新法新政背景下擴大民營資本投資廣西教育的研究

黃玉強

【摘 要】本文論述廣西民辦教育發展基本情況，從發展環境、政策、政府管理、學校等層面分析新法新政背景下廣西民辦教育發展面臨的突出問題，提出新法新政背景下擴大民營資本投資廣西教育的政策建議：加快地方立法步伐，營造和諧良好的民辦教育投融資環境；進一步放開市場準入原則，推廣多元主體合作辦學體制改革；創新融資模式，拓寬舉辦者籌措資金渠道；落實稅費優惠等激勵政策，降低民辦學校辦學成本；實行分類收費政策，擴大民辦學校辦學資金來源，等等。

【關鍵詞】新法新政 廣西民辦教育 民營資本 投資 廣西教育

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2018）06C-0007-03

2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》。新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》對民辦教育的分類政策作了重要的制度規定。最主要有三大變化：一是放開教育市場準入原則。除了義務教育階段外，其他領域向營利性學校放開，以營利為目的的社會資本可以通過舉辦營利性學校進入教育領域。二是進一步明確了投資者對學校產權問題。修法前設立的民辦學校由地方制定補償與獎勵方案，修法后設立的民辦學校按營利與非營利分類設置。三是從國家層面制定民辦學校價格規則。允許營利性民辦學校自主定價，非營利性民辦學校由地方制定政府指導價。社會力量舉辦的營利性民辦學校可以自主制定學校收費價格。新修訂《中華人民共和國民辦教育促進法》進一步拓展了民間投資辦學信心，給民間投資者帶來了新機遇。

2016年12月29日，國務院出臺了《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，要求地方政府出臺配套的實施意見，推動落實民辦教育分類管理，并進一步明確地方政府對民辦學校在稅收、收費、補貼、土地、扶持、管理方面的支持政策。可以說，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》是我國民辦教育發展里程碑式改革舉措，既依法保障了教育領域民間投資者的合法權益，又給民間力量投資興辦教育帶來了新機遇。而省級政府出臺的實施意見，將大大影響民營資本投資教育的信心和動力。義務教育階段民辦小學、學歷教育民辦學校、營利性民辦學校、重資產民辦學校、高收費民辦學校將迎接進一步市場投資機會，民辦學校投資布局將發生變化。

一、廣西民辦教育發展基本情況

近年來，在自治區黨委、政府的領導下，在各部門的關心和支持下，廣西各級各類民辦教育特別是廣西民辦高等職業學校得到了較快發展，民辦高等教育已經成為高等教育的重要組成部分，成為推進我區高等教育大眾化進程的重要力量。一是民辦學前教育發展迅猛。2017年，廣西共有民辦幼兒園9974所，占全區總數的84.62%；在園幼兒141.35萬人，較2012年增長了70%，占全區總數的66.06%；專任教師6.6萬人，占全區總數的80.23%。民辦學前教育規模超過公辦。二是民辦小學發展規模穩中有增。2017年，廣西共有民辦小學195所，占全區總數的2.31%；民辦普通小學在校生16.48萬人，較2012年增長了19.95%，占全區總數的3.55%；專任教師4251人，占全區總數的1.71%。三是優質民辦中學發展態勢良好。2017年，廣西共有民辦中學254所，占全區總數的11.46%；民辦中學在校生22.77萬人，較2012年增長了61.83%，占全區總數的7.56%；專任教師14305人，占全區總數的11.02%。涌現了廣西大學附屬中學等具有鮮明特色、教育教學質量位居全區前列的優秀民辦學校。四是民辦高校是高等教育的重要組成部分。2017年，廣西共有民辦普通高校24所，占全區總數的30%；民辦高校在校生18.11萬人，較2012年增長了46.88%，占全區總數的20.9%；專任教師8229人，占全區總數的19.03%。民辦高等教育已成廣西高等教育生力軍，實現了從無到有，從小到大，快速成長。廣西民辦教育的快速發展，在一定程度上滿足了經濟社會發展和人民群眾接受教育的多樣化需求，彌補了財政性教育經費投入的不足，緩解了公共財政壓力，有效地擴充了教育資源，緩解了教育資源嚴重不足的供求矛盾，對推進廣西教育事業發展和改革發揮了重要作用。

二、新法新政背景下廣西民辦教育發展面臨的突出問題

總體而言，廣西民辦教育的發展態勢是好的，在增加廣西教育資源供給、滿足人民群眾特色多樣化教育需求做出了積極貢獻。但廣西民辦教育與全國平均水平相比還有一定差距，與江浙、上海等發達省市相比差距更大。在東部地區已經進入穩定規模、優化結構、提高質量的新階段，中西部地區民辦教育仍處于規模擴張、投資新建、快速發展的黃金時期，廣西民辦教育仍有廣闊的市場投資空間。由于我國處于經濟轉型階段外因，以及廣西歷史發展內因，廣西民辦教育生存和發展的條件也發展了變化，仍面臨著系列亟須解決的問題，主要表現在以下幾個方面：

從發展環境看，主要存在兩方面問題：一是社會認同程度不高，有相當多的人對民辦教育存有疑慮和偏見，不認同民辦教育的公益性事業的屬性；二是社會輿論支持不夠，新聞輿論部門往往對其發生的問題關注較多，而對其所取得的進步、成績、發展中所面臨的困難卻關注較少。

從政策層面看，一是現有政策落實不到位，國家和地方為了促進民辦教育發展，制定了相關政策法規，但一些政策在實際操作過程中實施不到位，特別是民辦學校在辦理征地、信貸融資、資產過戶等過程中非常艱難。二是國家扶持和鼓勵民辦教育發展的政策還不夠，比如涉及對現有民辦學校舉辦者獎勵和補償政策、稅收優惠政策、學費政策等問題沒有制定相應政策，制約了各地政府推進分類管理步伐，也直接影響民營資本投資辦學的積極性。

從政府管理層面看，一是由于沒有民辦教育的專門管理機構和專職管理人員，不同程度地存在著管理滯后的問題。二是民辦高校的監管涉及教育、發改、財政、稅務、金融審計、工商、物價、民政、公安等多個部門，協調機制不夠順暢，社會對民辦高校進行監督的渠道也不完善。

從學校層面看，主要存在以下幾方面問題：一是舉辦者對民辦教育公益性認識不足，過分強調眼前利潤，不顧及民辦學校長遠發展。二是投入不足，學校主要依靠舉辦者自有資金和學費滾動收入進行投入，學校辦學條件跟不上事業發展的需要。三是內部治理體系不夠規范，多為“家族式”管理模式，董事會地位作用不明顯，教職工和學生參與內部教學管理渠道不健全。四是辦學特色、優勢不夠明顯，教育質量需要進一步提高。

三、新法新政背景下擴大民營資本投資廣西教育的政策建議

黨的十九大報告明確提出支持和規范社會力量興辦教育；黨的十九屆三中全會強調推動教育等公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化。當前，我國民辦教育正處于推進落實民辦學校營利性和非營利性分類改革關鍵時期，廣西必須抓住發展機遇，解放思想，統籌規劃，積極作為，促進廣西民辦教育實現跨越式發展。

（一）加快地方立法步伐，營造和諧良好的民辦教育投融資環境

自十二屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》后，國務院頒發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》。由于全國各地民辦教育發展水平差距較大，國家文件中對部分扶持政策沒有具體統一標準，而是把自主權賦予地方省級政府。長期以來，由于沒有相應的廣西民辦教育促進條例，致使省級行政部門和各地市人民政府在發展過程中面臨的一些問題無法可依，體現重點扶持的具有地方特色的各種措施也難以充分保障。因此，結合廣西本地經濟發展情況，研究制定《廣西壯族自治區民辦教育促進條例》，既符合國家對地方政府提出的制定促進民辦教育發展的政策要求，也有利于為制定民族地區特殊民辦教育政策提供強有力的法律依據，有利于解決廣西民辦教育長期以來政策無法落地的實際困難和問題，有利于保障廣西民辦教育事業的持續健康發展。

（二）進一步放開市場準入原則，推廣多元主體合作辦學體制改革

《中華人民共和國民辦教育促進法》第二條法律條文：“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法”。民辦學校的界定至少具備三項基本條件：舉辦者（出資方）不是國家機構；學校辦學資金來源為非國家財政性經費；學校的主要活動是面向社會舉辦學校或其他教育機構。從混合所有制的視角來看，民辦學校辦學模式可以多種多樣，舉辦者構成既可以是國有資本，也可以是集體資本，還可以兼有民營資本、國外資本。

在明晰學校產權前提下，結合民辦學校的合作方式和投資渠道，重點探索開展五種類型的民辦學校混合所有制辦學模式：一是公辦學校和民營資本合作模式—— 民營企事業單位負責出資建設，公辦學校負責教學和內部管理，雙方通過董事會共同運營，共享成果。二是公辦學校與地方政府或者國有資本合作模式—— 地方政府或者國有企事業單位通過政府債券、PPP、EPC、BOT等方式負責學校硬件建設，公辦學校利用學校牌子、教師資源等無形資產負責開展學校教學管理。三是公辦學校與國有資金、民營資本混合模式—— 公辦學校以教育教學資源參與辦學，國有資本負責提供土地和部分經費，民營資本以實物或者資金投入，各方按出資比例確定股權。四是公辦學校與非營利性組織合作模式—— 公辦學校以教育教學資源參與辦學，非營利性組織（比如學校下屬教育基金會）利用自有資金負責學校基本設施建設。五是公辦學校與外資合作模式——由公辦學校負責日常教學管理，外資出資建設學校基本硬件設施。廣西作為中國—東盟博覽會和中國—東盟商務與投資峰會永久舉辦地，應充分利用與東盟10國的區位優勢，鼓勵公辦學校與外資特別是東盟10國合作舉辦混合所有制學校，探索建立具有東盟特色的國際化學校。

（三）創新融資模式，拓寬舉辦者籌措資金渠道

鼓勵金融機構在制定可控風險制度前提下，允許民辦學校與公辦學校享受同等的融資渠道和融資方式。允許非營利性民辦學校以教育設施之外的附屬產業進行抵押融資。鼓勵營利性民辦學校以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資。鼓勵營利性民辦學校通過引入風險投資、上市（掛牌）融資、發行債券、貸款融資等方式融資。民辦學校的登記部門參照公司股權質押登記程序，制定民辦學校舉辦者權益質押登記程序，無論營利性和非營利性民辦學校，允許用其股權（舉辦者權益）作為借款質押擔保。同時，鼓勵民辦學校以集團聯盟形式組建擔保公司，共同制定聯盟政策規約，爭取政府的低息貸款、貼息貸款、減免稅費等各項財政支持。

（四）落實稅費優惠等激勵政策，降低民辦學校辦學成本

民辦學校開展科研項目獲得的財政撥款，符合企業所得稅有關政策規定的，可以作為不征稅收入。民辦學校收取的學費、住宿費等費用，提供技術開發、技術轉讓和與之相關的技術咨詢、技術服務以及教育服務，符合增值稅優惠政策規定的，可按規定減免增值稅。企業吸納實習生所實際發生的費用，應區分為工資薪金和職工福利費支出，并按《中華人民共和國企業所得稅法》規定在企業所得稅前扣除。

（五）實行分類收費政策，擴大民辦學校辦學資金來源

目前，廣西尚屬經濟欠發達地區，各階段民辦學校分布不均，部分優質資源相對集中，尚未形成充分競爭，可分步驟放開非營利性民辦學校收費標準。對非營利性民辦幼兒園收費實行市場調節價，其他非營利性民辦學歷教育根據辦學成本、辦學質量、社會需求等因素確定學費及住宿費標準。“十三五”期間內，試點放開非營利性民辦高等學校收費標準，實行市場調節價，由試點學校根據辦學成本等因素確定收費標準。2020年后，逐步放開非營利性民辦學歷教育收費標準，實行市場調節價。同時，依法加強對民辦學校收費行為的監管，對實行市場調節價管理的民辦學校要依法依規制定收費項目、收費標準和退費管理辦法，加強收退費自我管理和自我監督。

（六）各級政府應設立專項財政資金，加大地方政府財政資金資助力度

一是依法依規落實資助政策。各地市人民政府應依照我國《憲法》《教育法》《義務教育法》《婦女兒童權益保護法》《兒童權利公約》等法律規章制度規定，落實對民辦學校學生、教師、教學專項項目等財政扶持。各地方人民政府應依法依規將扶持民辦教育發展經費依法納入地方政府財政預算。二是保障底線資助。目前，廣西對民辦學校資助政策多以“扶優伏特”為原則，忽視了對民辦學校的底線資助。各地政府應優先將貧困農村地區義務教育民辦學校、招收弱勢群體學生民辦學校納入資助范圍，著力改善學校基本辦學條件。三是實行分類資助政策。分類改革實施后，民辦學校將分為營利性和非營利性民辦學校。對于非營利性民辦學校，地方政府應給予等同于公辦學校待遇，結合地方財政實力，給予民辦學校適當生均公用經費補助以及財政津補貼。對于營利性民辦學校，地方政府可通過實行政府購買服務方式，支付給予營利性民辦學校相應費用，購買優質民辦學校資源補充公辦學校資源。

（七）加強民辦教師隊伍建設，提高民辦學校辦學質量

一是建立政府支持的民辦學校教師社會保障制度。地方財政通過政府購買方式，對長期任職于非營利性民辦學校教師給予資金支持，用于繳納住房公積金和養老保險等，逐步實現非營利性民辦學校教師與公辦學校教師享受同樣的薪酬。二是建立民辦教師培養體系，明確各層次民辦學校崗位設置及聘用教師的條件。民辦學校聘用教師應達到國家規定的相應教師任職條件。民辦學校要參照公辦學校崗位結構比例合理設置崗位。三是依法保障民辦學校教師權益。落實跨統籌地區社會保險關系轉移接續政策，民辦學校教師在不同養老保險制度間轉移養老保險關系，其繳費年限可按規定連續計算。同時，關注民辦學校教師身心健康，鼓勵民辦學校探索建立患重大疾病教師及家庭經濟困難教師救助機制。民辦學校應當保障教職員工寒暑假期間帶薪休假權利。

【參考文獻】

[1]鄔大光.中國民辦高等教育發展狀況[J].教育發展研究，2001（2）

[2]闕明坤.混合所有制視角下獨立學院辦學體制創新研究[J].復旦教育論壇，2017（3）

（責編 黎 原）