京津冀協同視角下區域大氣污染現狀及綜合防治研究

李純 胥彥玲 袁汝兵

摘 要：京津冀區域大氣污染已成為全國空氣污染的重災區，目前京津冀區域大氣污染合作治理共識已基本形成。本文在對京津冀大氣污染區域合作治理現狀進行系統研究的基礎上，以SO2、NO2、PM10、PM2.5四種污染物為指標，對京津冀目前大氣質量狀況以及15年來的大氣質量變化趨勢做了全面梳理分析。對存在的問題進行了探討，并針對當前京津冀區域大氣污染防治措施提出了建議，以期為破解區域大氣污染治理困境提供借鑒參考。

關鍵詞：京津冀；大氣污染；合作治理；對策建議

中圖分類號：X51 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）4-14-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.04.003

Abstract： Beijing-Tianjin-Hebei region has become a major disaster area of air pollution in China， and currently consensus has been basically reached to control the air pollution together in this region. Based on the systematical analysis of the current cooperative governance situation in Beijing-Tianjin-Hebei air pollutiaon region， with SO2， NO2， PM10 and PM2.5 as indexes， this paper comprehensively analysed the current air quality and the change tendency of the recent fifteen years in Beijing-Tianjin-Hebei region. Existing problems were discussed and prevention and control measures were proposed in this paper in order to provide reference for regional air pollution governance dilemma.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region； air pollution； cooperative governance； suggestions

隨著城市化的快速推進和工業化的飛速發展，我國大氣環境面臨的問題也日益嚴峻。近年來，我國大氣質量惡化趨勢明顯，極端污染事件發生頻繁，三大城市經濟帶尤其顯著，其中京津冀區域最為嚴重且影響最大[1]。2016年1月，環保部中國環境監測總站發布的74城市空氣質量報告顯示，2015年12月空氣質量相對較差的后10個城市中京津冀區域就占了7個。針對大氣質量嚴重污染問題，京津冀三地采取了一系列防治措施，區域協作治理共識基本達成。

1 京津冀區域大氣污染合作治理現狀

京津冀區域大氣污染的加劇，已引起各級政府的高度重視，并于近年來相繼出臺多項法律規章及政策性文件。雖然大氣污染的區域合作治理并未被作為一個專門的法律概念而體現，但合作治理背后所體現的監管、總量控制和區域聯動等思想卻有所體現[2]。

2013年9月，國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《大氣十條》）是京津冀區域大氣污染合作治理進程中的里程碑，三地并由此展開實質性合作。《大氣十條》明確要求，到2017年京津冀區域PM2.5濃度比2012年下降25%左右，《大氣十條》同時提出建立京津冀等三大區域大氣污染聯防聯控機制。

地方政府間的區域合作也陸續展開。京津冀三地政府先后分別簽署《北京市—河北省2013至2015年合作框架協議》《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》等。2015年，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組審議通過《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》（簡稱《重點工作》）。《重點工作》明確表示，京、津、冀、魯、晉、蒙六省區市將在煤炭消費總量控制等六大重點領域協同開展工作。

與此同時，為有效貫徹落實《大氣十條》，京津冀三地政府也積極響應，并相繼制定出一系列地方政策。如北京市政府出臺了《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》、河北省政府印發了《河北省重污染天氣應急預案》、天津市政府發布了《天津市清新空氣行動方案》等。

總體來看，最近幾年來京津冀地區以信息共享為基礎，以機制建設為核心，采取了大量治理措施，開啟了大氣污染協同治理的新進程。

2 京津冀區域大氣污染現狀及變化趨勢（2000—2015年）

根據我國最新環境空氣質量標準（GB 3095—2012），環境大氣污染物基本項目包括PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO、O3。2012年以前，我國沒有對細顆粒物（PM2.5）的強制監測，隨著以可吸入顆粒物為特征污染物的區域性大氣環境問題日益突出，PM2.5在2012年才被納入新標準，2013年環保部正式將PM2.5列入空氣監測指標。為了全面了解京津冀區域大氣質量狀況，本文結合新舊標準以及統計年鑒提供的統計數據，重點選取SO2、NO2、PM10、PM2.5等4個指標進行分析。

2.1 數據來源

本研究所采用數據分別來源于《北京統計年鑒》《天津統計年鑒》《河北統計年鑒》《河北經濟年鑒》《北京市環境狀況公報》《天津市環境狀況公報》《河北省環境狀況公報》及《中國環境統計年鑒》等統計資料。

2.2 工業廢氣排放總量

2000—2014年14年間，北京市工業廢氣排放總量在3 005～5 146億立方米波動，整體表現為兩端排放量低、中間排放量高，大體呈M型分布。其中2007年和2011年排放量最高，分別為5 146億立方米和4 896.5億立方米。2000—2003年呈平穩上升趨勢，2004—2007年北京市工業廢氣排放量快速增長，2008年排放量大幅下降，可見在北京奧運會期間，“綠色奧運”的口號在工業廢氣減排方面得到了充分落實。此后直到2011年，工業廢氣排放量緩慢上升。2012年，北京市舉辦“2012中國工業節能減排展覽會”，同時出臺一系列政策措施，2012年工業廢氣排放量的急劇下降反映出北京市政府治理空氣污染的良好效果。2000—2015年，除了2008年和2013年有急劇下降，天津市和河北省工業廢氣排放總量總體呈上升趨勢。總體來說，河北省工業廢氣排放量遠遠高于北京市和天津市[3-5]。

2.3 SO2年平均濃度及變化趨勢

SO2是與燃煤直接相關的大氣污染物。截至2015年12月底，北京市SO2年日平均濃度為13.5[μ]g/m3，比2000年下降81%；天津市為29[μ]g/m3，比2000下降48%；河北省為41[μ]g/m3，比2004年（沒有2004年以前數據）下降57.7%。數據表明2000—2012年，京津冀三地SO2年平均濃度均呈現顯著下降趨勢。2013年北京市SO2濃度下降趨勢變緩，天津河北兩地出現急劇上升趨勢，此后逐漸下降，見圖2。

2.4 NO2年平均濃度及變化趨勢

NO2主要來自于機動車和化石燃料燃燒排放。2015年，京津冀NO2年平均濃度分別為50[μ]g/m3，42[μ]g/m3和46[μ]g/m3。數據表明，多年來京津冀三地NO2年平均濃度總體均呈現緩慢下降趨勢。其中北京市2008年出現急劇下降趨勢，這可能與2008年舉辦北京奧運會有關。2013年，京津冀均出現NO2平均濃度大幅上升趨勢，2014年和2015年開始回落，見圖3。

2.5 PM10年平均濃度及變化趨勢

PM10是指空氣中粒徑小于10μm的顆粒物，又叫可吸入顆粒物，是空氣質量監測的重要指標。從圖4可以看出，2000—2015年，北京市PM10年平均濃度基本呈逐年下降趨勢。2000—2011年，天津和河北省呈逐漸下降趨勢，2012年有所上升，2013年急劇升高，達到歷年來峰值。2014年和2015年開始下降。2015年，河北和天津兩地PM10年平均濃度仍為十年來最高值。

2.6 PM2.5年平均濃度及變化趨勢

PM2.5在2012年才被納入新標準，2013年1月1日被正式列入空氣監測指標。因此本文采用2013年以來的數據進行分析。數據表明，自2013年開展PM2.5監測以來，北京、天津、河北三地PM2.5年平均濃度都處于下降趨勢，其中河北省下降幅度最大，降幅為28.7%，見表2。

2.7 空氣質量達到優良的天數

數據顯示，2000—2011年，北京市空氣質量呈現好轉趨勢，空氣質量達到優良的天數從2000年的176天增加到2011年的286天，增幅為62.5%；2012年，北京市開始全面實施新的空氣質量標準，空氣質量達到優良的天數陡降到204天；2013年，受極端氣候條件影響，北京市空氣質量達到優良的天數共計176天，占全年總天數的48.2%，不足一半；2014年降到最低，僅172天，占全年總天數的47.1%。2000—2012年，天津市和河北省空氣質量達到優良的天數總體呈上升的趨勢；2013年受全國極端天氣的影響，空氣質量達到優良的天數較上年出現大幅度下降，其中天津市降幅為52.5%，河北省降幅則達到62.6%；2014年和2015年空氣質量達到優良的天數逐漸上升。

上述分析表明，經過一系列政策措施實施后，2000—2015年SO2、NO2、PM2.5、PM10等污染物平均濃度均呈下降趨勢（2013年除外）。表明近十幾年來，京津冀在硫和氮的控制方面已取得顯著成效；與此對應，2000—2012年京津冀空氣質量達到優良的天數總體呈上升趨勢，空氣質量呈逐年好轉態勢；2013年以來京津冀區域大氣質量呈下降趨勢。

由此可以看出，在采取了一系列區域合作治理措施后，京津冀地區大氣污染治理取得了一定成效，但大氣質量并沒有得到顯著好轉。究其原因是區域整體大氣污染仍未減輕，京津冀三地在大氣污染治理中還未實現有效協同，大氣污染形勢尚未得到有效遏制。

3 京津冀區域大氣污染防治面臨的問題

3.1 區域聯合立法問題

目前，我國立法形態主要分兩類，即中央立法和地方立法，涉及地方之間尤其是跨省之間的區域性立法仍為空白。要建立京津冀區域大氣污染協作治理模式，應當立法先行。目前京津冀區域大氣污染合作治理的制度化程度相對較低，剛性不足，少以法規或規章的形式加以確定。因此，應探索京津冀區域大氣污染聯合立法路徑，為區域聯合治污提供制度保障[6]。

3.2 區域經濟發展的不平衡導致三地環保支付能力存在差異

資料表明，我國三大城市群綜合指數排名中，京津冀最差，資源、人口、環境等發展不平衡為京津冀最大軟肋。在經濟發展方面，北京市、天津市與河北省之間差距極大。2015年，北京市人均GDP為10 6497元/人，天津市人均GDP達到107 960元/人，而河北省人均GDP僅為40 143元/人，京津人均GDP是河北省的近3倍。經濟實力的巨大差距導致了京津對環境問題更加關注，投入力度更大[7-8]。相比而言，河北省則以經濟發展為主要訴求，在大氣防治方面也因為資金不足、技術不夠而力不從心。如2014年，北京市政府投入7 600億元治理PM2.5，顯示了北京市在治霾方面的決心和實力，而河北省在投入能力和支付意愿上無疑會與京津存在巨大差距。

3.3 地區標準不統一，影響了合作的協調性

當前，京津冀大氣污染合作治理過程中還存在各地區標準的制定和執行不統一的現象。北京市目前已形成全國最嚴格的地方環境標準體系，天津市和河北省則相對落后。就大氣污染物排放標準而言，在國家標準之外，三地還各自制定了地方標準。以二氧化硫排放限值為例，北京市執行北京市地方標準《鍋爐大氣污染物排放標準》DB 11/139—2015，禁燃區內為10毫克/立方米，禁燃區外為20毫克/立方米；天津市執行國家特別排放限值標準，為200毫克/立方米；河北省的石家莊、唐山等四市也執行國家特別排放限值標準，即200毫克/立方米；其他地區則采用國家一般控制標準，即400毫克/立方米。由此可見，三地二氧化硫排放限值差距為20～?40倍。排放標準的巨大差異勢必導致部分排污企業向標準洼地轉移，從而使大氣合作治理效果大打折扣。

3.4 三地共享合作機制有待完善

區域合作治污需要地方政府間高效運行、協調發展的長效合作機制。目前三地政府間存在信息資源培育不夠、共享不暢等問題，合作治污過程中地方環保部門存在單打獨斗現象。例如，目前北京市環保局網站只發布北京市各區縣空氣質量狀況，并不顯示天津市和河北省空氣質量狀況信息，天津市和河北省環保局網站也存在同樣的問題[9]。此外，目前三地信息溝通和共享主要通過大氣污染治理聯席會議來實現，基于信息技術整合的合作共享尚不成熟。

3.5 治污資金存在缺口

大氣污染區域聯合治理需要多個要素的配合，不僅需要政策和技術上的相互合作，也需要人員和資金的協同。2016年，來自環境保護部的數據表明，要在2017年前實現中國減少污染的目標，需要1.75萬億元的資金投入。近幾年來，中央政府投入到環境保護的資金大約只占GDP的1%，遠未達到承諾的1.5%。資金缺口給大氣污染聯合治理帶來了巨大障礙。

4 大氣污染區域防治對策建議

4.1 健全區域層面的法律法規

配套的政策法規是保障大氣污染區域合作治理的基礎。有制度做保障，可促使地方政府之間的合作更規范，并保持常態化。京津冀三地應打破地域限制，在地方環保法律法規中增加區域合作治理內容，完善區域大氣污染聯合治理機制。或以京津冀地區作為試點，以憲法為基礎，在各自大氣污染治理實踐的基礎上，制定京津冀區域大氣污染防治法律法規，明確大氣污染合作治理的具體內容，明確和強化三地政府的具體職責，規范和統一區域協同的污染物排放和收費標準等，為大氣污染區域合作治理提供法律依據。

4.2 通過科學方法查明污染根源，實施區域內外污染物協調管控

從2008年的奧運會到2014年的APEC會議可以看出，霧霾并非不能治理。然而奧運藍和APEC藍均得益于周邊省市（北京、天津、河北、山西、內蒙古以及山東等）的工業企業停限產。如在APEC會議期間，為保障北京市空氣質量達到優良水平，河北省對2 000多家企業實施停限產措施，同時有2 000處工地停止施工；山西省則加強了燃煤電廠和常年運行燃煤鍋爐的排放監管，通過停限產以及各種技術措施，確保各項污染物達標排放。

近年來，京津冀區域采取了多項嚴格管制措施，但效果不明顯。鑒于空氣的流通性，污染物可隨風飄移，因此查找霧霾根源既是治理霧霾的前提，也是最關鍵的第一步。應擴大外圍宏觀治理，如應厘清京津冀西北上風頭內蒙古、山西和陜西等省區市污染物情況，確定污染物源頭，聯動減排，才能做到標本兼治，從根本上解決問題。

4.3 建立資源共享平臺

京津冀大氣污染協同治理離不開信息、監管及技術資源的開放共享。當前，三地政府在信息及技術方面的共享還不充分，共享機制尚不通暢。應打破地域藩籬，以互聯網技術為依托建立京津冀大氣環境信息共享平臺，實時共享最新政策、三地大氣環境質量、污染源以及污染物治理技術等信息。為三地大氣污染協同治理提供重要的技術支撐[10]。

4.4 加強環保教育，鼓勵社會公眾參與

環境保護，人人有責。大氣污染治理單靠政府遠遠不夠，還需要社會各方的參與，做到人人有責，群防群治。當前中國公眾對環境問題的關注度高，但參與程度低，即公眾的環保意識尚未轉化為有效的環保行為。以北京市為例，資料表明，2015年北京市機動車保有量為569.1萬輛，居全國首位，而交通移動源的排放比固定源更難控制。因此政府在霧霾治理工作中，可充分利用微信、微博等新媒體以及在社區加大宣傳力度，引導公眾改變生活方式，在日常生活中點滴減排[11]。

同時，還可引入社會監督機制，填補政府監管漏洞，如鼓勵群眾監督舉報有關污染事件，對環保志愿者及其活動予以精神鼓勵和物質支持等。

此外，政府還應積極拓寬投融資渠道，拉動社會投資，鼓勵民間資本進入大氣污染防治領域，形成多元化的投資格局。只有全社會共同努力，形成全民參與的強大合力，才能真正實現霧霾的治理，最終實現綠水青山的美好愿景。

參考文獻：

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[2] 石小石，白中科，殷成志.京津冀區域大氣污染防治分析[J].地方治理研究，2016（3）：72-80.

[3] 北京市統計局，國家統計局北京調查總隊. 北京統計年鑒[M].北京：中國統計出版社.

[4] 天津市統計局，國家統計局天津調查總隊. 天津統計年鑒[M].北京：中國統計出版社.

[5] 河北省人民政府.河北經濟年鑒[M].北京：中國統計出版社.

[6] 北京市環保局.2015年北京市環境狀況公報[EB/OL].（2016-04-13）[2018-02-10].http：//www.bjepb.gov.cn.

[7] 天津市環保局.2015年天津市環境狀況公報[EB/OL].（2016-06-05）[2018-02-10].http：//www.tjhb.gov.cn.

[8] 河北省環境保護廳.2015年河北省環境狀況公報[EB/OL].（2016-06-06）[2018-02-10].http：//www.hb12369.net

[9] 安樹偉，郁鵬，母愛英.基于污染物排放的京津冀大氣污染治理研究[J].城市與環境研究，2016（6）：17-30.

[10] 劉冰，彭宗超.跨界危機與預案協同：京津冀地區霧霾天氣應急預案的比較分析[J].同濟大學學報（社會科學版），2015（4）：67-75.

[11] 李征.北京市霧霾污染的聯防聯控法律問題[D].中國社會科學院研究生院，2014.