東海縣資產收益扶貧的實踐與思考

吳建國 陳健華

摘要：“十三五”以來，江蘇省東海縣根據產業發展情況和脫貧攻堅實際，積極探索資產收益扶貧幫扶新模式，每年產業扶貧投入的各類資金達到近億元。通過資產的載體作用，增加貧困戶資產性收益，助推全縣脫貧攻堅取得新成效。本文通過總結近年來東海縣產業扶貧的基本情況，實地調研東海縣部分鄉鎮扶貧資產的現狀，并結合東海縣發展實際情況，對資產扶貧的投入、資產項目的優選、扶貧產業項目建成后形成扶貧資產的管理、經濟薄弱村和建檔立卡低收入農戶脫貧后的收益如何分配等問題進行了有益的探索與思考，以充分發揮資產扶貧的最大效益，推進精準扶貧扎實開展。

關鍵詞：脫貧攻堅；資產收益扶貧；對策建議

“十三五”以來，江蘇省東海縣根據產業發展情況和脫貧攻堅實際，積極探索資產收益扶貧幫扶新模式，每年產業扶貧投入的各類資金達到近億元。通過資產的載體作用，增加貧困戶資產性收益，助推全縣脫貧攻堅取得新成效。

一、東海縣產業扶貧基本情況

東海縣位于江蘇省東北部，地屬黃淮海平原東南邊緣的平原崗嶺地，總人口100多萬人。2016年，錄入國家扶貧開發信息系統建檔立卡低收入人口，全縣最終共確定建檔立卡對象32657戶、92896人，省定經濟薄弱村36個，市定經濟薄弱村18個，縣定經濟薄弱村10個。“十三五”期間，根據江蘇省新一輪扶貧開發認定標準，東海縣新一輪建檔立卡低收入農戶總數32625戶、91409人，其中因病致貧12537戶，占比38.43%；因殘致貧6700戶，占比20.54%。據對東海縣青湖鎮新一輪建檔立卡低收入農戶抽樣調查顯示，低收入農戶中因病致貧、因殘致貧的現象仍很嚴重（見表1）。

“十三五”時期，東海縣把脫貧攻堅作為第一民生工程，以超常規的思想、超常規的認識、超常規的要求、超常規的心態投入脫貧攻堅主戰場，盡非常之責、用非常之策、舉非常之力、創非常之績，確保取得實實在在、不含水分的脫貧成效，保證“一人不少、一戶不落、一村不讓”。2017年，全縣96個扶貧項目順利完成，約3萬建檔立卡低收入人口穩定脫貧，10個省定經濟薄弱村達新“八有”目標。

按照規劃，東海縣“十三五”脫貧致富奔小康工程總的目標任務是，完成人均純收入低于6000元的9.4萬農村低收入人口脫貧， 36個省定經濟薄弱村達到新“八有”。圍繞這一目標，東海縣今年要通過精準幫扶對象、精準幫扶措施，確保3萬建檔立卡低收入人口實現穩定脫貧，家庭年人均純收入達到6000元以上；10個經濟薄弱村實現新“八有”，村集體收入達到18萬元以上。力爭2019年完成脫貧任務，2020年鞏固提升。要實現這些目標，東海縣平均每年至少要確保2.4萬人脫貧。

二、東海縣資產收益扶貧的路徑

近年來，東海縣嚴格執行省級財政獎補精準到戶幫扶政策，因地制宜，分村施策，所有扶貧產業項目均按照“陽光扶貧”監管系統項目管理要求，通過科學調研論證、縣級批復、規范招投標、嚴格驗收、第三方績效評估等流程，確保項目收益到戶。興建李埝扶貧產業基地、鄉鎮扶貧產業工業集中區、農貿市場、糧食烘干倉儲中心、高效設施農業基地等產業設施，在助力當地產業供給側改革的同時，每年脫貧的建檔立卡低收入農戶還可以有至少10%的分紅收益，助力低收入農戶增收致富。其資產收益扶貧路徑主要有以下幾個方面：

（一）扶持村級集體經濟發展試點促增收。作為財政部扶持經濟薄弱村集體經濟發展試點縣，東海縣共有30個村納入試點范圍，獲批財政補助資金3200萬元。其中，土地入股項目10個，財政補助資金200萬元/村；村集體產業化項目20個，財政補助資金60萬元/村。目前，各個項目實施進展順利，產業實現良性發展。10個土地入股項目推動土地流轉費用增長，農戶可從土地租金中增加收益。特別是西部灌溉條件較差的丘陵地區，原來土地流轉價格在400—500元/畝，規模化產業發展后，土地流轉價格增加至1000元/畝。通過發展產業，實現土地入股分紅，帶動低收入農戶就業增收。20個村集體產業發展項目，通過興建標準廠房、改造農貿交易市場、購買門面房、成立農機專業合作社、興建烘干房等產業化項目，帶動低收入農戶就業增收，村集體獲得產權租賃增收，試點村集體收入平均增收9萬元/年。

（二）設施農業促脫貧。東海縣黃川鎮以草莓種植為特色，素有“中國草莓第一鎮”之稱，地理區位優勢明顯。依托省級現代農業產業園區、省四星級鄉村旅游示范區、市全產業鏈農業園區等資源優勢，整合扶貧、農業、農開、國土、財政等涉農項目，推動草莓一二三產業融合發展，完成草莓酒莊建設項目、草莓交易市場建設項目、草莓標準化示范基地建設項目等，創建市級扶貧產業園，全鎮從業農戶達1萬余戶，直接或間接帶動就業人員2萬余人，草莓產業發展成為全鎮農民增收脫貧致富的重要方式。

（三）工業現代化促脫貧。東海縣青湖鎮位于東海縣的中北部，310國道和245省道交匯于此，交通十分便捷。全鎮以工業招商為主要抓手，利用省級財政獎補項目資金，新建標準化廠房招商，成功招引茉織華服裝加工企業，撬動社會資本投入工業集中區建設。隨著廠房建成投產，其他配套產業相繼建成投產，直接帶動本地就業2萬多人，加上項目入股分紅，低收入農戶和經濟薄弱村很容易實現脫貧。

（四） 股份量化式幫扶低收入農戶增收脫貧。

根據東海縣2016年脫貧致富奔小康省財政獎補資金項目實施方案，石榴街道辦事處購買門面房幫扶項目幫助低收入農戶脫貧。項目計劃實施內容為：購買榴貴苑門面房84平方米，總投資64.55萬元。項目預計收益6.45萬元，帶動148戶低收入戶以股份量化的形式，不低于年收益10%的比例參與分紅。截止到2017年12月底，東海縣石榴街道辦事處已購石榴街道牛辰南路48號榴貴苑4—110鋪，商品房買賣合同價1423746.00元，共有宗地面積1890.98平方米，房屋建筑面積206.33平方米。2017年1月4日，東海縣石榴街道財政所一折通發放148戶低收入戶幫扶資金10.5億多元。項目以石榴街道先安排財政資金補齊的方式，確保扶貧資產每年產生的收益用于幫扶的資金總額不低于扶貧資產原價值的10%，帶動了幫扶對象增收脫貧。

通過選取白塔埠鎮、曲陽鄉、石榴街道、駝峰鄉、房山鎮2014年至2017年41個扶貧項目，通過調查可以看到，東海縣收益扶貧取得了積極成效。41個扶貧項目總投資3666.66萬元，扶貧資金1931.8萬元，撬動社會資金1431.89萬元。其中，產業發展類項目20個，公共服務設施類項目21個（見表2）。

從表2看，東海縣實現投產的產業發展類13個，年收益83.5萬元，平均年收益率8.77%。收益率最低的是房山鎮標準廠房建設項目，年收益率僅為3.92%；收益率最高的是2015年曲陽鄉城南村高效魚塘建設項目，年收益率達到24%。

三、東海縣扶貧資產管理存在的主要問題

近年來，東海縣專項扶貧項目主要以產業項目為主，本次的調研情況也符合扶貧政策貫徹落實的要求。通過調研，全縣扶貧產業項目年收益率總體來看不高，差異性較大，扶貧項目資產管理中還存在一些亟待解決的問題。

（一）扶貧項目與幫扶對象的利益聯結機制還不完善。扶貧項目的最終目的是要帶動低收入農戶和經濟薄弱村增收，根據扶貧開發項目管理相關規定，省級統籌帶動項目僅有帶動增收協議，低收入農戶脫貧以后，暫無扶貧資產的管理規定。經濟薄弱村集體增收試點項目，對項目收益缺乏有效監管，不同項目之間的收益率差異較大。市縣財政扶貧項目資金量相對較小，加上鎮村干部缺乏產業發展思路，只愿申報實施基礎設施方面的公共服務需求建設項目，如完善經濟薄弱村服務中心、村級幼兒園、村內道路等公益性項目。

（二）產業項目收益缺乏有效監管。扶貧產業項目有很強的行政強制性，因基層一線人員素質存在差異，各地的主導產業不夠明顯，導致部分基層在實施扶貧產業項目時，有的較為盲目，有的較為迷茫。如有的鄉鎮大建工業標準廠房，但是因區位優勢、產業特點等，招商引資不順，導致新建的標準廠房出租收益較低，有的甚至出現長時間空置，為了確保低收入農戶和經濟薄弱村如期脫貧，鄉鎮只能采用政府財政兜底的方式實現，既增加了自身的負擔，又沒能發揮扶貧資金應有的效益；有的鄉鎮為了確保扶貧資產的保值，操作簡便，在縣城購置商業門面房，雖然商業門面房能夠保值、甚至翻倍升值，但因商圈培育需要時間，短時間內購置的門面房很難順利出租，即便能夠租出去，租金收益也難以達到10%的增收目標，最后只能由鄉鎮財政兜底，以解決低收入農戶和經濟薄弱村的脫貧要求。

（三）扶貧資產管理缺乏指導性文件。目前，扶貧產業項目建成后形成的扶貧資產，因無統一的管理辦法和規定，僅有紀檢相關要求，基層不得隨意進行出售、租賃、抵押等處置。隨著扶貧產業項目投入的持續增加，各地將形成龐大的扶貧資產，如何發揮好扶貧資產形成的資產收益，成為當前基層政府的新課題，急需出臺關于扶貧資產科學、合理、規范、簡便操作的管理辦法和流程，以便降低扶貧資產流失風險，確保扶貧資產在扶貧開發中能夠再次精準發力，帶動更多低收入農戶和經濟薄弱村受益。

四、扶貧資產管理的對策與建議

（一）扶貧資產管理政策要具體。社會大生產分工和經濟體制改革要求，經濟發展需充分放權。扶貧產業項目應當遵循市場規律，不能由政府包辦，扶貧產業項目的實施、經營運作應交由專業的主體來管理和實施。建議根據財政部、農業部、國務院扶貧辦聯合印發的《關于做好財政支農資金支持資產收益扶貧工作的通知》文件精神，參照四川等地經驗，結合本地實際，出臺符合本地扶貧資產管理的試行辦法，以推動本地扶貧資產精準扶貧。

（二）扶貧資產管理范圍要明確。要按照《江蘇省扶貧開發條例》要求，明確扶貧資產管理范圍。凡是扶貧資金投入形成的資產、資源，均要列入扶貧資產管理范圍，包括國家、省、市、縣財政扶貧專項資金形成的標準廠房、門面房、高效設施農業基地、新農村服務中心、幼兒園、道路等；省、市、縣委幫扶工作隊投資新建的產業項目、公共服務設施，應納入扶貧資產管理范圍；婦聯、工商協會等社會團體和個人捐建項目，也應納入扶貧資產管理范圍。

（三）扶貧資產登記造冊要精準。要詳細登記扶貧資產的名稱、類別、購建時間、預計使用年限、數量、單位、原始價值、資金來源構成、折舊、凈值、所有權人、使用權人和收益權人等相關內容，對扶貧資產的使用變動情況、收益分配情況及時進行補充登記。同時，指導村集體和其他承接扶貧項目的經營主體，搞好扶貧資產的會計賬務處理。

（四）扶貧資產評估量化要規范。扶貧資產扶貧資金投入到村集體形成的扶貧資產（包括經營性資產和公益性資產），要歸村集體所有；經營性資產的發包、出租、股份合作經營等，應由村集體提出方案，經村民會議或村民代表會議討論決定，并提交經管站初審、報經鄉鎮政府審核簽字后組織實施，簽訂正式合同并分別存檔管理；公益性資產應由村集體統一管護、鄉鎮經管站登記，無償為村民提供公益性服務；扶貧資金投入到合作社、企業或其他經濟組織等經營主體形成的資產，應由該經營主體經營和管護，產權歸屬村集體所有，作為村集體對外投資，按分紅或直接折股量化到建檔立卡貧困戶、按持股分紅。貧困戶達到脫貧條件退出或消亡的，其占有的股份歸村集體或量化到返貧戶，具體方案須經村集體、經營主體和貧困戶之間協商一致后，報鄉鎮扶貧辦審核，由三方簽訂扶貧協議，報鄉鎮經管站備案，明確各自權利義務，確保扶貧資產保值增值并長期發揮效益。

（五）扶貧資產運營管理要科學。扶貧資產實施的扶貧項目要充分考慮地方的資源稟賦和生產經營條件，同時兼顧市場需求與貧困戶和經濟薄弱村集體增收為根本出發點，在遵循“政府配置扶貧資金、市場配置社會資本”的基本原則下，讓政府資金做到“資金跟著扶貧走、扶貧跟著能人走、能人跟著項目走、項目跟著市場走”，建立健全扶貧資產與貧困戶和經濟薄弱村之間的利益聯結機制，從而確保貧困戶能夠直接受益、投資項目風險可控、扶貧資產收益穩定持續。

（六）扶貧資產處置程序要嚴謹。扶貧資產所有權的轉移、經營使用人或經營方式的變更、資產的變賣、報廢等，必須經村集體核實后，報鄉鎮扶貧辦審核、經管站備案后組織實施。以外，任何單位和個人不得隨意處置扶貧資產，不得以扶貧資產為村集體或其他單位、個人的債務提供抵押擔保。在項目實施中，扶貧部門要對項目進行跟蹤管理，及時掌握項目進展情況，督促指導項目實施主體保質保量按期完成項目建設，確保扶貧資金充分惠及扶貧對象。對不按規定撥付扶貧資金或擅自改變資金用途，截留、擠占、挪用、浪費扶貧資金，偷工減料降低工程標準等行為，要及時予以糾正和處理。

（作者單位：江蘇省東海縣財政局、東海縣扶貧辦）

責任編輯：欣文