沈陽市“多規合一”改革的實踐與思考

李曉楠

摘要：在當前“多規”非“合一”狀況下，沈陽市各規劃之間內容矛盾，各規劃管理部門之間各行其是，引發了諸多空間資源管控中的困境。基于此，沈陽市以“統籌規劃和規劃統籌”為理念，構建“五個一”的“多規合一”改革工作框架，即一個戰略、一張藍圖、一個平臺、一張表、一套機制，基本化解了規劃管控中的諸多問題。但是，沈陽市的“多規合一”改革工作尚不充分，對規劃事權劃定、機制創新、法制化建設等方面的考量不足，改革工作仍需深入。

Abstract： In the current situation of "non-integration" of "multi-planning"， the contents of the plannings of Shenyang City are contradictory and each planning and management department takes his own way， which causes many difficulties in the control of space resources. Based on this， Shenyang City takes "coordinating overall planning and planning coordination" as the concept and builds a "five one" "multi-planning-in-one" reform work framework， namely a strategy， a blueprint， a platform， a table and a set of mechanism， which basically solves many problems in planning and control. However， the "multi-planning-in-one" reform in Shenyang is still not sufficient， and there are insufficient considerations for the delineation of planning authority， mechanism innovation and legal construction， so the reform work still needs to be deepened.

關鍵詞：“多規合一”；實踐；思考

Key words： "multi-planning-in-one"；practice；thinking

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）20-0060-03

0 引言

沈陽市是遼寧省省會，下轄“十區、兩縣、一市”，市域面積12860平方公里，市轄區面積5116平方公里，2015年末全市常住人口829.1萬人，城鎮化率達到80.57%。目前，沈陽市的“十三五”規劃綱要、城市總體規劃、土地利用總體規劃、生態保護紅線劃定已獲批準，各專項規劃、控制性詳細規劃的編制工作也相應開展。

規劃內容上，各規劃之間彼此矛盾，集中暴露在城市空間安排上，規劃管控作用難以有效發揮；規劃管理上，各管理部門按照各自的職責分工、在各自領域內各行其是，部門之間難以形成合力共謀發展；規劃實施上，項目驅動的規劃實施模式導致城鄉規劃調整頻繁，規劃的統籌性和科學性難以保障；同時，由于公共參與環節被后置，規劃信息不互通、不透明，極易引發社會矛盾。

1 沈陽市“多規合一”改革的實踐探索

沈陽市圍繞當前“多規”差異引發的規劃管控問題，提出以“統籌規劃和規劃統籌”推進“多規合一”改革的工作思路，構建“五個一”的工作框架，即一個戰略、一張藍圖、一個平臺、一張表、一套機制。

1.1 基于發展理念高度共識的“一個戰略”

沈陽市以《沈陽振興發展戰略規劃》作為全市空間規劃體系的頂層設計，提出了城市發展的目標理念、戰略對策、理想空間模式、生態資源管控等內容，是各類、各級空間規劃需共同遵守的總綱領。同時，沈陽市以“開門做規劃”的形式加強公共參與，共印制370萬冊規劃（草案）簡本發放至每家每戶，廣泛征求社會各界和公眾的意見與建議，最終形成了多方達成共識的規劃成果。

1.2 基于空間要素整合的“一張圖”

1.2.1 城鄉規劃“一張圖”

整合環保、林業、農業、水利、規劃、國土等部門規劃，運用GIS軟件對城市總體規劃、土地利用總體規劃、生態保護紅線、林業局的林地數據進行差異化分析，梳理差異圖斑，并結合地塊現狀特征，經與相關部門溝通協商，確定各類差異圖斑的協調原則和措施，形成了城鄉規劃“一張圖”。

1.2.2 管控分區“一張圖”

通過規劃整合與差異圖斑整理，基本統一了“多規”的空間布局，以此為基礎，劃定全市的城鎮開發邊界和生態控制線，并進一步落實城鎮建設區、有條件建設區、村莊、其他建設用地及城市綠地、基本農田、一般耕地、生態林地、水系、其他生態用地十類控制線，形成了無縫對接的管控分區“一張圖”。

1.2.3 “一張圖”落地

在我國現行的法律體系內，“一張圖”成果尚無法律依據，僅僅是部門協調后的共識規劃，不能直接作為指導城市開發建設和規劃審批的依據。而控制性詳細規劃是《城鄉規劃法》確立的法定規劃，是進行土地交易時最直接的依據，借助控制性詳細規劃的聯動修改實現“一張圖”成果落地，形成具有法律效力的城鄉規劃“一張圖”。

1.3 基于空間規劃協同管理的“一個平臺”

以“一張圖”成果為基礎，沈陽市引進技術開發合作單位，建立了一個涵蓋所有規劃管理部門的“多規合一”業務協同平臺，平臺建設內容包括1套標準規范、1個數據中心和9個應用子系統，納入了各部門的業務信息，實現了部門之間的信息共享、業務協同和輔助決策支持。9個子系統包括輔助規劃編制、輔助決策、實施評估3個規劃支持子系統，成果數據管理、資源展示應用2個數據管理子系統，信息聯動支撐、協同工作管理、項目生成3個審批管理子系統及1個移動端子系統。

1.4 基于行政審批管理制度改革的“一張表”

1.4.1 組建沈陽市行政審批局

沈陽市全面深化行政審批制度改革，優化行政審批機構設置，相對集中行政審批權限，于2016年組建了沈陽市行政審批局。按照“大廳之外無審批”的要求，沈陽市行政審批局劃入了全市290項關聯性較強的行政審批事項，依托“多規合一”業務協同平臺，推行“一窗受理、合并審查、集約審批、一站辦結”的審批模式，是“多規合一”成果應用的主要部門。

1.4.2 審批制度改革

沈陽市重構了建設項目審批流程，變過去的串聯式審批為并聯式。新審批流程以建設單位需求為導向，形成縱向“五個階段”和橫向“四條主線”。縱向“五個階段”即可研批復及用地規劃許可階段、方案審查及工程規劃許可階段、施工圖審查階段、施工許可階段和竣工驗收及備案階段，各階段內有明確的牽頭部門和審批事項，具體事宜在各自階段內協商解決；橫向“四條主線”即在各個階段中，實行建設管理審批、投資控制審批、用地審批和申辦人準備工作四條工作主線的同步推進、并行開展，有效減少了各方牽制，促進了各部門形成彼此獨立又相互配合的工作關系。

1.4.3 報審制度改革

建立“一份辦事指南、一張申請表單、一套申報材料”即可完成審批的建設項目報審新模式。建設單位在取得國有建設用地使用權后，僅需將受理材料提交至沈陽市審批局收發件窗口，由收發件窗口將材料發送至“多規合一”業務協同平臺，各審批部門在平臺上接收材料、并聯審批并“一表式”形成審批意見，然后由窗口將審批結果送達至建設單位。

1.5 基于規劃實施制度保障的“一套機制”

1.5.1 建立審前項目策劃生成機制

依托“多規合一”業務協同平臺，建立以發改、規土部門為主，相關部門協同的項目策劃生成機制。在建設項目報審之前，各部門在統一的平臺上協同確定其投資、預選址、用地指標等條件，確保策劃生成的項目可決策、可落地、可實施，為審批提速創造條件。

1.5.2 制定建設項目審批流程改革實施機制

沈陽市人民政府辦公廳印發了《關于推進“多規合一”建設項目審批流程改革的實施意見（試行）》，從建設項目決策生成、審批階段劃分、審批流程及辦理事項調整、事項辦理手續簡化、全方位覆蓋管理、落實放管結合、組織實施等方面提出了明確的改革措施，有效落實了建設項目審批流程改革的有關部署和項目策劃生成機制的完備構建。

2 沈陽市“多規合一”改革的再思考

2.1 規劃事權方面

沈陽市現行的空間規劃總體上可分為發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃及環保規劃四個系列，均發揮著空間資源的配置作用。各規劃系列依據各自領域內的法律法規編制，雖然在編制內容上均有明確規定，但在“補齊短板”和“爭取利益最大化”的部門發展思路下，各空間規劃在廣度和深度上不斷拓展、相互滲透，規劃關系混亂，規劃事權尚不明確。

2.2 “多規合一”工作常態化方面

2.2.1 統一技術方法與標準的常態化

在進行空間規劃整合與差異圖斑整理之前，首先對各空間規劃的范圍、基礎數據、統計口徑、用地分類體系與標準等進行了對接，是進行“多規合一”改革的工作基礎。但是，在現行的規劃體制下，“各部門依據各自領域內的技術標準編制規劃”的現實狀況短期內不會改變，當下一輪以及今后各空間規劃的編制工作開展之時，“多規”技術方法與標準的再統一難以保證，“多規”回歸到“非合一”狀態的可能性很大。

2.2.2 規劃協同編制的常態化

沈陽市設立“多規合一”工作領導小組，強調相關事宜的多方參與、統籌協調、共同決策，有效促進了各規劃管理部門的協同與合作。但是，工作領導小組是為大力推進“多規合一”改革工作而成立的臨時部門，當階段性的改革工作完成之后，臨時部門是否依然存在？以何種形式存在？規劃編制工作如何協同？規劃矛盾誰來協調？“一張圖”成果誰來監管？這些問題如果不能妥善解決，“多規合一”改革工作難免最終會流于形式，其可持續性受到較大挑戰。

2.3 頂層設計法定化方面

國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、生態保護紅線劃定屬法定規劃，均具有堅實的法律基礎，而被賦予重要戰略地位的《沈陽振興發展戰略規劃》卻缺少法源基礎，難以實現長期“用之有效”。同時，戰略規劃法制化建設的滯后，使得規劃的內容、編制、審批、實施、修改等最基本的問題均缺少規范和依據。

2.4 法定規劃聯動修改方面

若按照“一張圖”聯動修改“兩規”成果，依據相關法律法規的規定，須經原審批機關批準并重新履行報批程序。沈陽市城市總體規劃、土地利用總體規劃由國務院審批，修改后的“兩規”成果須再次報國務院審批，在各自的報批過程中，很可能被要求按照不同會議的審查意見進行修改，其中一旦引發“兩規”矛盾，規劃矛盾如何協調？“兩規”方案成果是否再次修改？能否修改？修改后是否重頭履行報批程序？這些問題若不解決，規劃聯動修改基本不可行。

3 結語

“多規合一”改革涉及面廣，包括規劃的技術、方法、制度、體制及政府管理等眾多領域，其難點不是在技術上而是在規劃體制機制的創新上。沈陽市“多規合一”改革工作以“統籌規劃和規劃統籌”為理念，從解決規劃矛盾沖突、促進部門協同管理、推動行政審批制度改革、制定工作實施保障制度等方面展開了實踐探索。但是，沈陽市的改革工作尚不充分，對規劃事權劃定、“多規合一”工作常態化、頂層設計法定化、法定規劃聯動修改等方面的考量不足，探索工作有待深入。

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