論事業(yè)單位如何加強(qiáng)預(yù)算管理工作

溫翠云

【摘要】隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位預(yù)算管理模式已經(jīng)不適用于現(xiàn)化化市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十九大報告提出，要建立全面規(guī)范的預(yù)算制度，實(shí)施績效管理，對新時代事業(yè)單位預(yù)算管理提出新的更高要求。事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀制約著事業(yè)單位的發(fā)展。目前事業(yè)單位預(yù)算管理主要存在管理意識不夠、預(yù)算編制前期調(diào)研不足、內(nèi)部控制制度不健全、績效目標(biāo)不明確和財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不高等五個方面的問題，這就要采取相應(yīng)措施加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理工作。針對事業(yè)單位在預(yù)算管理中普遍存在的以上問題，本文認(rèn)為單位須按財政預(yù)算管理要求，結(jié)合自身事業(yè)發(fā)展需求，主要從提高全員預(yù)算管理意識，預(yù)算編制前充分調(diào)研論證，建立健全內(nèi)部控制制度和加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行約束力，推進(jìn)預(yù)算績效管理和完善考評機(jī)制，提高財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)和財務(wù)管理能力等五個方面采取對策，以加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理，旨在規(guī)范財務(wù)行為、防范財務(wù)風(fēng)險、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)決算公開透明，接受有效監(jiān)督和約束，將財政資金發(fā)揮最大效用，推動事業(yè)單位各項(xiàng)工作健康持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位 預(yù)算管理 內(nèi)部控制 預(yù)算執(zhí)行 績效管理

事業(yè)單位預(yù)算管理主要是事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)，利用預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核等手段而進(jìn)行的相關(guān)財務(wù)活動。事業(yè)單位不同于企業(yè)單位，其資金來源主要依靠財政撥款。由于我國事業(yè)單位受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，預(yù)算管理較為粗放，規(guī)劃不是很合理。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位預(yù)算已經(jīng)不適用于現(xiàn)化化市場經(jīng)濟(jì)體制下的預(yù)算管理模式。單位預(yù)算管理意識不強(qiáng)，內(nèi)部控制制度不健全，績效目標(biāo)不明確等問題，制約著事業(yè)單位的發(fā)展。實(shí)施科學(xué)合理的預(yù)算管理能夠調(diào)動單位員工積極性，規(guī)范財務(wù)行為，防范財務(wù)風(fēng)險，使財政資金發(fā)揮最大效益，有效實(shí)現(xiàn)公共資源合理配置，避免資金浪費(fèi)。黨的十九大報告提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，對新時代事業(yè)單位預(yù)算管理提出新的更高要求，為全面推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理提供導(dǎo)向。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）單位全員預(yù)算管理意識不夠，預(yù)算管理作用無法充分發(fā)揮

事業(yè)單位資金來源主要是財政撥款，尤其是全額撥款事業(yè)單位，渠道單一，限制了社會資金的融入，造成事業(yè)單位缺乏應(yīng)有的積極性、自主性與獨(dú)立性。有的事業(yè)單位對預(yù)算管理重視不夠，缺乏認(rèn)同感和責(zé)任意識，對預(yù)算管理實(shí)施過程中表現(xiàn)出態(tài)度上的隨意性和責(zé)任推托，對預(yù)算資金重使用，輕管理。單位負(fù)責(zé)人搞“一言堂”，對單位預(yù)算缺乏整體統(tǒng)籌布局，拍板即定，預(yù)算方案缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性；單位各部門缺乏預(yù)算管理的全局意識和預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任意識，對項(xiàng)目開展所需預(yù)算缺乏認(rèn)真規(guī)劃，認(rèn)為預(yù)算管理應(yīng)該由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，把預(yù)算視為一種經(jīng)費(fèi)的開銷計劃，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算發(fā)生偏離，與單位事業(yè)整體發(fā)展要求不相適應(yīng)，無法體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的有效性，預(yù)算管理作用無法得到充分發(fā)揮。

（二）預(yù)算編制前期調(diào)研論證不夠充分，預(yù)算編制工作質(zhì)量不高

事業(yè)單位在編制預(yù)算時因時間緊、過程短、任務(wù)重，在預(yù)算編制前未進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查研究，準(zhǔn)備不充分，考慮不全面，未對項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性、要達(dá)到的績效目標(biāo)及經(jīng)費(fèi)測算進(jìn)行充分論證，預(yù)算指標(biāo)未進(jìn)行細(xì)化，部門間溝通不暢，導(dǎo)致項(xiàng)目整體統(tǒng)籌不夠；同時預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算編制人員沒有結(jié)合本單位實(shí)際工作情況，未建立在零基預(yù)算基礎(chǔ)上，僅憑以往經(jīng)驗(yàn)，參照往年數(shù)據(jù)編制預(yù)算，使得方案的規(guī)劃與編制缺乏可靠性與科學(xué)性，導(dǎo)致預(yù)算編制隨意性大，項(xiàng)目不細(xì)，預(yù)算編制粗糙，造成預(yù)算約束不夠，使預(yù)算編制工作質(zhì)量無法得到充分保證。

（三）內(nèi)部控制制度不健全，預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力

事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)部控制制度不健全，預(yù)算管理流于形式，在預(yù)算執(zhí)行中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性等規(guī)范化管理，過程中隨意調(diào)整，不能嚴(yán)格按財政部門等有關(guān)單位批復(fù)的預(yù)算及各項(xiàng)費(fèi)用開支范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算；執(zhí)行程序不盡合理，對預(yù)算執(zhí)行中所涉及的各項(xiàng)流程和各個環(huán)節(jié)未進(jìn)行深入細(xì)致地分析，執(zhí)行與預(yù)算相脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)失去約束力。預(yù)算執(zhí)行中達(dá)到政府采購標(biāo)準(zhǔn)或限額的項(xiàng)目未嚴(yán)格履行政府采購程序，甚至將達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的資金化整為零來規(guī)避政府采購行為。同時預(yù)算不能嚴(yán)格按預(yù)算編制的進(jìn)度執(zhí)行，甚至出現(xiàn)年末集中支付資金行為，喪失預(yù)算執(zhí)行的計劃性，使得前期預(yù)算編制工作大打折扣，難以最大限度發(fā)揮其資金使用效率。

（四）預(yù)算績效目標(biāo)不明確，缺乏預(yù)算執(zhí)行考核評價機(jī)制

事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中績效目標(biāo)不夠明確，與項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的績效未掛鉤，難以形成激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公開透明程度不夠，難以充分發(fā)揮資金效益，造成資源浪費(fèi)。同時缺乏預(yù)算執(zhí)行考核意識，缺乏相應(yīng)的預(yù)算考核評價機(jī)制，缺乏對預(yù)算管理工作進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管的監(jiān)督管理機(jī)制，沒有一套完整有效的控制體系支持單位預(yù)算的實(shí)施，預(yù)算執(zhí)行完成后未進(jìn)行相應(yīng)的考核工作，未與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任相關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行責(zé)任難以追究，長期處于一種無人負(fù)責(zé)、無人執(zhí)行的狀態(tài)。有的單位雖然制定了預(yù)算考核評價制度，但沒有制定標(biāo)準(zhǔn)化的的考評指標(biāo)，使得預(yù)算執(zhí)行難以進(jìn)行統(tǒng)計分析、量化考核，使得這一重要考評機(jī)制流于形式，難以發(fā)揮預(yù)算資金的最大使用效益。

（五）財務(wù)人員會計基礎(chǔ)不扎實(shí)，專業(yè)素質(zhì)和財務(wù)管理能力不夠

事業(yè)單位對財務(wù)人員素質(zhì)缺乏足夠的重視，只停留在會計核算統(tǒng)計的基礎(chǔ)層面，對其專業(yè)素養(yǎng)和管理能力的提升缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，不能很好滿足單位預(yù)算管理需求。對財務(wù)人員的培訓(xùn)無論人力還是財力投入都不夠，甚至對財務(wù)人員是否具備相應(yīng)的的專業(yè)資格不作要求。財務(wù)人員對自身專業(yè)能力的提高也不夠重視，安于現(xiàn)狀，這就增加了財務(wù)人員在財務(wù)管理方面的局限性，看問題沒有全局觀，容易造成思維的狹隘，對單位預(yù)算管理考量不足，難以指導(dǎo)項(xiàng)目部門對預(yù)算的充分估計，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。

二、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）單位自上而下全員參與，提高預(yù)算管理意識，增強(qiáng)責(zé)任感

事業(yè)單位預(yù)算管理基于單位全體成員的共同認(rèn)同感，需要單位自上而下齊心協(xié)力、全員參與，而不是基于上級部門的要求，更不僅僅是單位負(fù)責(zé)人一人決定，也不是財務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，而是增強(qiáng)單位員工整體參與預(yù)算管理的意識。單位領(lǐng)導(dǎo)決策層要對預(yù)算管理高度重視，具備很強(qiáng)的洞察力和統(tǒng)籌能力，對單位預(yù)算方案進(jìn)行整體統(tǒng)籌設(shè)計，充分發(fā)揮預(yù)算管理作用。同時通過開展講座等多種宣傳形式，普及財務(wù)預(yù)算管理知識，提高全員預(yù)算管理的認(rèn)識程度，調(diào)動全員參與預(yù)算管理工作的積極性和主動性，自覺貫徹執(zhí)行預(yù)算管理制度，對有限的資金進(jìn)行配置，使單位全體員工都參與到編制預(yù)算的過程中。同時要加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，保障信息暢通，為有效開展預(yù)算管理工作營造良好的工作環(huán)境。

（二）預(yù)算編制前要進(jìn)行充分調(diào)研，提高預(yù)算編制的科學(xué)性

事業(yè)單位在編制預(yù)算時要從各單位實(shí)際出發(fā)，對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行統(tǒng)籌安排，考量其實(shí)施的可行性。預(yù)算編制工作要同單位實(shí)際水平和發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，以實(shí)事求是、客觀合理為原則，綜合考慮對工作量和可能影響項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容的有關(guān)技術(shù)條件等因素，結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略決策和具體目標(biāo)，通過深入實(shí)地調(diào)查、廣泛討論、綜合平衡等前期調(diào)查研究，制定出符合事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的預(yù)算方案。預(yù)算方案要符合剛性要求，具備預(yù)算執(zhí)行的有效性。事業(yè)單位采用“上下結(jié)合、分類編制、逐級匯總”的方法科學(xué)合理編制預(yù)算。單位預(yù)算管理負(fù)責(zé)部門要對單位近兩年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行充分調(diào)查研究，了解項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門的實(shí)際需求，從而對項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門編制的預(yù)算作出科學(xué)的判斷與指導(dǎo)。同時根據(jù)國家會計政策和財政有關(guān)各項(xiàng)規(guī)定，結(jié)合各項(xiàng)開支范圍和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目所需資金進(jìn)行科學(xué)合理地測算，按預(yù)算編制要求和內(nèi)容編制預(yù)算，做到項(xiàng)目細(xì)化、預(yù)算科學(xué)，把有限的資金用在刀刃上，最大限度發(fā)揮資金效益。

（三）建立健全內(nèi)部控制制度，完善預(yù)算執(zhí)行分析體系，形成長效機(jī)制

事業(yè)單位要建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算管理內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算“硬約束”，使預(yù)算的編制、執(zhí)行與考評有章可循，確保預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.明確崗位職責(zé)，合理制定項(xiàng)目實(shí)施方案。單位要合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，建立起由財務(wù)部門參與，以單位領(lǐng)導(dǎo)決策層為主的責(zé)權(quán)分明的預(yù)算管理負(fù)責(zé)部門。在預(yù)算管理制度中明確規(guī)定各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制中的職責(zé)并加以落實(shí)。要對業(yè)務(wù)工作全方位作出合理設(shè)計，在堅持單位全面發(fā)展戰(zhàn)略的同時，更要注重對業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略等重要因素的充分考慮，制定詳實(shí)的項(xiàng)目實(shí)施方案。

2.嚴(yán)格履行程序，按計劃執(zhí)行預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算經(jīng)財政部門等相關(guān)資金審批部門審批后，單位各部門必須嚴(yán)格按計劃執(zhí)行預(yù)算，不得隨意調(diào)整，如有特殊情況需要調(diào)整，須按規(guī)定程序報上級主管部門及財政部門審核批準(zhǔn)后才能執(zhí)行預(yù)算。尤其是單位主要負(fù)責(zé)人要切實(shí)抓實(shí)抓細(xì)預(yù)算執(zhí)行工作，根據(jù)本單位實(shí)際狀況制定科學(xué)的管理制度，各部門要在預(yù)算執(zhí)行中嚴(yán)格遵守，并嚴(yán)格執(zhí)行行政府采購標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)履行政府采購程序，同一項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的，須履行招標(biāo)程序。對政府集中采購目錄外的貨物或服務(wù)要建立詢價制度，做到預(yù)算執(zhí)行合規(guī)合法。同時預(yù)算要按預(yù)算編制進(jìn)度執(zhí)行，保證預(yù)算按計劃進(jìn)行，確保執(zhí)行程序合理合規(guī)。

3.在預(yù)算執(zhí)行過程中，實(shí)施全流程管理。按照預(yù)算申報、執(zhí)行、項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)等工作流程，提供預(yù)算執(zhí)行過程所需資金材料，通過財務(wù)形式直觀反映出來。項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門提供預(yù)算執(zhí)行所依據(jù)的經(jīng)費(fèi)審批材料，財會人員據(jù)此審核經(jīng)費(fèi)執(zhí)行所需的各種材料，執(zhí)行過程中應(yīng)提供的發(fā)票、按政府采購標(biāo)準(zhǔn)或限額履行程序所需提供材料、按合同規(guī)定執(zhí)行所需提供材料、項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收手續(xù)以及按費(fèi)用類別不同所需其他材料等等。通過預(yù)算執(zhí)行實(shí)施全流程管理，間接為項(xiàng)目績效評價提供有力的財務(wù)支撐材料。

4.在預(yù)算執(zhí)行過程中，完善項(xiàng)目驗(yàn)收手續(xù)。項(xiàng)目開展按實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行驗(yàn)收是檢驗(yàn)項(xiàng)目開展績效與預(yù)算執(zhí)行效果的必經(jīng)程序。所以經(jīng)項(xiàng)目部門、財務(wù)部門和負(fù)責(zé)驗(yàn)收部門協(xié)同合作，組織好項(xiàng)目驗(yàn)收工作，為項(xiàng)目績效實(shí)施效果奠定良好基礎(chǔ)。

5.完善合同管理，避免財務(wù)風(fēng)險。預(yù)算執(zhí)行離不開項(xiàng)目單位與供應(yīng)商之間的協(xié)同合作，這就需要簽署合同來明確雙方責(zé)權(quán)利，避免發(fā)生不必要的財務(wù)風(fēng)險，因此付款方式必須明確分期付款。在預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目驗(yàn)收完成，才能支付尾款完成結(jié)項(xiàng)。

除以上項(xiàng)目執(zhí)行必要環(huán)節(jié)外，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中要及時發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會，通報各部門預(yù)算執(zhí)行情況，解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進(jìn)措施和意見，以提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（四）推進(jìn)預(yù)算績效管理，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督和反饋，形成長效激勵機(jī)制

事業(yè)單位在預(yù)算管理中要推進(jìn)預(yù)算績效管理，將績效理念貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與項(xiàng)目績效充分掛鉤，更好發(fā)揮財政資金作用，使每一筆錢都花在明處、用出實(shí)效。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，財務(wù)部門協(xié)同項(xiàng)目驗(yàn)收部門制定預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，建立健全考核與評價制度，堅持激勵與約束相結(jié)合的預(yù)算管理方式，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施情況，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全程跟蹤，同時加以分析并進(jìn)行考核，將實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行對比，并列入年終綜合考核指標(biāo)中，對預(yù)算執(zhí)行好的部門進(jìn)行獎勵，對預(yù)算執(zhí)行差的部門進(jìn)行懲戒，做到事前有預(yù)算，事中有控制、事后有反饋。同時還要加強(qiáng)各部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和反饋，以提高責(zé)任意識，強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行率的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開透明，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高預(yù)算資金使用效益，形成長效激勵機(jī)制。

（五）提高財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)和能力，提高預(yù)算管理水平

事業(yè)單位預(yù)算管理過程中，財務(wù)人員起著至關(guān)重要的作用，是單位領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀助手，所以單位要樹立財務(wù)主體觀念，重視財務(wù)人員在單位預(yù)算管理中的重要作用。財務(wù)人員作為單位預(yù)算管理的重要角色，專業(yè)素質(zhì)要過硬，具備一定的專業(yè)能力，才能提高單位預(yù)算管理水平。在預(yù)算管理過程中，財務(wù)人員要充分運(yùn)用信息化管理工作提高預(yù)算管理系統(tǒng)化水平，不斷補(bǔ)充和完善財務(wù)管理各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，在預(yù)算管理中成為主動管理的專業(yè)能手，對事前、事中、事后進(jìn)行全過程預(yù)算、控制、分析，保證會計信息的真實(shí)完整，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供及時有效、科學(xué)準(zhǔn)確的會計數(shù)據(jù)。另外，財政部門要對各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行定期督查，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，及時糾錯，并定期對財務(wù)人員提供專業(yè)培訓(xùn)。財務(wù)人員也要通過各種途徑進(jìn)行自主學(xué)習(xí)，提高自身專業(yè)能力和水平，緊跟形勢，隨時更新自身專業(yè)知識體系，成為單位預(yù)算管理行家里手。

三、結(jié)語

預(yù)算管理工作對事業(yè)單位的健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，旨在規(guī)范財務(wù)行為、防范財務(wù)風(fēng)險、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算公開透明。盡管事業(yè)單位預(yù)算管理在實(shí)際工作中存在著一些問題，但事業(yè)單位應(yīng)積極采取應(yīng)對措施，不斷提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平，要實(shí)現(xiàn)全員管理預(yù)算的目的，就需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，不斷提升財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)；不斷改進(jìn)預(yù)算控制方式，優(yōu)化預(yù)算編制與執(zhí)行，推進(jìn)績效管理，完善考評機(jī)制，對預(yù)算管理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題對癥下藥，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算公開透明，接受有效監(jiān)督和約束，將財政資金等社會資源發(fā)揮最大效用，實(shí)現(xiàn)公共資源的合理有效配置，推動事業(yè)單位各項(xiàng)工作健康持續(xù)發(fā)展。

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