服務商必須是銀行，如是非銀行金融機構，只有取得與銀行機構有關的牌照后方可開展第三方支付服務，并明確將第三方支付平臺界定為金融類企業；在沉淀資金管理方面，歐盟明確要求第三方支付平臺將沉淀資金存放于其在中央銀行開設的專門賬戶中，不得挪做他用。如法國就由法國金融審慎監管局（ACPR）進行監管（溫信祥和葉曉璐，2014）。

2.對 P2P 網絡信貸的監管。美國將 P2P 網絡信貸納入證券業監管，強調其市場準入和信息披露，比較嚴苛，聯邦證券交易委員會（SEC）要求 P2P 平臺必須在 SEC 和各州證券監管部門進行雙重注冊，SEC 同時要求P2P 平臺必須注冊成為證券經紀商（Dealer），在注冊文件中載明平臺的運營模式、經營現狀、潛在風險、管理團隊的薪酬、公司財務等信息，并向SEC 提交每天的貸款列表，持續披露貸款細節和風險揭示。英國和韓國對P2P 網絡信貸的監管比較寬松，英國更多強調通過P2P金融委員會進行行業自律，主要通過《消費者信貸法》側重對借貸雙方行為的合規性審查（如要求借貸雙方要履行嚴格的信息披露制度），對P2P 平臺的規制較少，僅要求其申領信貸牌照，且無最低資本金要求（張芬和吳江，2013）。韓國則利用既有法律，如《電子商業基本法》、《電信法》、《公平顯示廣告法》、《消費者權益保護法》等，鼓勵包括 P2P 在內的電子商務發展，并將 P2P 平臺視為網絡電商里的中介電商進行監管，實行有限的信息披露（呂祚成，2013）。

3.對股權眾籌融資的監管。美國法律認定的眾籌融資包括捐助模式（Donation）、回報和預售模式（Reward and Prepurchase）、P2P 模式、股權模式（Equity）（Bradford，2012）等。其中值得借鑒的是對股權眾籌的監管，美國2012 年通過的《初創企業扶持法案》，承認了股權眾籌的合法性，并定義了一個新的網上小額發行融資交易的中介機構——集資門戶（Funding Portal），對股權眾籌中介的資格和行為限制做出了明確規定。隨后SEC 于2013 年10 月23 日發布了關于眾籌融資的指導規則（Proposed Rules），就眾籌企業的年度可融資總額、投資者的年度可投資額、眾籌企業的信息披露、眾籌融資平臺的行為規范等，進一步做出了詳細的規定，力求在資本形成與投資者保護之間達成合理的平衡。

4.對互聯網貨幣的監管。由于互聯網貨幣法律地位不確定，交易平臺比較脆弱，與龐氏騙局相似，因此各國多對以比特幣為代表的互聯網貨幣的合法性持審慎態度。德國承認比特幣合法地位，將其歸為“貨幣單位”和“私人資金”；而法國央行則于2013 年12 月6 日發表對比特幣的備忘錄，認為比特幣不是合法貨幣，具有高投機性，可能為洗錢等非法活動提供便利，要求對比特幣與法定貨幣的兌換平臺進行監管（溫信祥和葉曉璐，2014）；美聯儲表示沒有把比特幣看作一種貨幣，美國財政部下屬的金融犯罪執法網絡（Financial Crime Enforcement Network）則在其發布的《關于個人申請、交換和使用虛擬貨幣的規定》中，將比特幣等虛擬貨幣納入反洗錢監管范圍（王剛和馮志勇，2013）。

從國際互聯網金融監管經驗比較分析看，各國多是基于自己的國情和市場發展需要選擇合適的監管路徑，但其中的“把互聯網金融納入法治軌道、容忍互聯網金融創新、強化信息披露和風險提示、保護互聯網金融消費者、立法應正視小微企業融資需求”等監管經驗，對我國加強互聯網金融監管工作具有很強地借鑒意義。

四、在互聯網金融領域強化功能性監管措施的思路

2015年央行、工信部、國家互聯網信息辦公室等十部委出臺了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），隨后“一行三會”圍繞各自職責也先后出臺了互聯網金融監管實施細則，初步構建了我國的互聯網金融監管總體框架。堅持基層探索與頂層設計相結合，充分借鑒國際監管先進實踐經驗，根據功能性監管理論，綜合發揮專業性監管機構與行業自律協會合力規制作用，統籌運用審慎監管、行為監管、穿透性監管、金融消費者保護等多種監管手段，動態分類對互聯網金融活動實施差異化管理，鼓勵創新和防范風險相互支撐，持續促進互聯網金融穩健發展。

（一）進一步完善互聯網金融監管框架。一是明確法律職責。以立法的形式明確互聯網金融機構的性質和地法律位，對其組織形式、資格條件、經營模式、風險防范和監督管理等作出規范；改進完善金融監管部門和地方政府有關部門各司其職、相互配合的監管機制，從互聯網金融企業的許可設立、業務運作、資金存放與匯劃以及網站的日常管理等實施全面監管。二是強化監管協調。在金融穩定委員會工作框架下進一步強化“一行三會”的監管協調，協調各監管機構以實現宏觀審慎管理目標和支持實體經濟發展為主線，確定一個相對統一的監管總體目標原則，并以目標原則為基線分別制定對互聯網金融的具體監管措施。三是強化市場準入和運營監管?；ヂ摼W金融產品的準入應以審批制為主、備案制為輔，監管部門在劃定紅線基礎上為金融創新預留空間，通過市場競爭洗牌，最終形成一個合理的行業準入門檻；在市場運營監管中考慮到互聯網金融產品之間差異性較大，建議根據平臺規模、產品性質、業務類型實施分類監管，發放不同的牌照建立差異化監管標準。四是發揮互聯網行業協會的自律作用。盡快研究制定涵蓋各類互聯網金融活動的行業標準和規范，通過市場規則和行業自律，實現互聯網金融發展的自我凈化。

（二）進一步健全全面動態的監管調整機制?；ヂ摼W金融是一個孕育著無限創新活力的新興產業，其發展需要政策支持和監管機制的適時跟進，只有適時根據產品演進、態勢變化對監管機制進行調整才能保證互聯網金融的穩健持續發展。動態監管調整機制首先要從調整監管主體責任出發，對新產生的互聯網金融業務、金融運行流程要定期更新到各監管主體的責任清單中，確保新業務運行各個環節全部納入監管視野范圍內；其次監管機構要實時研究互聯網金融的新動態、新趨勢，及時發現和識別存在的風險和問題，及早采取對應監管措施做好風險防范預警工作；此外還要加強國際監管合作，及時吸取國外在互聯網金融監管上的經驗教訓，未雨綢繆提前防范未預見的互聯網金融問題。

（三）突出有差別化地分類行為監管措施。互聯網金融企業經營的多樣性和復雜性，決定了各監管機構必須針對不同業務的經營特點實施各有側重地行為監管。筆者依據功能性監管理論，按照“內容重于形式”的原則，把現有互聯網金融活動暫劃分為中介服務類、證券服務類、資產管理類、貸款類、銀行存貸款類五種形式，具體行為監管措施建議見下表：

（四）持續深化金融消費權益保護工作。一是監管機構和互聯網金融企業應主動履行金融消費者教育職責，運用各種媒介載體持續深化對相關金融知識的普及宣講，不斷提高消費者的金融素養；二是探索建立互聯網金融顧問制度，采取政府補貼方式維持其運行，指定由其向消費者提供專業咨詢，減少消費者的盲從行為；三是建立快捷高效低成本的互聯網金融糾紛處理機制，除了傳統的政府投訴處理機構、行政調解、行業協會處理機構、法院訴訟之外，可借鑒國外經驗設立金融督察員機制和線上仲裁制度，把仲裁服務嵌入到互聯網金融交易流程之中，通過政府資金支持、擔保、保險、保證金先行賠付、公布交易糾紛經營者排行榜等方式，確保仲裁結果得以快速執行；四是引入互聯網金融產品銷售冷靜期制度，明確冷靜期的期限和消費者任意撤銷次數，讓金融消費者免受因非理性情緒而遭受到的不必要損害。

參考文獻

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The research and application of functional supervision in the

field of Internet finance in China

LIU GUANG

（Jinchang Municipal Sub-branch PBC，Jinchang Gan Su，737100）

Abstract：with the rapid development of Internet financial depth， the social negative externality effect appeared gradually spread， the traditional regulatory system in the regulation of the Internet the co-action of financial development， the unique advantages of functional regulation and international successful experience， to promote the development of the Internet financial robust specification， maintenance， keeping the Internet financial innovation provides a welcome antidote.

Keywords： functional supervision， Internet finance， sound development， innovation and vitality