試論我國學(xué)前教育立法的幾個(gè)問題

【摘要】進(jìn)行學(xué)前教育立法是完善我國教育法律體系的必然選擇。近些年來頻繁發(fā)生在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的虐童事件反映出了學(xué)前教育過程存在的諸多法治問題。由于我國目前缺乏有關(guān)規(guī)制學(xué)前教育的法律法規(guī)，因此無法從法律上來明確規(guī)范學(xué)前教育過程中各種社會主體的權(quán)利及其義務(wù)，從而導(dǎo)致學(xué)前教育過程中亂象百出，使得接受教育的幼兒權(quán)利得不到有效保護(hù)。依法治理我國的學(xué)前教育，保障學(xué)前教育教學(xué)及幼兒學(xué)生的權(quán)利已經(jīng)迫在眉睫，所以制定有關(guān)學(xué)前教育的法律尤為重要。

【關(guān)鍵詞】教育立法 學(xué)前教育 立法調(diào)整范圍

【中圖分類號】D90-059 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2018）22-0004-02

幼兒在幼兒園或托兒機(jī)構(gòu)等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育的過程中，因其自身年齡及認(rèn)知水平的原因，出現(xiàn)其權(quán)利被侵害狀況是在所難免的。但是，如果學(xué)前教育機(jī)構(gòu)及其相關(guān)社會主體能夠嚴(yán)格依法履行各自的法律權(quán)利和義務(wù)，就可以最大限度的達(dá)到保護(hù)各自權(quán)利的目的。近年發(fā)生在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的一系列侵害幼兒學(xué)生的事故說明，無法可依是導(dǎo)致事件發(fā)生最為重要的因素。為了做到有法可依，當(dāng)前制定有關(guān)學(xué)前教育的基本法已經(jīng)刻不容緩。

一、我國學(xué)前教育過程中存在的教育法治問題

由于人們對教育的重視，早早就會讓自己的孩子進(jìn)入學(xué)校接受教育，同時(shí)讓孩子接受學(xué)前教育還可以一定程度的減輕家長看護(hù)孩子的壓力，從而獲得更多的工作時(shí)間。因此，當(dāng)前學(xué)前教育的需求量自然就很大，但是能提供學(xué)前教育的機(jī)構(gòu)或組織發(fā)展卻跟不上時(shí)代發(fā)展。

以教育部2017年公布的2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)涉及學(xué)前教育的數(shù)據(jù)來看，2016年全國共有幼兒園23.98萬所，入園兒童1922.09萬人，其中在園兒童4413.86萬人，教師共249.88萬人。學(xué)前教育毛入園率達(dá)到77.4%。[1] 這說明了國家對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的投入仍然嚴(yán)重不足，也反映了幼兒入園難的社會問題。另外，依據(jù)2016年《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》統(tǒng)計(jì)監(jiān)測報(bào)告，2016年全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比為4.2%，全國城市公辦幼兒園1.74萬所，農(nóng)村公辦幼兒園6.82萬所。[2] 這說明當(dāng)前民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)成為了國家學(xué)前教育的主力軍。但是這也表明民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)相當(dāng)于公辦來說，因?yàn)橘Y金和人員投入的問題，再加上一定利益上的競爭和無明確法律法規(guī)給予規(guī)制，使得幼兒進(jìn)行學(xué)習(xí)與生活的環(huán)境無法得到有效保障。

（一）有關(guān)學(xué)前教育規(guī)制的法律法規(guī)缺失問題

我國當(dāng)前沒有專門規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)這一法人主體的專門法律，除了幾個(gè)部門規(guī)章外，很難再找到其他相關(guān)的法律法規(guī)。因此，這不但涉及學(xué)前教育的法律缺位，而且連行政規(guī)章也明顯不足。正因?yàn)闆]有一部專門的法律來明確學(xué)前教育及其運(yùn)行的法律地位和有關(guān)主體的責(zé)任，學(xué)前教育最多就只能依靠各行政部門來進(jìn)行監(jiān)管。但是法治社會強(qiáng)調(diào)依法行政，在沒有法律可依的情況下，這行政監(jiān)管顯然難以做到合法有效。

在興辦學(xué)前教育、實(shí)施學(xué)前教育教學(xué)與管理、學(xué)前教育教育管理人員的資格等方面，用法治思維和法治方式來規(guī)范和管理學(xué)前教育已經(jīng)刻不容緩。有關(guān)立法不但不能缺位，而且這些立法還須做到科學(xué)立法，民主立法，與我國的法律體系保持一致，注重其實(shí)效性。如何解決學(xué)前教育機(jī)構(gòu)與幼兒及其監(jiān)護(hù)人之間的法律關(guān)系問題，是學(xué)前教育立法必須解決的問題。

（二）學(xué)前教育各有關(guān)社會主體間的法律關(guān)系問題

學(xué)前教育建設(shè)發(fā)展過程中，有關(guān)社會各主體包括國家、社會組織及團(tuán)體、社會個(gè)人等出資興辦幼兒園或托兒所等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，從法律上就應(yīng)當(dāng)明確其所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。對于從事學(xué)前教育和管理的專業(yè)教育人員，其從業(yè)資質(zhì)，考核要求及職業(yè)倫理要求等也需要在法律法規(guī)上得以明確規(guī)范。另外，有關(guān)幼兒在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受看護(hù)和教育的過程中其安全如何保障，學(xué)前機(jī)構(gòu)如果對幼兒造成權(quán)利侵害如何承擔(dān)責(zé)任，這些被廣為關(guān)注的社會問題也需要得到明確法律的規(guī)制。

從我國《教育法》、《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《民辦教育促進(jìn)法》等的法律規(guī)定來看，無論公辦或是民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都是具有獨(dú)立法人資格的學(xué)校。在法律上具有獨(dú)立法人資格，獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的能力。而且這樣的法人是公益性法人，不得以盈利為目的。因此，如果學(xué)前教育機(jī)構(gòu)給幼兒的權(quán)利實(shí)施了侵害，如何承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任也必須進(jìn)行明確規(guī)制。另外，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在依法成立并實(shí)施教育教學(xué)的過程中還須接受國家的行政監(jiān)管，教育工作人員應(yīng)當(dāng)具備教師資格，教育機(jī)構(gòu)具有保障幼兒人身安全的責(zé)任和義務(wù)。這些法律關(guān)系通過學(xué)校對學(xué)生的教育和管理內(nèi)容來看，學(xué)前教育學(xué)校與在校學(xué)生之間的法律關(guān)系還應(yīng)是一種雙重關(guān)系，即部分民事法律關(guān)系與部分行政法律關(guān)系。[3]

二、制定學(xué)前教育法的必要性與可行性

運(yùn)用法治框架下的社會治理方法，有針對性地制定學(xué)前教育立法，不但可以有效保障幼兒入園接受教育，還可以有效地預(yù)防和減少幼兒傷害事故的發(fā)生，這是十分必要的，具有立法的緊迫性。制定學(xué)前教育法是完善我國教育社會治理體系的需要。我國有關(guān)義務(wù)教育、中等教育及高等教育已有較為完善的法律制度，但唯獨(dú)沒有關(guān)于學(xué)前教育的法律法規(guī)，即使有一些相關(guān)問題也僅僅是參照現(xiàn)有法律法規(guī)，行政法規(guī)規(guī)章上僅有《幼兒園管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程》等規(guī)定，這使得我國的學(xué)前教育法律體系在整個(gè)教育法體系上為其短板，使得整個(gè)教育法體系缺乏統(tǒng)一性和連貫性。

制定學(xué)前教育法是推進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的社會需要。國家在中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要上就已提出要大力發(fā)展學(xué)前教育，提高入園率和科學(xué)保教保質(zhì)的要求。因此，運(yùn)用法律的形式來確立學(xué)前教育在國民教育體系中的地位和作用，強(qiáng)化各社會主體的法律責(zé)任，明確政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌和監(jiān)管的責(zé)任，解決學(xué)前教育的管理體制，經(jīng)費(fèi)投入及教師編制等問題，視為當(dāng)務(wù)之急。

從制度上來消除或減少侵害幼兒學(xué)生權(quán)利的行為，保障學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)利，具體明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的投入與管理，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作人員及幼兒學(xué)生與其監(jiān)護(hù)人等的法律權(quán)利和承擔(dān)的法律義務(wù)，才能真正達(dá)到保護(hù)幼兒學(xué)生的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)依法治校的社會治理結(jié)果。因此，通過立法來依法規(guī)范各方社會主體應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，建立相應(yīng)的安全預(yù)防與損害賠償制度，明確校方、幼兒監(jiān)護(hù)人、看護(hù)人等的法律責(zé)任，提供有效的法律制度保障，以達(dá)到有法可依的社會要求。

有關(guān)學(xué)前教育的立法問題多年來已成為國家立法提案的熱點(diǎn)。自2000年在全國人民代表大會上有代表提出學(xué)前教育立法提案以來，有關(guān)人大立法機(jī)構(gòu)與教育部門的合作研究就一直在進(jìn)行，而且教育部在2011年還啟動了學(xué)前教育立法工作。時(shí)至今日，全國人大出臺學(xué)前教育立法已呼之欲出。

三、學(xué)前教育立法的調(diào)整范圍

在立法上明確法律調(diào)整對象和調(diào)整范圍是一部立法所必須解決的問題，這一問題的解決有利于所要處理的法律問題和所要調(diào)整的社會關(guān)系能夠?qū)嶋H進(jìn)行操作，防止在適用法律過程中出現(xiàn)無限擴(kuò)大范圍或無法確定而導(dǎo)致糾紛得不到有效解決。學(xué)前教育立法的調(diào)整范圍需要考慮學(xué)前教育在國民教育體系中的地位，各級政府及其教育行政部門在發(fā)展學(xué)前教育過程中的主體責(zé)任，國家、社會團(tuán)體及個(gè)人在進(jìn)行學(xué)前教育的投資和教育管理過程中的權(quán)利和義務(wù)，最后還包括了各社會主體進(jìn)行聯(lián)合社會治理過程中的各種權(quán)利與義務(wù)。

學(xué)前教育法還需要明確學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，隨著社會的發(fā)展，法治社會需要學(xué)校與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)得到有效法律保障。另外，我國當(dāng)前法律對學(xué)校出資人、學(xué)校與教職工之間的關(guān)系規(guī)定不明確，甚至存在沖突。這些問題的繼續(xù)存在必將導(dǎo)致法律關(guān)系不清，出現(xiàn)問題難于依法處理。我們應(yīng)該修改教育法與教師法以明確政府、學(xué)校投資人、學(xué)校與教師各自的法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。[4]

四、學(xué)前教育法的基本框架和主要內(nèi)容

學(xué)前教育立法的基本框架應(yīng)當(dāng)圍繞國家與學(xué)校、社會與學(xué)校、學(xué)校與在校幼兒學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人等的法律關(guān)系來展開。同時(shí)，將那些在實(shí)踐中被證明了行之有效的全國各地方學(xué)前教育立法內(nèi)容吸收提煉以基本法的形式確立下來，從而發(fā)揮有效的法治保障作用。

（一）明確學(xué)前教育的性質(zhì)及立法調(diào)整范圍

當(dāng)前，基于小學(xué)教育與初中教育早已納入義務(wù)教育，國家正在計(jì)劃將高中教育也納入義務(wù)教育。因此，將學(xué)前教育也納入國家義務(wù)教育范疇顯然是沒有太大爭議的。發(fā)展學(xué)前教育就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國家義務(wù)性、社會公益性和國民的普惠性。依法確立學(xué)前教育的義務(wù)教育屬性，其目的就是國家免費(fèi)向公民提供幼兒教育服務(wù)，且保證質(zhì)量合格和人身安全等。

學(xué)前教育法應(yīng)當(dāng)明確其調(diào)整范圍，從總體上規(guī)定國家及各級政府的法律義務(wù)，國家發(fā)展學(xué)前教育的措施與方法。學(xué)前教育不但是義務(wù)教育，也是國家基礎(chǔ)教育的重要組成部分，其建設(shè)發(fā)展是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)。同時(shí)明確社會各種主體參與建設(shè)發(fā)展學(xué)前教育的權(quán)利與義務(wù)，在完全依賴國家發(fā)展學(xué)前教育還有困難的情況下，可以給予社會資源合理的引導(dǎo)或許可，或者通過國家購買服務(wù)的方式來保障發(fā)展學(xué)前教育。

（二）明確各級國家機(jī)關(guān)及政府主要職能部門的權(quán)利與義務(wù)

在建設(shè)發(fā)展過程中主要涉及國家經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)前教育安全、人力資源供給、教育教學(xué)管理、教師與幼兒學(xué)生權(quán)益保護(hù)等。這些內(nèi)容必須在學(xué)前教育法中得到明確規(guī)制。尤其是國家在人力物力的投入上必須得以明確。鑒于當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的客觀實(shí)際，法律規(guī)制可以明確國家及社會各主體在發(fā)展學(xué)前教育問題上的投入分配，形成國家主導(dǎo)、社會參與的協(xié)同發(fā)展模式等等建設(shè)模式。

同時(shí)，發(fā)展學(xué)前教育還須考慮社會發(fā)展的不均衡性、地區(qū)差異性及人口密度等問題。在充分依靠國家、吸收社會參與協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，利用市場等手段來共同建設(shè)發(fā)展。因此，確立國家公共財(cái)政投入的義務(wù)性，社會參與的協(xié)同性，經(jīng)費(fèi)保障的法定性是學(xué)前教育法不可或缺的重要內(nèi)容。

（三）明確學(xué)前教育建設(shè)和發(fā)展過程中的教育管理制度

明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、幼兒園或托兒所等辦學(xué)的基本要求，規(guī)制國家或社會各主體建立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，明確政府教育部門對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制。在明確國家與社會各主體共同建設(shè)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的同時(shí)，依法明確規(guī)范和監(jiān)管制度。

（四）明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教師及管理人員的身份要求

明確教師及管理人員的法律權(quán)利與義務(wù)。充分利用市場機(jī)制，合理規(guī)范教師入職與考核，建立健全教師隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。在依法確立教師及教育管理人員的法律地位的同時(shí)，合理規(guī)制有關(guān)工資福利待遇及晉升的基本條件，形成合理合法并行之有效的學(xué)前教育制度。

（五）明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的安全預(yù)防與事故處理制度

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)安全內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為先，也是有效保障幼兒權(quán)利的最好辦法。其內(nèi)容涉及各級人民政府及其主管部門、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦者、學(xué)校及教職員工、幼兒學(xué)生的監(jiān)護(hù)人等等。學(xué)前教育安全應(yīng)覆蓋幼兒園教育與嬰幼兒早期教育，依托社區(qū)、深入家庭，建立多層次、多渠道的保教合一的綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。[5]

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)安全事故處理包含了處理機(jī)構(gòu)組織的法定設(shè)置，處理過程的法定性及處理過程信息的公開性等內(nèi)容。具體包括學(xué)前教育學(xué)校對幼兒學(xué)生安全事故導(dǎo)致的傷害事故的處理程序和事故責(zé)任認(rèn)定及賠償糾紛等問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，《光明日報(bào)》，2017年7月17日06版.

[2]2016年《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》統(tǒng)計(jì)監(jiān)測報(bào)告.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201710/t20171026_1546618.html.

[3]胡勁松等.《校園傷害事故中相關(guān)法律問題的國際比較研究》成果公報(bào).http：//onsgep.moe.edu.cn/edoas2/website7/level3.jsp？infoid=&id;=1336097841983398&location;=null.

[4]林鴻潮.論學(xué)校安全立法及其制度框架，《教育研究》，2011年第8期.

[5]呂蘋.盡早立法，守住幼教底線，《中國教育報(bào)》，2017年12月3日第2版.

作者簡介：

李嫚嫚（1984-），女，貴州桐梓人，貴陽幼兒師范高等專科學(xué)校講師、法學(xué)碩士，研究方向：刑事法學(xué)，教育法學(xué)。