中小城市園林行業(yè)的發(fā)展困境與實(shí)踐創(chuàng)新

王春玲

摘 要：宿州市是位于安徽省北部的平原型城市，正處于內(nèi)部改造與外部擴(kuò)張并進(jìn)發(fā)展的大建設(shè)時(shí)期。城市大建設(shè)給正在興起的園林綠化行業(yè)帶來(lái)了良好的發(fā)展環(huán)境，然而快速的行業(yè)發(fā)展速度與滯后的職能機(jī)制改革進(jìn)程之間的矛盾也日益明顯。宿州園林部門(mén)在發(fā)展機(jī)遇與發(fā)展困境的雙重刺激下，在實(shí)踐探索中通過(guò)7個(gè)方面的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變，走出了具有自身特色行業(yè)發(fā)展之路。該文在總結(jié)宿州園林發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了在生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)下園林行業(yè)部門(mén)的發(fā)展思路，以期為中小城市綠化發(fā)展提供決策參考。

關(guān)鍵詞：園林行業(yè)；發(fā)展困境；實(shí)踐創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào) S731 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）12-0097-3

近年來(lái)，受益于城市化推進(jìn)過(guò)程中城市綠化配套建設(shè)需求的增加和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中人們對(duì)城市環(huán)境改善需求的日益增強(qiáng)，以及國(guó)家大力建設(shè)園林化城市的引導(dǎo)帶動(dòng)，城市園林綠化已經(jīng)成為一門(mén)新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè)，展現(xiàn)出越來(lái)越廣闊的發(fā)展前景。城市園林綠化管理部門(mén)作為城市園林綠化的監(jiān)管責(zé)任主體，在迎來(lái)了行業(yè)蓬勃發(fā)展的良好環(huán)境下，也因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政策、體制、隊(duì)伍等方面的因素，出現(xiàn)了職能不完善、體制不順暢、后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足等問(wèn)題，制約著行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 中小城市園林行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及困境

1.1 行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1.1 快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程刺激園林行業(yè)迅速發(fā)展 據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%以來(lái)，至2017年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到58.52%。隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，園林綠化行業(yè)開(kāi)始進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期，市政和地產(chǎn)園林綠化需求持續(xù)旺盛[1]。同時(shí)，隨著生活水平的不斷提升，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量、生存健康的關(guān)注越來(lái)越高，居民消費(fèi)需求的升級(jí)刺激了園林綠化行業(yè)的發(fā)展。

1.1.2 園林城市的創(chuàng)建推動(dòng)行業(yè)地位迅速提升 近年來(lái)，隨著“國(guó)家園林城市”、“國(guó)家生態(tài)園林城市”、“國(guó)家森林城市”等標(biāo)準(zhǔn)的陸續(xù)出臺(tái)，城市園林景觀納入了政府績(jī)效考核，極大地激發(fā)了各地城市綠化建設(shè)的積極性。地方政府在城市建設(shè)中更加重視對(duì)園林綠化的規(guī)劃布局，城市綠化投入加大，地方職能部門(mén)確立、完善，行業(yè)隊(duì)伍建設(shè)力度加大，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立，園林行業(yè)地位逐步提升。

1.1.3 生態(tài)文明建設(shè)的要求推動(dòng)園林行業(yè)持續(xù)發(fā)力 從黨的十七大首次把“生態(tài)文明”寫(xiě)入報(bào)告，黨的十八大首次單篇論述生態(tài)文明建設(shè)，到十九大報(bào)告中提出要建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下， 環(huán)境優(yōu)化的方式類(lèi)型開(kāi)始多樣化， 如濕地保護(hù)、棕地修復(fù)、全域旅游等，這些都為風(fēng)景園林行業(yè)提供了更多的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)[2]，園林綠化行業(yè)將持續(xù)發(fā)展壯大，步入新一輪快速發(fā)展階段。

1.2 行業(yè)發(fā)展困境 從宏觀發(fā)展層面，園林綠化行業(yè)正迎來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇。但從行業(yè)管理層面，園林行業(yè)管理部門(mén)面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，制約著城市園林綠化事業(yè)的發(fā)展。

1.2.1 規(guī)劃滯后于建設(shè) 在城市規(guī)劃階段，城市規(guī)劃部門(mén)因?qū)I(yè)受限以及考慮其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，在城市用地規(guī)劃上與城市綠地系統(tǒng)發(fā)展要求存在較大差異，導(dǎo)致城市綠地系統(tǒng)布局結(jié)構(gòu)及發(fā)展方向不合理。在具體的項(xiàng)目方案規(guī)劃階段，公園綠地、道路綠地、單位、居住區(qū)綠地以及其他項(xiàng)目附屬綠地的審批權(quán)仍在規(guī)劃部門(mén)，園林專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)于綠化強(qiáng)制性指標(biāo)的規(guī)劃缺乏控制渠道，在城市綠化發(fā)展源頭控制上處于弱勢(shì)地位。

1.2.2 部分管理職能缺失 在我國(guó)行政管理和行業(yè)分工中，園林綠化部門(mén)一般置于建設(shè)和規(guī)劃的隸屬地位，這種構(gòu)架抑制了行業(yè)資源配置和發(fā)展空間，直接影響了園林綠化發(fā)展速度和水平[3]。園林綠化行政職能不具有獨(dú)立性，行政權(quán)責(zé)系統(tǒng)也不完善。例如在規(guī)劃與審批上，城建項(xiàng)目的綠地率指標(biāo)一般由城市規(guī)劃部門(mén)審批，園林綠化部門(mén)作為綠地率指標(biāo)和核查業(yè)務(wù)職能部門(mén)，并沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致園林部門(mén)在城建項(xiàng)目的規(guī)劃方案階段主體作用缺失。

1.2.3 行業(yè)法規(guī)不健全 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)園林綠化法律法規(guī)不夠完善，導(dǎo)致城市園林綠化管理部門(mén)在管理過(guò)程中，無(wú)法依法進(jìn)行行政管理。由于城市綠化執(zhí)法不嚴(yán)，社會(huì)綠化出現(xiàn)的問(wèn)題較為明顯，如單位附屬綠地、居住區(qū)綠地達(dá)不到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)要求，園林設(shè)計(jì)及施工行為不規(guī)范等。另外，園林部門(mén)一般隸屬于城市建設(shè)或城市管理部門(mén)，是二級(jí)管理機(jī)構(gòu)，無(wú)執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法工作由行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，容易造成溝通不暢、體制不順的問(wèn)題。

1.2.4 資金投入瓶頸明顯 近幾年隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地市政府加大了對(duì)城市園林綠化事業(yè)的投入，城市綠化建設(shè)水平有較大提高。但是對(duì)于尚不發(fā)達(dá)的中小城市來(lái)說(shuō)，由于政府公共投入的不足，在一定程度上制約了城市園林綠化事業(yè)的發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：一是在園林項(xiàng)目建設(shè)上由節(jié)約園林變成低價(jià)園林，建設(shè)檔次較低；二是因養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的制約，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)機(jī)械、人員的作業(yè)水平有限，園林綠地管理效果不佳；三是在專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)上，由于編外養(yǎng)護(hù)專(zhuān)業(yè)人員工資水平不高，導(dǎo)致出現(xiàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員斷層現(xiàn)象，不利于園林行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2.5 綠色設(shè)施供需失衡 隨著生活質(zhì)量的提高，城市居民的游憩活動(dòng)更加多元化，對(duì)于完善的城市綠地系統(tǒng)的需求也更加強(qiáng)烈。中小城市在城市發(fā)展過(guò)程中由于規(guī)劃、建設(shè)等多方面的原因，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)綠色產(chǎn)品的需求與滯后的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平之間的矛盾越來(lái)越明顯，主要表現(xiàn)在：城市綠地分布不合理，各城區(qū)之間的居民難以均等享受綠色服務(wù)設(shè)施，出現(xiàn)區(qū)域化差異；綠地之間連接性差，區(qū)域與區(qū)域之間、不同類(lèi)型綠地之間綠地缺乏連通性，影響綠地綜合效益的發(fā)揮；老城區(qū)綠地率水平明顯偏低，且增長(zhǎng)空間受限；綠地類(lèi)型單一，結(jié)構(gòu)不合理，難以滿(mǎn)足市民多樣化游憩需求。

2 宿州園林部門(mén)的實(shí)踐探索與創(chuàng)新

宿州市作為發(fā)展中的皖北中小型城市，近年來(lái)特別是2012年以來(lái)，通過(guò)推動(dòng)全民綠化載體——綠化大行動(dòng)，以及行業(yè)綠化載體——城鎮(zhèn)園林綠化提升行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了行業(yè)建設(shè)與全民參與的有效融合，城市園林綠化事業(yè)得到跨越式發(fā)展。宿州市園林管理部門(mén)在這種良好發(fā)展機(jī)遇下，沖破發(fā)展困境，積極探索創(chuàng)新，走出了一條具有宿州特色的行業(yè)發(fā)展之路。

2.1 服務(wù)模式——從行業(yè)服務(wù)向社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變 一是通過(guò)“園林服務(wù)超市”推動(dòng)居民綠色生活。為拓展園林綠化服務(wù)功能，宿州園林成立了全國(guó)第一家“園林服務(wù)超市”。在“園林服務(wù)超市”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，市民可獲得包括政策宣傳、知識(shí)咨詢(xún)、綠植贈(zèng)送、園林書(shū)屋、園藝交流、認(rèn)建認(rèn)養(yǎng)等多項(xiàng)便民服務(wù)。在“超市”實(shí)體店分布點(diǎn)，市民也可休息、閱讀、參與各種園林活動(dòng)，標(biāo)志著園林部門(mén)職能從傳統(tǒng)服務(wù)向新型服務(wù)的轉(zhuǎn)變。二是依托行業(yè)特點(diǎn)，創(chuàng)新共建載體，推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，先后與6個(gè)社區(qū)、3所高校、4所學(xué)校、20余家企事業(yè)單位共建，開(kāi)展“園林讓生活更美好”系列活動(dòng)，全民綠化意識(shí)不斷提升，和諧園林逐步形成。

2.2 管理職能——從單一模式向多元模式轉(zhuǎn)變 一是從直接管理向監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變。宿州園林將管轄范圍內(nèi)綠地通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式全面推行市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)、績(jī)效化付費(fèi)，園林管理部門(mén)從直接從事園林綠地的養(yǎng)護(hù)管理變成了對(duì)市場(chǎng)化公司的技術(shù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理，在管理職能、管理對(duì)象、管理內(nèi)容、管理隊(duì)伍上均突破原有模式，實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變。二是從單級(jí)管理向多級(jí)管理轉(zhuǎn)變。為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌，2016年宿州市園林部門(mén)將全市5個(gè)縣區(qū)、3個(gè)園區(qū)的綠化規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理納入監(jiān)管范疇，采取“指導(dǎo)、檢查、信息、考核、獎(jiǎng)懲”五個(gè)全覆蓋的方式，加大對(duì)各縣區(qū)、各園區(qū)的指導(dǎo)、檢查和考核，形成全市“一盤(pán)棋”的工作模式，全面提高各級(jí)綠化建養(yǎng)工作的精細(xì)化、精品化。

2.3 發(fā)展理念——從生態(tài)本位向以人為本轉(zhuǎn)變 一是逐年推進(jìn)游園布點(diǎn)計(jì)劃，促進(jìn)綠色福利均等化。圍繞老城區(qū)、綠化薄弱區(qū)，實(shí)施“300米見(jiàn)綠、500米見(jiàn)園”工程、提質(zhì)改造工程、裸土植綠工程、破硬增綠等工程。2014年實(shí)施城鎮(zhèn)園林綠化提升行動(dòng)以來(lái)，宿州市結(jié)合老城區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造工作及新城區(qū)對(duì)外擴(kuò)張建設(shè)，城區(qū)每年新增街頭游園綠地10個(gè)以上，有效平衡城區(qū)綠地分布。二是串網(wǎng)連接100公里城市綠道，打造便民騎行網(wǎng)絡(luò)。按照‘依水延伸、一環(huán)兩縱三橫、五區(qū)聯(lián)動(dòng)的綠道網(wǎng)布局，科學(xué)串接綠道網(wǎng)絡(luò)，在城區(qū)構(gòu)建“一園三河五路”100km城市綠道網(wǎng)絡(luò)體系，有效串接了城區(qū)21條綠道干線(xiàn)和22條綠道支線(xiàn)，為市民低碳出行提供便利設(shè)施條件。

2.4 生產(chǎn)方式——向低碳循環(huán)型園林轉(zhuǎn)變 宿州園林部門(mén)建設(shè)了園林植物廢棄物處置中心，一方面，將城市綠地中綠色植物自然或養(yǎng)護(hù)過(guò)程中所產(chǎn)生的園林植物樹(shù)干、樹(shù)枝、樹(shù)葉，實(shí)施粉碎加工，制作有機(jī)質(zhì)反哺園林綠化；另一方面，將有機(jī)質(zhì)混合水和化學(xué)物進(jìn)行攪拌，發(fā)酵成有機(jī)肥料，補(bǔ)給于城市綠地中。廢棄物處理中心的投用，不僅減少了城市環(huán)境污染，改良了城市土壤，還促進(jìn)了資源的循環(huán)再生。

2.5 發(fā)展格局——從側(cè)重城區(qū)綠化向城郊一體化轉(zhuǎn)變 宿州市按照因地制宜的原則，以公園廣場(chǎng)綠地、臨街游園、單位、居住區(qū)綠化、林蔭道等組成的市區(qū)綠化，與以綠廊、農(nóng)田、果園、防護(hù)林帶等構(gòu)成的郊區(qū)綠化網(wǎng)絡(luò)貫通相連。重點(diǎn)投入建設(shè)植物公園、動(dòng)物園、仙湖濕地公園等郊野公園，通過(guò)生態(tài)綠廊將市區(qū)的精品綠化與郊區(qū)的特色綠化連接成統(tǒng)一整體，不僅為市民短途游憩提供生態(tài)場(chǎng)所，更加強(qiáng)了城市生態(tài)系統(tǒng)的代謝作用。

2.6 建設(shè)理念——從見(jiàn)縫插綠向規(guī)劃建綠轉(zhuǎn)變 為合理控制宿州市園林綠化工作發(fā)展方向、綜合布局、建設(shè)規(guī)模等，宿州市園林部門(mén)在嚴(yán)格遵守城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制、完善城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、綠道總體規(guī)劃、城市綠線(xiàn)控制性規(guī)劃、生物多樣性保護(hù)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及控制性詳規(guī)，結(jié)合城市地形地貌、城市綠地分布特點(diǎn)和城市生態(tài)建設(shè)要求，統(tǒng)一安排公園綠地、防護(hù)綠地、附屬綠地、生產(chǎn)綠地建設(shè)，形成完整的科學(xué)合理的綠地系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)了從見(jiàn)縫插綠向規(guī)劃建綠的轉(zhuǎn)變。

2.7 綠化管理——從重建輕管向依法護(hù)綠轉(zhuǎn)變 為規(guī)范城鎮(zhèn)綠化規(guī)劃建設(shè)和保護(hù)管理，推動(dòng)城鎮(zhèn)綠化事業(yè)健康發(fā)展，宿州市頒布實(shí)施《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》?！稐l例》對(duì)城鎮(zhèn)綠地規(guī)劃、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理行為做出規(guī)范，強(qiáng)化了違反規(guī)定的法律責(zé)任和處罰措施，形成源頭預(yù)防、過(guò)程控制、成效激勵(lì)、責(zé)任追究的綠色制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類(lèi)開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)園林自然資源行為，用法規(guī)制度推動(dòng)綠色發(fā)展。

3 思考建設(shè)

黨的十九大的召開(kāi)，開(kāi)創(chuàng)了園林綠化事業(yè)發(fā)展新紀(jì)元，園林綠化行業(yè)面臨前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。筆者作為園林綠化行業(yè)管理從業(yè)人員，結(jié)合宿州園林行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新形勢(shì)下中小城市園林行業(yè)發(fā)展提出以下建議：

3.1 完善園林部門(mén)管理職能 鑒于城市綠化的公共產(chǎn)品的屬性，政府職能部門(mén)理應(yīng)成為城市綠化工作的組織者和實(shí)施者。園林綠化部門(mén)應(yīng)將精力放在園林綠化規(guī)劃的制定和實(shí)施上，放在園林綠化市場(chǎng)的引導(dǎo)、監(jiān)管和推動(dòng)行業(yè)建設(shè)上來(lái)。要從側(cè)重于行業(yè)行政管理向側(cè)重社會(huì)綠地、生態(tài)景觀的管理。在管理方式上，加快培育市場(chǎng)管理、招投標(biāo)管理、項(xiàng)目建立等行業(yè)中介，發(fā)揮對(duì)城市綠化指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的功能。

3.2 堅(jiān)持按需建綠的建設(shè)思路 在園林城市創(chuàng)建活動(dòng)的強(qiáng)力推動(dòng)下，地方政府較多地把重點(diǎn)投在了綠化硬件指標(biāo)的達(dá)標(biāo)上，而很少關(guān)注城市綠化建設(shè)與城市居民需求的契合度，導(dǎo)致城市綠化事業(yè)大發(fā)展與城市居民無(wú)處游園的尷尬境地。未來(lái)城市綠化規(guī)劃應(yīng)改變單一重視綠化指標(biāo)的建設(shè)思路，把城市居民的實(shí)際需求納入城市綠化評(píng)價(jià)體系，科學(xué)預(yù)測(cè)城市綠地需求指數(shù)，引導(dǎo)城市綠化科學(xué)發(fā)展，按需發(fā)展。

3.3 堅(jiān)持大園林發(fā)展格局 城市大園林建設(shè)即城郊一體的園林建設(shè)。就生態(tài)建設(shè)而言，必須將市區(qū)和郊區(qū)看作一個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)，并對(duì)這一系統(tǒng)的運(yùn)作進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)控。城市大園林的建設(shè)由于不同城市的自然條件、社會(huì)條件、資金條件和建設(shè)力度等方面的差異而可能出現(xiàn)“分步走”的態(tài)勢(shì)，也將決定了城市大園林的建設(shè)將要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期的努力才能全面完成。

3.4 堅(jiān)持生態(tài)化發(fā)展導(dǎo)向 在十九大報(bào)告中，生態(tài)文明、生態(tài)安全被提到前所未有的高度。政府部門(mén)應(yīng)更加注重城市生態(tài)功能提升、生物物種的多樣性、自然資源和人文資源的保護(hù)，以及城市生態(tài)安全保障和城市可持續(xù)發(fā)展能力。園林綠化行業(yè)也應(yīng)順應(yīng)趨勢(shì)，推動(dòng)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)及與生態(tài)修復(fù)相關(guān)的生態(tài)濕地修復(fù)、礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)、土壤改良與土壤污染修復(fù)等園林行業(yè)新興細(xì)分領(lǐng)域快速發(fā)展。

3.5 加強(qiáng)行業(yè)隊(duì)伍建設(shè) 2017年國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)“放管服”改革，取消了城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)。園林行業(yè)管理部門(mén)應(yīng)更加重視技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)工作，大力提升從業(yè)人員和管理人員的業(yè)務(wù)水平和整體素質(zhì)；加強(qiáng)城市園林綠化科研機(jī)構(gòu)建設(shè)，著力充實(shí)園林綠化專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍，推動(dòng)科技創(chuàng)新，以滿(mǎn)足園林綠化行業(yè)發(fā)展的需求。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)編：張宏民）