王集鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題與對策

李靜　侯婧璇

摘要：本文通過對作者的家鄉(xiāng)河南省太康縣王集鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)政策落實方面的不足、政府管理方面的缺位和村民委員會管理服務(wù)的欠缺的問題，能夠通過加大對土地流轉(zhuǎn)的政策扶持力度、增加政府管理的力度和優(yōu)化村民委員會的管理服務(wù)的措施使這些問題得到一定的改善。

關(guān)鍵詞：王集鄉(xiāng)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)生糾紛；對策建議

一、 土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念界定

關(guān)于土地的概念，有許多不同的說法，而被大家普遍認同的說法是，土地首先是綜合體，它是地球表面的陸地部分，是大自然的產(chǎn)物，它是人類進行生產(chǎn)生活的場所，是人類賴以生存的依托。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指承包方通過對轉(zhuǎn)讓方的土地進行承包，付給他們一定的費用而取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而發(fā)展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，取得規(guī)模化經(jīng)營收益的行為。

二、 王集鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，也是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇，是對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，是對農(nóng)業(yè)的標準化、產(chǎn)業(yè)化和集約化的提升。農(nóng)民可以依照法律的規(guī)定，根據(jù)公平自愿的原則，將自己手中的土地進行流轉(zhuǎn)。而隨著王集鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，縣政府的一些政策的扶持，王集鄉(xiāng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，也取得了促進大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營、促進剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移、促進流轉(zhuǎn)程序更加規(guī)范、農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策更加地認識和了解的成效。

三、 王集鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

盡管國家對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)頒發(fā)許多的政策和采取許多措施，鄉(xiāng)政府對這些政策和措施積極地進行落實，使王集鄉(xiāng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定成績，但在現(xiàn)實生活中仍存在一些問題。比如由于農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)的過程中欠缺規(guī)范、缺少鄉(xiāng)政府的管理，仍會出現(xiàn)一些非法流轉(zhuǎn)的行為，造成當(dāng)事人之間矛盾激烈、糾紛調(diào)處的難度大且呈現(xiàn)遞增的趨勢，而農(nóng)村的一些干部的憂慮較重、對于解決糾紛的對策少，難以從根本上化解矛盾。下面對這些問題的產(chǎn)生做一些具體的分析與論述。

（一） 政策落實方面的不足

1. 對農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的引導(dǎo)扶持力度不夠

在王集鄉(xiāng)的實際情況下，農(nóng)民耕種土地分布的不集中與土地進行規(guī)模化發(fā)展之間存在對立關(guān)系。而在大面積調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進行土地規(guī)模經(jīng)營等生產(chǎn)需要的時候，由于鄉(xiāng)政府的扶持力度不夠，導(dǎo)致農(nóng)民的積極性不高，使土地規(guī)模化經(jīng)營難以實現(xiàn)，從而對農(nóng)村土地經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變造成了一定的制約。

2. 對農(nóng)民的社會保障體系不健全

在王集鄉(xiāng)，由于對農(nóng)民的社會保障體系尚不完善，農(nóng)民仍把土地處于較高的位置，這也是農(nóng)民不能輕易離開土地的因素之一。還有多半農(nóng)民認為只要自己手中有土地，即使出外打工沒有掙到錢，還可以回來繼續(xù)種地，這樣生活還能繼續(xù)下去，心里也會很放心，因此農(nóng)民很依賴自己手中的土地。正因為有這些擔(dān)憂，大部分農(nóng)民還是把土地看得很重要，寧愿把土地進行粗放經(jīng)營也不把土地轉(zhuǎn)讓出去。

3. 政策的變動及調(diào)整的幅度大

隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟實力的上升，縣政府也更加重視農(nóng)村發(fā)展問題，積極落實惠農(nóng)政策。然而在這些政策的落實過程中卻出現(xiàn)一些問題：如按照國家有關(guān)規(guī)定，國家對農(nóng)民的糧食補貼和政策性的補助資金應(yīng)該補給土地的經(jīng)營者，但實際上卻由原土地承包戶享受，這違背了國家政策的初衷。還有在政策執(zhí)行時由于政策的變動幅度較大，導(dǎo)致一些政策還未實現(xiàn)效果就被取消，例如鄉(xiāng)政府通過招商引資準備在耕地上建設(shè)工廠，結(jié)果老板攜款潛逃，導(dǎo)致耕地閑置也使村民的利益受到損失。

（二） 政府管理方面的缺位

1. 政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)檔案資料的不重視

按照我國有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時，當(dāng)事人必須簽訂流轉(zhuǎn)合同，但是農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時，往往就只是當(dāng)面一說，從來沒有簽訂書面合同，一些地方即使簽了合同，但合同對流轉(zhuǎn)的具體權(quán)利和責(zé)任并沒有明確的規(guī)定，為以后問題的出現(xiàn)埋下了伏筆，這些因素都會影響鄉(xiāng)政府對土地流轉(zhuǎn)的管理工作。

2. 政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)土地缺少監(jiān)管

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于鄉(xiāng)政府對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為和簽訂合同方面缺少監(jiān)管，致使一些非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，使農(nóng)民的利益受到一定損失，同時由于未簽訂合同而出現(xiàn)一些爭議，這不僅影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定與規(guī)模，還會增加糾紛事件發(fā)生的概率。

3. 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制有待完善

按照國家有關(guān)法律的規(guī)定，對解決基層農(nóng)民土地糾紛的問題，必須建立專門的機構(gòu)，這是對解決農(nóng)民土地糾紛的有益探索。然而在實踐中這一機構(gòu)并未發(fā)揮作用，在王集鄉(xiāng)農(nóng)村仍大量糾紛存在。因此應(yīng)該在分級別的建立相關(guān)機構(gòu)，比如農(nóng)村中建立糾紛調(diào)解處，由村民們自行調(diào)解，同時還應(yīng)建立鄉(xiāng)級和縣級調(diào)解部門，當(dāng)村民們無法自行調(diào)解后發(fā)揮其作用。

（三） 村民委員會管理服務(wù)的欠缺

1. 村民委員會在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中定位不當(dāng)

在當(dāng)?shù)卣{(diào)查時發(fā)現(xiàn)，很多村民委員會對土地流轉(zhuǎn)方面的管理都很薄弱，對所在村土地流轉(zhuǎn)的具體情況不了解，很多村都不存在完整的流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)。而村民委員會在面對糾紛的調(diào)處時也具有很大的隨意性，這使農(nóng)民的糾紛很難得到及時有效地解決，也不能讓農(nóng)民得到滿意的答案，因此使糾紛擴大化。

2. 村級干部和農(nóng)民的法律觀念不高

在調(diào)查中，各村干部對國家法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)形式及其相應(yīng)的法律后果不太了解，甚至對農(nóng)民主動報到村里的流轉(zhuǎn)行為也不理不睬，既沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同，也不向村里申請批準。同時在當(dāng)?shù)赜写蟛糠洲r(nóng)民認為流轉(zhuǎn)也是自己的事，不用經(jīng)過村里同意；還有部分農(nóng)民認為都是鄰里鄉(xiāng)親的，不用簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議；這些數(shù)據(jù)也足以說明，王集鄉(xiāng)的村干部和農(nóng)民的法律觀念是多么的欠缺，這不利于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范，為產(chǎn)生糾紛造成一定的隱患。

3. 對農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度不足

近年來，隨著國家頒布的優(yōu)惠政策越來越多，包括農(nóng)村土地二輪延包、農(nóng)村稅費改革和擴大農(nóng)村農(nóng)民補貼等，增加了農(nóng)民的務(wù)農(nóng)意愿，但由于村委會對這些政策的宣傳力度不足，使得農(nóng)民對這些政策的認識存在誤區(qū)，對國家的有關(guān)法律規(guī)定缺乏了解。因此需要村干部加大對有關(guān)政策的宣傳力度，使農(nóng)民更加地了解有關(guān)政策和法規(guī)，更好地促進土地流轉(zhuǎn)，減少土地流轉(zhuǎn)問題的出現(xiàn)。

四、 王集鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中糾紛的對策

（一） 加大對土地流轉(zhuǎn)的政策扶持力度

1. 對規(guī)模經(jīng)營主體增加政策引導(dǎo)扶持

在對規(guī)模經(jīng)營主體的政策扶持中，鄉(xiāng)政府通過財政補貼和一些銀行貸款的優(yōu)惠政策，通過優(yōu)先給予安排財政、農(nóng)業(yè)、水利等各級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財政專項補助項目，對規(guī)模經(jīng)營主體進行扶持，解決規(guī)模經(jīng)營主體在進行規(guī)模化生產(chǎn)中遇到的困難，從而促進農(nóng)村土地向規(guī)模化的方向發(fā)展，提高土地的使用率，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

2. 建立和完善農(nóng)村社會保障體系

在王集鄉(xiāng)擁有土地成了廣大農(nóng)民發(fā)展的底線，經(jīng)營土地成了農(nóng)民最有保障的就業(yè)方式。所以就要對農(nóng)村社會保障體制進行改革，使農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會保障制度。同時，實行農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的強制保險制度，保障市場風(fēng)險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，確保農(nóng)業(yè)資源的合理配置。只有消除他們心中的憂慮，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)工作才可以獲得成果。

3. 積極落實有關(guān)法律法規(guī)和政策

王集鄉(xiāng)政府應(yīng)積極執(zhí)行并落實國家權(quán)力機關(guān)頒布的法律法規(guī)和政策制度，從而保障農(nóng)民的應(yīng)得利益。如積極落實土地補貼政策，積極發(fā)放土地補貼，保證農(nóng)民都能得到應(yīng)得的土地補貼，這一方面可以提高政府的威信，另一方面又可以提高農(nóng)民進行規(guī)模經(jīng)營的積極性。

（二） 增加政府管理的力度

1. 積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，是土地流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)之一，也是以后解決糾紛的有力證據(jù)，因此當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該重視這項工作，在土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)雙方的協(xié)商結(jié)果，組織當(dāng)事人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并進行備案登記。最后，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)雙方所簽訂的書面合同，進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的工作。

2. 加強政府對土地流轉(zhuǎn)過程中指導(dǎo)和管理

王集鄉(xiāng)政府要增強對流轉(zhuǎn)過程的引導(dǎo)，在加大規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為力度的同時，對承包中出現(xiàn)的各種問題也要進行及時的解決，避免糾紛的進一步擴大。也要指導(dǎo)村委會對土地流轉(zhuǎn)的具體數(shù)據(jù)進行核對的工作，確定流轉(zhuǎn)數(shù)目和承包基數(shù)。要通過規(guī)范流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，加強對流轉(zhuǎn)合同的管理工作，避免農(nóng)民之間糾紛的發(fā)生，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更好的發(fā)展。

3. 健全土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機制

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛具有鄉(xiāng)土性，需要熟悉村規(guī)民約的人出面解決，因此解決糾紛的人必須是村中具有威信的，所以在健全土地糾紛解決機制時，應(yīng)當(dāng)考慮多種因素，通過建立恰當(dāng)?shù)臋C構(gòu)，選取適當(dāng)?shù)娜诉x，才能更好地解決土地糾紛問題。

（三） 優(yōu)化村民委員會的管理服務(wù)

1. 規(guī)范村民委員會職責(zé)的履行

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地的承包者，不僅是土地承包關(guān)系的當(dāng)事者，也是解決土地糾紛最有效的力量，在糾紛發(fā)生后，可由村干部、村民委員會先行了解糾紛發(fā)生的情況進行調(diào)解。總之應(yīng)規(guī)范村民委員會職責(zé)的履行，盡最大的努力去避免糾紛的發(fā)生以及去及時有效地解決糾紛，維護農(nóng)村的穩(wěn)定。

2. 加強對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的檔案資料管理

村民委員會應(yīng)通過加大對土地流轉(zhuǎn)資料的收集、整理和歸檔工作的力度，促進土地流轉(zhuǎn)更加有序的發(fā)展。同時對于以后的流轉(zhuǎn)行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，再經(jīng)村委會批準或向鄉(xiāng)政府申請變動登記，這不僅減少糾紛的出現(xiàn)，也使土地流轉(zhuǎn)工作更加規(guī)范。

3. 加大宣傳力度提高農(nóng)民的法治觀念

村委會成員作為上傳和下達的基層組織，在對村民進行土地流轉(zhuǎn)和糾紛處理的法律法規(guī)宣傳時，不能流于形式。而應(yīng)該大張旗鼓地進行宣傳，讓農(nóng)民真正了解國家法律的有關(guān)規(guī)定和在違背法律時應(yīng)承擔(dān)的法律后果，提高村民的法治觀念。通過各級政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的重視，王集鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為更加規(guī)范，提高了王集鄉(xiāng)農(nóng)村土地的利用率，促進農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)型，向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展邁出更大的一步。盡管仍存在一些問題，但是通過大家的共同努力，這些問題一定會迎刃而解，從而促進王集鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，早日實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興！（通訊作者：侯婧璇）

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作者簡介：

李靜，侯婧璇，河南省平頂山市，平頂山學(xué)院政法學(xué)院。