鄉村振興與“三位一體”耕地保護新格局分析

毛志根 徐文斌 耿禮偉 羅宏兵 夏麗芳

摘 要 耕地保護在鄉村振興戰略實施中不可忽視，為了加強耕地保護，我國政府提出了“三位一體”的耕地保護新格局。基于此，在分析鄉村振興與耕地保護內涵的基礎上，探討了鄉村振興對耕地保護的促進作用，并以儀征市為例，通過梳理耕地利用現狀與鄉村振興實施情況，分析了鄉村振興戰略與耕地保護的相互推動作用，并提出了科學規劃、加快科技創新、完善法律法規、增強公眾保護意識的建議。

關鍵詞 鄉村振興;耕地保護;三位一體

中圖分類號：F721.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.32.056

黨的十九大報告中明確提出了鄉村振興的新戰略，堅持鄉村全面振興，堅持農業農村優先發展，解決好“三農”問題這一關系國計民生的根本性問題，加快全面建成小康社會的步伐。土地是鄉村振興的重要載體，耕地是我國最為寶貴的資源[1]，耕地的利用關系到我國農業的發展。目前，我國耕地資源由于不合理的開發利用存在數量減少、質量下降、污染嚴重等問題，為此，國務院提出了要構建數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護新格局。基于此，在新時代鄉村振興戰略的背景下，探討了鄉村振興與耕地保護新格局之間的聯系，以及二者之間的相互作用關系。

1 耕地“三位一體”保護的內涵

隨著經濟與社會的迅速發展，耕地數量減少、質量下降已成為不爭的事實，耕地保護是我國長期堅持的一項基本國策[2]。隨著生態文明建設的推進，土地生態型整治逐漸得到重視，耕地保護的內涵也在耕地數量保護與質量保護的基礎上，增加了耕地生態保護的涵義。《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》指出要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，重點加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，牢牢守住耕地紅線，促進形成保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。

1.1 數量保護

耕地數量保護是確保耕地數量可以持續滿足區域人口健康生存的需要，是耕地保護的基礎。我國人多地少，耕地資源稀缺，人地矛盾較為突出，嚴峻的耕地資源現狀與社會發展需求決定了耕地數量保護的重要性。因此必須重視對耕地數量的管控，珍惜每一寸耕地，合理利用每一寸耕地。

1.2 質量保護

耕地質量是土地的本質屬性，是指耕地物質生產力大小與耕地環境好壞的總和，耕地質量保護即是借助行政、經濟、法律等手段保證耕地的總體質量和生產能力不下降[3]。耕地質量是保證生產能力、發展現代農業、促進農業可持續發展的基礎條件和重要支撐，耕地質量保護旨在解決生產能力下降、養分失衡及生態功能差等問題。

1.3 生態保護

耕地作為農業系統的載體，在發揮生產功能栽培農作物的同時，還具有凈化和改善生態環境、保持水資源、維持物質循環等功能，具有重要的生態價值。耕地生態保護是耕地保護的重要方面，通過維持耕地生態平衡、改善耕地生態環境，能夠保證耕地的可持續利用。

2 鄉村振興對耕地保護的推動作用

2.1 鄉村振興的概念

鄉村振興戰略由黨的十九大首次明確提出，強調要堅持農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。鄉村振興不僅僅包括產業的振興，而且也是文化的振興、教育衛生事業大力發展、鄉村社會有效治理、民居生態宜居和環境優美等[4]，旨在建設“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的現代化新農村。鄉村振興是一項關乎中國農業農村發展前景和國民經濟發展方向的重大戰略，是社會主義新農村建設的重要升級。

2.2 鄉村振興的模式與成功做法

實施鄉村振興戰略就是要解決好關系國計民生的農業農村農民問題，特色小鎮、特色田園鄉村的培育和建設能夠優化農村產業結構，推進鄉村建設，為鄉村振興戰略提供持久動力，無疑是實施鄉村振興的重要著力點與平臺。

“特色小鎮”概念源起于浙江省，在2014年的杭州云棲大會上首次被提出，其目的主要是促進產業轉型升級，尋求經濟新常態下的創新發展[5]。隨后，江蘇省、上海市等地也掀起了創建特色小鎮的熱潮，并迅速在全國蔓延開來。特色小鎮是一個相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的空間發展平臺，是產業、文化、生態、社區的有機復合體。浙江省的云棲小鎮、夢想小鎮、南湖基金小鎮、義烏綠色動力小鎮等通過突出戰略地位，創新理念機制，依托特色產業融合發展，均成效顯著。

特色田園鄉村是實現鄉村振興、提高農村競爭力與吸引力的另一重要舉措。“特色”就是特色產業、特色生態、特色文化;“田園”就是田園風光、田園建筑、田園生活;“鄉村”就是美麗鄉村、宜居鄉村、活力鄉村。針對農村存在的經濟不振、基礎設施落后、環境污染等問題，通過特色產業開發，生態環境保護、公共服務改善等最終實現“生態優、村莊美、產業特、農民富、集體強、鄉風好”的目標。江蘇省興化市在特色田園鄉村建設中充分發揮當地的生態優勢，開展水林田湖蕩生命共同體的治理修復，不斷完善配套基礎設施與公共服務，同時以發展農業為根本，推行農業清潔生產，建設綠色農業示范區，使鄉村發展的優勢更加突出。

2.3 對耕地保護的推動作用

2.3.1 促進土地集約有效利用

目前，農村較多存在用地布局零散、農田地塊破碎的問題，耕地破碎化不利于普及農業機械，會造成農產品生產成本浪費，降低了農業生產效率[6]。特色小鎮及特色田園鄉村建設通過合理規劃開發，整合零散用地，將各類功能空間布置到適宜的位置，形成不同類型的集聚片區，能夠優化鄉村土地利用結構和格局，從而改變耕地破碎的情況，有效提高了耕地的集約程度，能夠預防耕地退化，起到了保護耕地的作用。此外，特色小鎮建設還能充分挖掘閑置土地的使用潛力，提高存量土地的使用效率，在一定程度上減少了耕地的占用率，保證了耕地數量。

2.3.2 改善耕地質量

耕地資源是農業發展的基礎，耕地質量在農業發展中的關鍵作用不言而喻，會影響特色小鎮與特色田園鄉村建設，為耕地質量保護提供了良好的實現途徑。新時代鄉村農業的發展方向是綠色農業與生態農業，推行立體的生態農業工程與農業清潔生產，改變了以往耕地粗放的利用方式，在提高農業生產效率的同時能夠保證耕地質量。此外，農業生產中引入新的技術理念能夠引導人們合理施肥、輪耕輪作，從而避免耕地過度利用，保證對耕地資源進行合理開發，維持耕地的生產能力與養分平衡。

2.3.3 保護耕地生態環境

打造特色小鎮與田園鄉村離不開生態環境保護，保護生態環境既是特色小鎮與特色田園鄉村建設的目標，也是其重點任務，這與“三位一體”耕地保護格局中生態保護的要求相一致。建設過程中的環境綜合治理對耕地生態系統起到有效的保護與修復作用，垃圾整治、水環境治理、基礎設施建設整理等措施，在改善土壤生態狀況的同時也減少了污染物的來源，進而保證了耕地資源的可持續利用。

3 儀征市鄉村振興與耕地保護的相互推動

3.1 儀征市概況

儀征市隸屬江蘇省揚州市，位于江蘇省中西部，地處長江三角洲的頂端。現轄有銅山辦事處、十二圩辦事處兩個街道辦事處，真州鎮、新城鎮、青山鎮、新集鎮、馬集鎮、月塘鎮、陳集鎮、劉集鎮和大儀鎮9個鎮，145個行政村，人口近56.6萬人。儀征市地理位置優越，長江、運河兩條水路動脈以及橫穿中南部的S353、G40、G328、S356沿江高等級公路與寧啟鐵路和縱貫南北的S333組成了密集水陸交通網，也是南京市、揚州市、鎮江市三大都市之間唯一的節點城市，處于上海經濟圈和南京都市圈雙重輻射區，現已被納入以上海市為龍頭的“長江三角洲經濟帶”、南京“都市圈”和揚州市城市“一體兩翼”戰略布局。產業經濟較為發達，培育有石化及物流倉儲業板塊、高新技術及船舶制造業板塊、汽車及零部件板塊、城市中心區板塊及農村經濟板塊5大經濟板塊，經濟運行穩中有進。此外，儀征市擁有悠久的歷史和豐富的文化遺產，古跡有西漢江都王劉非墓、唐代的天寧塔、宋元時期的井欄、明代的鐘鼓樓和清代的周太谷墓等;自然景觀有登月湖風景區、石柱林奇景園、龍山竹海、揚州西郊森林公園等;人工園林有白沙公園、揚子公園等，旅游資源豐富。

3.2 儀征市耕地利用與鄉村振興建設

3.2.1 耕地利用情況

截至2017年末，儀征市土地總面積為85 918.87 hm2，農用地面積為61 329.23 hm2，其中耕地41 787.89 hm2、園地3 256.76 hm2、林地1 800.77 hm2、其他農用地14 483.87 hm2。市內的耕地利用基本有兩個特點。1）由于土壤、地形等自然條件，歷史發展變遷等因素的影響，儀征市各鄉鎮土地利用結構區域分布差異較大。市域范圍內中北部以丘陵山區為主，是全市重要的農業空間，耕地面積較大，重點發展稻米、小麥、油菜等傳統優勢產業;南部地區則以經濟發展為主，建設用地比例相對較大，農用地比例相對較小。2）儀征市農業利用以耕地為主，耕地適耕期長，全市耕地面積占農用地面積的68.14%，占土地總面積的48.63%，耕地比重較大，而且地形地貌較為復雜，耕地質量普遍不高。近年來，隨著儀征市經濟飛速發展和工業化、城市化進程的加快，導致建設用地需求量日益加大，面對經濟的穩步增長和產業的轉型升級，土地供應與需求、開發與保護的矛盾日益尖銳，耕地保護壓力較大。

3.2.2 鄉村振興建設情況

為了貫徹落實鄉村振興戰略，推進農業農村現代化，儀征市按照有關指導意見和實施方案，圍繞“兩園”配套建設，根據政府引導、企業主體、市場化運作的原則，積極推進各項特色小鎮培育創建工作，力爭打造產業特色明顯、地方文化獨特、生態環境優美、“產、城、人”三位一體的特色小鎮鏈，統籌優化山水、田園、村落等要素，塑造田園風光、田園建筑、田園生活，建設特色田園鄉村。通過前期的調研、規劃、招商引資、項目建設，目前儀征市已建立了銅山健康體育特色小鎮、白羊山悠閑文化特色小鎮、新集醫養游特色小鎮、德國小鎮、捺山頤樂小鎮5個特色小鎮，以及一系列特色田園鄉村建設試點。

銅山健康體育特色小鎮力圖打造集體育訓練、體育教育、青少年戶外培訓、體育健康服務、體育會展、體育旅游、體育比賽及生產、生態宜人功能于一體的體育健康標桿小鎮。白羊山悠閑文化特色小鎮通過推進白羊山水庫建設，實施聯營河公園綠化，推動白羊山生態修復，玥瓏湖旅游度假區建設，打造悠閑文化小鎮。新集醫養游特色小鎮搶抓健康養生產業發展新契機，培植中醫藥產業，培育適合養生養老的小鎮生活模式，形成以中醫藥為主的“醫療醫藥、養生養老、宜居宜創、怡樂宜游”的產業特色小鎮。德國小鎮規劃建設一個面積約100 hm2的集高端制造、商業居住、教育、體育休閑相融合具有德式元素的特色小鎮，并規劃有科技研發綜合樓、汽車商務大廈、裙樓建設和相應配套工程建設。捺山頤樂小鎮圍繞頤養樂活主題，特色開發健康業態、精品打造養生產品，構建以健康養生為主導，集運動健身、休閑農業、科技體驗等多種功能為一體的頤養樂活特色小鎮。月塘鎮、馬集鎮、新城鎮、棗林灣長山村等特色田園鄉村建設試點也已完成規劃設計，特色田園鄉村建設正穩步推進。

3.2.3 儀征市鄉村振興與耕地保護相互作用

特色小鎮與特色田園鄉村的建設離不開土地，儀征市在建設過程中的各功能用地規劃編制，使各地塊用地類型更明確，通過統籌安排生產、生活、生態用地，進一步優化了城鎮村用地布局，耕地和基本農田保護取得了很多成果。另外，各特色小鎮為打造人與自然和諧共處的生態宜居小鎮，開展了一系列的環境整治及生態修復工作，包括污水處理、綠化提升、土地生態修復等，規劃落實了各農作物、經濟作物的有序種植及加工，并鼓勵生態化、規模化經營，這無疑將對儀征市的耕地質量提升及耕地生態環境改善帶來一定的積極影響，為耕地資源的持續利用提供了堅實的保障。

儀征市的耕地資源存在供需矛盾、質量不高的問題，加強耕地和基本農田保護是其必須長期堅持的工作。在土地利用規劃的新一輪調整完善中，儀征市對農用地的結構與布局進行了調整，提出了嚴格保護耕地，有序發展高效設施農業;在保護生態環境的前提下，適度開發其他土地;提高優質耕地面積與比重，加強耕地質量建設，優先劃定永久基本農田等多項舉措。這些舉措將進一步提升耕地的生產能力，提高農作物及經濟作物產量與質量，促進糧食產能穩定、產出高效，為特色小鎮與特色田園鄉村的高效農業提供強有力保證。此外，全市積極推進農業供給側結構性改革，實施耕地輪作休耕，土壤深翻，對耕地的生態平衡與質量保持具有重要的意義。創建休閑農業園區、主題創意農園、休閑觀光農業示范村等措施與特色小鎮、特色田園鄉村的理念相契合，將成為鄉村振興新的重要途徑。

4 鄉村振興背景下構建“三位一體”耕地保護新格局的對策

4.1 科學規劃，合理布局

規劃設計是引導鄉村有序建設的第一步，對發展具有引領作用。在特色小鎮與特色田園建設的用地規劃上堅持“多規合一”理念，保證用地的科學性，嚴格保護耕地。根據規劃場地的建設開發現狀及自然環境條件，將特色小鎮的各功能空間布置到適宜的位置，構建順應自然、呼應現狀、交通便捷、功能緊湊的功能布局方式。合理控制建設用地，盡量不占或少占耕地;嚴格限制在基本農田保護區周邊布局高污染工業企業，防止工業污染物排放造成污染;發揮農業生態系統的整體功能，抓住農業生態環境中的關鍵問題，實施生態農業工程。

4.2 加快科技創新

創新是發展的重要驅動力，特色小鎮的發展與特色田園鄉村的建設離不開創新驅動，構建耕地保護新格局也需要科技創新。建設特色小鎮與特色田園鄉村也要從區域實際出發，選擇適合的產業發展體系，創新發展模式與運營機制，運用高效清潔的農業生產技術，有效促進生產、生活、生態三者的疊加與融合。構建資源節約型、環境友好型的農村技術體系，以提高資源利用效率、改善生態環境，進而保障農業和農村實現可持續發展。同時，在保護耕地過程中要對耕地的動態變化給予充分關注，充分考慮其發展的不確定性和復雜性，實施科學的適應性、動態化耕地質量提升和管理策略，通過增加科技投入和提升農業管理水平，提高耕地的利用效率。

4.3 完善耕地政策與法律法規

針對當前耕地使用中存在的問題與不足，應借鑒國內外先進的實踐經驗，對相關土地使用政策進行修改與完善，設立耕地分級保護機制，規范推進城鄉建設用地增減掛鉤，因地制宜地推進低丘緩坡地開發，加大耕地保護的經濟補償力度，堅持激勵和約束并舉的原則，建立長效用地機制。另外，完善耕地數量保護、土壤環境保護及土壤污染控制等方面的法律法規，形成一套成熟的土地法規體系為土地管理提供依據，對耕地保護行為進行保護，對耕地破壞行為進行懲罰。

4.4 增強公眾保護意識

耕地保護需要多方的共同努力才能更好地實現。當地政府應通過多種渠道向公眾宣傳耕地保護知識，讓公眾充分了解耕地保護的重要性與緊迫性，培養公眾的耕地保護意識，促使這一觀念深入人心，讓更多的人參與耕地保護，逐漸提高公眾在耕地保護中的參與度，同時也能監督政府的決策行為。

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