讓“豆腐腰”硬起來：初中教育治理的區域探索①

蘇飛躍 鐘儒成 張健

摘要為加快初中教育改革發展、提高基礎教育總體水平，重慶市綜合施策、多措并舉，創新性開展初中教育治理的實踐與探索。一是統籌教育均衡發展，科學布局城鄉初中校點，積極推進寄宿制初中建設；二是開展專項治理，大力發展單辦初中，規范初中招生和辦學行為；三是創新實施一體化管理、領雁工程、“指標到校”，激發初中辦學活力；四是啟動“卓越課堂”五年行動計劃、三期領雁工程和義務教育質量提升計劃，提高初中教育質量；五是建立健全科學有效的評價制度，引導初中特色發展。

關鍵詞初中教育；寄宿制學校；“公參民”；領雁工程；指標到校；卓越課堂

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2018）07-0011-04

當前，我國很多地區的初中教育發展仍不盡如人意。2015年初，重慶市教育科學研究院對全市初中教育進行專項調研發現，與小學、高中教育相比，初中教育仍然相對薄弱，主要表現為：初中校點布局不夠合理，城鎮初中總量不足，“大規模”“大班額”現象突出；教育經費投入不足，農村初中設施設備落后，辦學條件標準化建設滯后；單辦初中數量不足，城市初中較多依附于普通完全中學；優質初中資源短缺，教師專業能力亟待提高；初中多元評價體系不夠健全，學生課業負擔普遍較重。一句話，基礎教育發展面臨“銅頭鐵腿豆腐腰”的尷尬格局。

加快初中教育改革發展，對于推進義務教育均衡發展，提高基礎教育總體水平具有重要的戰略意義。如何補齊初中這塊短板，讓“豆腐腰”硬起來？2015年，重慶市教委印發《關于加快初中教育改革和發展的意見》，通過三年多時間的綜合施策、多措并舉，初中教育治理取得明顯成效，推動了全市基礎教育健康發展。

一、優化發展環境，凸顯初中教育地位

重慶集城市、農村、山區、庫區與民族地區于一體，城鄉二元結構矛盾突出，全市40個區縣中有12個國家級貧困區縣，2014年僅有10個區縣通過國家義務教育發展基本均衡區縣督導認定，初中教育發展面臨的任務十分艱巨。

1. 統籌均衡發展大局，分區域落實初中發展責任

2015年全市基礎教育工作會上，重慶市教委對全市初中教育改革發展作出部署，確立了“優化初中校點布局、改善初中辦學條件、提高初中教育教學質量、深化初中教育綜合改革”四項重點任務，要求各區縣教育行政部門把加快初中教育改革和發展作為落實義務教育“以縣為主”管理體制的重要內容，建立推動有力、檢查到位、考核嚴格、獎懲分明、公開問責的初中發展推進機制。2016年全市基礎教育工作會針對基礎條件較差、發展壓力較大的渝東南和渝東北地區，要求有關區縣抓住義務教育發展基本均衡區縣國家驗收和2018年完成“全面改薄”任務的歷史機遇，按照“保基本、兜底線”和“缺什么、補什么”原則，將標準化初中建設作為優先保障的建設內容，切實解決好初中缺房子、缺設備和住宿難等突出問題。

2. 明確政策要求，科學布局城鄉初中校點

為了解決城鎮化進程中出現的中小學校“村社空、鄉鎮滿、城市擠”的問題，重慶市政府辦公廳印發了《重慶市主城區義務教育學校和幼兒園規劃用地建設管理暫行辦法》，就主城區新建小區要同步規劃建設配套學校等作出明確規定，從制度上解決了主城區初中配套建設滯后的問題。市教委制定《消除義務教育階段大班額專項規劃》，明文要求發展新城區和新建小區必須按規定配建初中，防止農村初中大撤大建；嚴格控制城市初中辦學規模，嚴禁舉辦大規模初中，初中辦學規模控制在24～36班，不超過48個班，每班不超過50人。

各區縣從規劃入手，加強城鄉初中總體布局，為初中教育發展奠定了良好的基礎條件。地處渝東南的原武隆縣（2016年撤縣設區），受山區地理條件限制，城區初中布局一直滯后，城區和中心鎮上學難、上學擠、大班額是老大難問題。縣政府制定了義務教育學校布局調整三年專項規劃，2015年以來，縣委縣政府投入資金16億元，全面啟動包括初中在內的14個重點工程，城鄉初中布局得到極大優化。

3. 加大財政投入，積極推進寄宿制初中建設

實踐證明，寄宿制學校對擴大我國中西部地區義務教育規模，保證邊遠地區學齡兒童入學并完成義務教育起到了積極作用。進入新世紀以來，隨著大規模“撤點并校”，寄宿制學校逐漸成為初中主體。重慶市大力實施農村寄宿制學校建設工程，其中開工和完工的寄宿制初中（含高完中初中部）527所，為孩子安全、安心接受初中教育創造了條件。據統計，2017年全市初中學生寄宿比例接近70.0%。

二、開展專項治理，規范初中招生辦學行為

初中階段教學任務重，學校之間競爭壓力大，這也導致初中階段跨區擇校較為普遍、學生課業負擔相對較重，規范初中招生行為和辦學行為成為初中教育治理的重點。

1. 規范直屬中學“公參民”，推動完全中學初、高中分離

發展單辦初中，特別是大力發展城市單辦初中，是重慶市近年來治理初中教育的重要舉措。

首先，依法清理和規范“公參民”學校。市教委原有直屬中學6所，均設有公辦初中和多個“公參民”初中校點。由于直屬中學的地位和影響，導致其初中部教育資源十分緊張，跨區擇校入讀的情況較為普遍，成為全市規范招生行為和辦學行為治理的“瓶頸”。2015年，市教委啟動直屬中小學管理體制調整工作，6所直屬中學劃轉區政府管轄。從2016年7月1日起，重慶市全面停止審批公辦中小學參與舉辦民辦學校。同時，重慶市依法清理和規范公辦中小學參與舉辦的民辦學校，已經參與舉辦的學校交由所在區縣政府管理，三年內實現“五獨立”的政策要求。

其次，推動完全中學初、高中分離辦學。高完中和九年一貫制的初中部在學校居于從屬地位，自我認同度和社會存在感相對較低。2015年，市教委明確提出：“發展城市單辦初中。支持完全中學初、高中分離辦學，把高、初中分離辦學作為特色高中建設的基本條件。從2015年起原則上不再新審批普通完全中學。”2016年，招生工作文件明確要求“市教委原重點直屬公辦中學一律不招收初一新生。”2017年，原直屬中學不再有初中教學部，完全實現高中單獨辦學。

2. 規范“小升初”招生行為，維護初中良好教育教學秩序

2016年，市教委將部分初中納入“小升初”招生重點監測學校予以規范，在全市確定了43所初中（包括高完中和九年一貫制學校的初中部，下同）作為“小升初”市級重點監測對象，各區縣按照不低于義務教育初中總數的10.0%確定區縣重點監測學校對象。各級教委對重點監測學校進行動態管理，每三年一個周期。連續納入市級重點監測學校者，從第二個周期開始取消學校市級評優評先及有關課改項目的參評資格；重點監測民辦學校有嚴重違規者，取消市級民辦特色中小學創建資格。該專項治理重點整頓招收擇校生和收取擇校費、提前招生、組織小升初招生考試等行為，重點防止社會培訓機構暗中參與“小升初”招生。通過重點監測、約談警告、通報處理等方式，初中招生行為得到有效治理，為初中安安靜靜辦學、促進內涵發展提供了良好秩序。

3. 落實“減負提質”規定，規范初中辦學行為

市教委先后印發義務教育階段學校“減負十項規定”和“提質十項規定”，對初中學生在校學習時間、作業量、考試次數和教輔資料等作出具體規定。例如：要求寄宿制初中每天晚自習時間不超過2課時，晚自習不得上新課或集體輔導；保證初中生不少于9小時的睡眠時間，每天課外作業總量原則上控制在1.5小時以內；初中主要學科堅持“一教一輔”，其他學科一律不得使用教輔材料。學生競賽活動管理是落實“減負提質”的重要內容，要求義務教育階段學校不得組織學生參加學科奧林匹克競賽，嚴禁利用培訓機構進行“小升初”招生，嚴禁公辦、民辦義務教育學校直接或變相采取考試方式，特別是將奧數等各種競賽成績、獎勵、證書作為“小升初”入學依據。在“減負提質”專項治理中，近百人受到組織處理，形成了壓倒性的震懾效應，初中辦學行為明顯規范，群眾投訴大幅減少，人民群眾滿意度明顯提高。

三、創新管理方式，激發初中辦學活力

初中的管理要堅持“兩手抓”：一手抓標準化管理，即落實國家和地方制定的一系列辦學標準要求，以標準管理逐步取代行政干預；一手抓創新性管理，即適應義務教育城鄉一體化發展的新形勢新要求，創新初中管理方式，提高初中管理實效。

1. 創新實施一體化管理，擴大初中優質教育總量

重慶市支持鼓勵優質初中組建教育集團、成立學校聯盟、到新建小區舉辦分校，以擴大優質教育資源。例如：主城區成立“初中六校發展共同體”，定期開展論壇、教學觀摩等活動，深入推進初中教育教學改革。江北區成立“初中七校聯盟”，建立聯盟章程，明確發展愿景，構建聯盟文化，搭建“學習共同體”平臺，提升聯盟內涵發展軟實力。墊江縣3所優質初中分別與3所薄弱初中實施一體化管理，兩個法人單位一個法人代表、一套領導班子、獨立核算、獨立核編；建立干部教師交流機制，實行教研員“蹲點”制度、名師對口幫扶制度，兩校作為一個整體參與年度學校評估。

2. 創新實施“領雁工程”，形成初中“雁陣”效應

重慶市財政每年投入800萬實施農村中小學“領雁工程”，一期工程遴選45所城鎮優質初中和45所農村初中，分別作為“領雁工程”示范學校和項目學校，采用城鄉聯動、一對一幫扶的模式，有效整合城鄉教育資源，以城帶鄉、合作共進，以點帶面、整體推進。二期工程在主城十區、渝西地區遴選43所辦學質量較好的初中作為領雁工程示范學校，在遠郊區縣確定43所鄉鎮初中作為項目學校，通過幫扶指導引領農村鄉鎮初中實現內涵提升、特色發展，有效推進縣域內教育均衡發展。在此基礎上，全市實施“校校牽手”工程，初中實現全覆蓋。“頭雁領航、雁陣齊飛”，推動了義務教育均衡發展，大大提升了農村初中辦學水平。

3. 創新實施“指標到校”工作，激發農村初中發展動力

市教委不斷完善市級重點中學指標到校工作制度，要求市級重點中學“指標到校”按不低于50.0%、不高于70.0%的比例分配到轄區內每一所初中和轄區外結對幫扶學校，并適度向農村和薄弱初中傾斜，重點關注18個深度貧困鄉鎮；同時，嚴格控制分配到轄區市級重點中學本部初中的比例。全市以市級重點中學“指標到校”為杠桿，讓最邊遠、最薄弱的農村初中看到了希望，激發了農村初中的內生動力。

四、突出發展主題，提高初中教育質量

提高教育質量，是推動初中教育改革發展的戰略主題。全市先后啟動“卓越課堂”五年行動計劃、三期領雁工程和義務教育質量提升計劃，充分發揮教研在提升質量中的“定海針”和“助推器”作用，著力加強對城鄉初中教育教學的服務與指導，科學提升初中教育整體質量。

1. 建設“卓越課堂”，深入推進初中新課程改革

“卓越課堂”五年行動計劃，具體包括課程建設、師生學習共同體構建、新課程領導能力提升、教師課堂教學能力提升、學生能力提升、現代教育技術助推、課程輔助活動推進、課堂教學評價改革、課堂開放等九大行動，力求在初中普遍建設“有效課堂”。重慶市南岸區、涪陵區、南川區、開州區、豐都縣五個區縣成為國家課程改革實驗區，另外綦江區的“區域推進農村課堂教學改革”、九龍坡區的“以生為本課程改革創新”、沙坪壩區的“學本式卓越課堂”、北碚區的“學生過程性綜合素質評價”等，全域推進課堂教學改革，取得了明顯成效。

一大批初中在建設“卓越課堂”的實踐中得以成長。江北區徐悲鴻中學，針對大面積提升對口生和學困生學習質量，開發進步課程，打造進步課堂，建構進步德育，弘揚美的教育，迅速成長為單辦初中的佼佼者。兩江新區天宮殿學校借助區域資源特色，著力打造“陽光動車1+N”課程文化和“能動、會動、敢動、互動”的“四動”課堂文化，成為九年一貫制學校的“領頭羊”。

2. 實施三期“領雁工程”，培育初中精品學科

重慶市第三期農村中小學“領雁工程”改變前兩期的做法，以推進課程創新基地建設、教研工作坊建設兩大項目為載體，以教育創新與精準扶貧為重點，以專項引領、結對幫扶、影子培訓、跟崗研修、建設基地、創建品牌等為主要形式，推動學科教學創新。三期工程共評出市級初中課程創新基地、教研工作坊各56個，區縣級若干個，涉及初中各門學科。目前，兩大項目正務實推進，各項目學校和參與學校積極建設多元開放的學科教學環境，開發優質教學資源，探索有效教學模式，大力建設精品學科，帶動了學校及區域內義務教育教學質量整體提高。

3. 實施義務教育質量提升計劃，大面積提升初中質量

以義務教育質量提升計劃為抓手，全市初中教育分期推進“德育品牌項目創建工程”、“教研共同體”建設、農村教師專項培訓、“課堂文化”創建、“實踐大課堂”特色基地建設、學生素質銀行建設等多個項目，著力培育初中學生發展核心素養，大面積提升初中教育教學質量，促進初中內涵發展。

五、建立健全評價制度，引導初中特色發展

初中教育屬于義務教育階段，單辦初中不能評比示范學校、重點學校，但是它們又迫切希望自身辦學成果得到上級和社會認可。在初中教育階段建立健全科學有效的評價制度顯得尤為重要。

1. 健全評估指標體系，創建初中特色項目、特色學校

重慶市特別重視提高初中自我評價能力，引導學校自主發展、特色發展、可持續發展。重慶市教育評估院針對單辦初中制定了特色初中評估指標體系，引導“一校一品”“一校多品”特色發展，加強理念文化、環境文化、制度文化、課程文化、師生行為文化等建設，打造特色項目，積極建設各級（區縣、市、國家）的體育、藝術、科技、足球、心理健康等特色學校。針對高完中和九年一貫制學校的初中部，特色學校評估指標體系設置了初中發展評估指標，積極引導初中教育融入學校整體辦學理念和特色文化，做好特色創建工作。

2. 建設“百姓身邊好學校”，增強初中社會認可度

全市啟動義務教育階段“百姓身邊好學校”建設工作，聚焦普通學校、城市新區和新建小區新辦學校、農村邊遠地區薄弱學校及村小，確定“百姓身邊好學校”建設標準：辦學條件達到重慶市義務教育學校標準化建設基本要求；教育質量達到重慶市義務教育學校教育質量標準；學校辦學方向和理念正確，管理有序，保障安全；依法規范辦學，沒有擇校現象，不亂收費；遵循教育規律，堅持減負提質；培育辦學特色，促進學生全面而有個性的發展；群眾認可度達80.0%以上。通過三年的努力，一大批普通初中、新建初中和農村薄弱初中，通過改善條件、強化管理、提高質量和特色發展，很快成為群眾認可的好學校。

3. 開展優質特色創建工作，促進民辦初中優質特色發展

據2015年統計數據，重慶市有民辦初中64所，占全市初中的6.9%。重慶市啟動民辦中小學優質特色創建評估工作，設定特色定位、特色體制、特色保障、特色實踐、特色成效、特色認同等六項評估指標，逐級創建民辦特色項目學校和民辦特色優質學校。按照規劃，到2020年，全市將創建民辦優質特色初中50所。一批特色民辦初中正茁壯成長，為人民群眾接受多樣化的優質初中教育提供了更多選擇。

通過三年多時間的不懈努力，重慶市政府、學校、社會等各方面關系逐步理順，初中教育多元治理、多方共治逐步形成共識，初中教育發展取得明顯成效，有效破解了“豆腐腰”困局。但總體上說，初中教育治理離教育治理現代化的要求還有一定差距。在深化教育體制機制改革的洪流中，重慶市將深入推進教育領域“放管服”改革、學校章程建設和教育“管辦評”分離改革，進一步為初中“松綁、定規、畫好像”，讓初中教育走得更穩、更好、更快。

（編輯 崔若峰）

注釋：

① 本文系重慶市教育科學“十三五”規劃2018年度重點課題“深度貧困鄉鎮教育脫貧攻堅協同創新策略研究”（課題批準號：2018-00-07）、重慶市教育科學“十二五”規劃2014年度重點課題“重慶市城鄉中小學德育實踐課程優質資源整合利用研究”（課題批準號：2014-00-007）的研究成果。