論政策性金融機構結構性改革的必要性

段成龍

摘 要 政策性金融機構結構性改革是當前我國保持社會經濟又好又快發展的重大課題，同時有利于實現中華民族偉大復興。文章通過搜集、整理相關資料，在分析政策性金融機構結構性改革的時代意義，以及當前我國政策性金融機構結構性失衡的主要表現的基礎上，制定出政策性金融機構結構性改革的策略。

關鍵詞 政策性金融機構 結構性失衡 表現 改革策略

一、引言

面對當前社會經濟發展的大環境，政策性金融機構結構性改革必須滿足當今社會經濟發展的總體趨勢。而在當前社會經濟發展的大環境下，我國政策性金融機構已經出現了結構失衡的表現，其中管理體制方面、組織結構方面、職能定位方面、績效評價方面問題突出。這不僅不利于政策性金融機構的未來發展，同時金融機構調節社會宏觀經濟、服務社會經濟又好又快發展的作用也不能體現出來，政策性金融機構結構性改革很有必要。

二、政策性金融機構結構性改革的時代意義

政策性金融機構結構性改革，是我國應對市場經濟快速發展必經的途徑，也是我國社會經濟又好又快發展不可或缺的動力。政策性金融機構的本質并不是追求最大限度地獲利，而是調節宏觀經濟發展，服務社會經濟發展的非營利性金融機構，將其管理體制、組織結構、職能定位、績效評價等多個方面進行改革，不僅能夠保障我國宏觀經濟的可持續發展，同時也能保證我國社會經濟始終走在又好又快的發展道路上。

三、當前我國政策性金融機構結構性失衡的主要表現

（一）管理體制方面

我國政策性金融機構經歷了20多年的長足發展，管理體制日趨完善，但是依然存在職能定位、業務邊界不清，立法滯后、管理機制不健全、風險約束機制不完整的狀況，這是當前我國政策性金融機構管理結構失衡的主要體現。西方發達國家政策性金融機構管理體制以“一站式”服務為中心，強調政府機構一管到底，無論是在職能定位、立法方面，還是在業務界限劃分、管理機制構建上，政府是絕對主體，承擔著絕對管理職責。但是從我國政策性金融機構的管理體制來看，政府的職責、義務未徹底明確，管理結構失衡現象明顯，由此也造成管理模式不清晰等問題的出現。

（二）組織結構方面

當前，從我國政策性金融機構的組織結構中可以看到，政策性金融機構的內部結構非常簡單明了。其中，包括政策性銀行（如國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行）、政策性擔保機構（如中小企業融資擔保公司等）、政策性投資基金（如珠西基金等）。可是，從西方發達國家政策性金融機構的內部結構來看，我國政策性金融機構的內部結構存在明顯的不足，其中最為明顯的就是地區性政策性金融機構存在明顯的不均衡現象。以經濟較發達的東南沿海地區、長江中下游地區、西北部地區、東北部地區為例，前兩個地區有地域性國家開發銀行、中國進出口銀行和農業發展銀行，并且分支機構在各個省會都有入駐，而在西北和東北部地區，只有沈陽、大連、長春設有國家開發銀行分支機構，中國進出口銀行和中國農業發展銀行并沒有分支機構設立在省會城市。另外，在政策性擔保機構以及政策性投資機構方面，前兩個地區相對較多，而后兩個地區少之又少。這樣就造成了很難調控東南沿海地區、長江中下游地區、西北部地區、東北部地區經濟均衡發展的問題，不利于我國社會經濟的整體發展。

（三）職能定位方面

不同的金融機構其自身的職能定位也存在一定的不同，商業性金融機構的職能定位是以盈利最大化為目的，其職能定位為融資安全性、流動性、效益性。合作性金融機構也是以高盈利為目的，其職能定位為合作性和低風險性。而政策性金融機構與前兩種金融機構在運作的目的上存在本質區別，政策性金融機構不以利潤最大化為經營目的，而是以全面貫徹金融政策、宏觀調控社會經濟為目的，其職能在于倡導性、選擇性、服務性、補充性這4個方面。就我國政策性金融機構運作的基本現狀來看，職能定位并沒有做到以上4個方面。原因在于隨著我國社會經濟又好又快發展，金融環境以及國家制定并出臺的相關金融政策正悄然改變，如果不能根據當前金融環境以及國家所頒布的金融政策開展各方面的管理工作，管理工作依然停留在之前的層面上，那么必然造成政府按照政策性金融機構已經形成的事實來調整角色定位，導致政策性金融機構的業務范圍不斷擴大，與商業性、合作性金融機構產生業務上的競爭，政策性金融機構在社會經濟發展中應發揮的作用也會逐漸消失。

（四）績效評價方面

政策性金融機構是我國社會經濟走上又好又快發展道路的重要推動力，也是我國宏觀經濟實現可持續發展的重要調節器，政策性金融機構能否健康運行就成為關鍵中的關鍵。其間，確保政策性金融機構健康運行的重要條件就是為之提供行之有效的績效評價。然而，從當前我國政策性金融機構績效評價方面來看，構建的績效評價體系依然存在不健全的情況，政策性金融機構的經營模式依然有很多漏洞。其主要表現在兩個方面：第一，在社會效益的評價方面，缺少客觀的評價標準和評價依據，導致評價指標并不能客觀、公正地說明社會效益究竟如何，造成政策性金融機構在未來發展中產生方向性的錯誤。第二，主要的監管部門往往將商業性、合作性金融機構績效評價指標作為重要的參考，甚至有的績效評價指標只字不差，導致評價指標在政策性金融機構的績效評價中并不適用，也反映不出問題。面對我國政策性金融機構績效評價體系構建與落實的基本現狀，不難看出這兩方面的問題會阻礙政策性金融機構的可持續發展。

四、政策性金融機構結構性改革的策略

（一）進一步加強我國政策性金融機構的管理

就我國政策性金融機構的總體運行現狀來看，我國政策性金融機構已經設置了監事會，并且監事會體現出了我國政策性金融機構獨有的特征和優勢，但管理體制依然非常煩瑣復雜。這不僅大大增加了我國政策性金融機構的管理成本，同時在管理模式方面依然非常復雜煩瑣。為此，在我國政策性金融機構的管理體制方面，不妨效仿英美等發達國家的做法，將國外委托代理的模式納入考慮的范圍內。例如，在業務管理方面，我國政策性金融機構在綜合性的服務和多樣化的服務手段方面依然缺少經驗，而西方發達國家的政策性金融機構管理模式恰恰能夠彌補我國在這方面存在的不足。西方發達國家主要采取“一站式”服務的模式，這可以達到平衡我國政策性金融機構業務比重的目的。但是照搬這套管理模式顯然需要極高的成本，然而委托西方發達國家的相關機構對我國政策性金融機構進行管理，建立一套極為完善的管理體制，那么管理成本不僅可以大大降低，還可以在這一過程中吸取他國的相關經驗。既做到我國政策性金融機構的管理體制得到進一步深化，又能為我國打造一整套屬于自己的政策性金融機構體制提供極大的幫助。

（二）依托政策性金融制度來完善政策性金融機構的組織體系

早在2003年，胡錦濤同志在黨的十六次全國代表大會中就已經提出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的觀點，這也正是“科學發展觀”的核心內容所在。從科學發展觀層面分析，我國政策性金融機構結構性改革是迫切的，是助推我國社會經濟又好又快發展的動力。只有認識到這方面的重要性，我國政策性金融機構所發揮的作用才是可持續的。其間，政府相關管理部門必須依托政策性金融制度，將政策性金融機構的組織體系進行科學完善，根據市場機制運行的總體狀況，將政策性金融機構的組織體系加以調整，一旦出現市場宏觀目標、微觀目標、資源配置等方面形成不均衡發展的態勢，那么政府有關管理部門必須加以調節，確保政策性金融機構的組織體系能夠平衡政策性金融。就當前而言，我國的社會經濟依然存在發展不均衡的情況，東南沿海地區國民經濟的發展相對較快，而東北部、西北部社會經濟發展速度相對緩慢，出現當前局面的主要原因就是政策性金融機構發揮的作用不夠全面，政策性金融制度并未發揮出應有的作用。反觀世界發達國家，政策性金融制度匹配了合理的政策性機構組織體系，各個分支機構能夠針對不同地區的社會經濟發展狀況及時作出調整，并且會針對經濟發展速度低于全國平均水平的領域在第一時間建立相對應的分支機構，以此確保社會經濟的均衡發展。我國在政策性金融機構結構性改革中，應該借鑒發達國家的經驗，以保證政策性金融機構能夠起到全面推進國家經濟均衡發展的作用。筆者認為，針對我國西北部、東北部地區應該建立一批地域性開發銀行、信貸銀行、社會保障銀行。在我國東南沿海地區、京津冀地區、中南地區等多個地區建立一批就業與創業銀行，以及住房信貸銀行等政策性銀行。另外，在各地區還應該建立一批非銀行金融機構（如農業保險企業和存款保險企業等），由此才能讓我國政策性金融機構的組織體系變得更加完善，為推動我國社會經濟又好又快發展提供保證。

（三）政府要進一步強化政策性金融機構的職能定位

就目前而言，我國有三家政策性銀行，分別是國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行，這三家政策性銀行都是以全面貫徹國家經濟政策為根本目標，在特定的領域從事特定的業務，不以獲得利潤為目的。國家開發銀行的定位是專業的開發性金融機構，中國進出口銀行的定位是經濟貿易投資發展與國際經濟合作的專業金融機構，中國農業發展銀行的定位是承擔農業政策性金融業務的專業金融機構。從職能定位的角度來看，三家政策性銀行已經有了明確的職能定位，并且都有明顯的側重方向，為促進我國經濟又好又快發展起到了不可替代的作用。但從當前我國社會經濟發展的總體趨勢和總體要求來看，在政策性金融機構的結構性改革中，政府必須更進一步強化以上金融機構的職能定位。其間，政府既要緊抓政策性金融機構的政策性不放松，同時還要強調政策性金融機構的非競爭性，從而將政策性金融機構維持市場經濟健康、有序、平穩發展的職能發揮出來，這樣政策性金融機構的運作模式才能滿足當前社會經濟發展的總體要求。

（四）政府有關部門要加大其支持力度和監督考評的力度

我國政策性金融機構所開展的業務都是代表著國家利益，所受理的各項業務都可以稱之為準公共產品。既然如此，那么在政策性金融機構的發展中，上至中央政府，下至各級地方政府就有義務為之提供一系列的支持，以及相應的監督考評。這樣既可以為政策性金融機構的可持續運轉提供大力支撐，也能夠為政策性金融機構結構性改革提供強有力的保障。各級政府提供的支持往往體現在幾個方面：一是法律、法規、政策方面的，政府針對政策性金融機構的債券發行、貸款業務等多個方面制定并出臺一系列保障性政策或刺激性政策，確保政策性金融機構能夠良好運轉。二是經濟層面的，各級政府基于社會經濟發展的總體狀況，適時為之提供國家信用支持，讓政策性金融機構的資金穩定性得到保證。三是行政層面的，中央政府適當拓寬銀監會、證監會、保監會的權力行使范圍，為政策性金融機構的健康運作撐起一把保護傘。政府有關部門在加大監督考評力度方面，應做到四點：首先，要打造一套完整的績效考核體系，用于客觀、公正地評價政策性金融機構運作的實際情況。其次，中央政府要聯合金融系統兩大重要組成部分，即財政部和銀監會建立直接監管機構，確保政策性金融機構組織體系、運行狀態能夠保持理想狀態。再次，政府要不斷深化、完善風險補償機制，確保政策性金融機構能夠有效地規避風險，為我國社會經濟的全面發展起到保障作用。最后，要建立動態信息反饋機制，確保財政部、銀監會等監管機構在監督考核中得出的結果能在第一時間反饋到政府部門，為政策性金融機構的結構性改革提供更多可參考的意見和建議。

五、結語

政策性金融機構結構性改革是一項非常龐大而又系統的工程，隨著社會經濟的快速發展，政策性金融機構結構性改革還需要隨之進行深入研究，從多個角度探求改革之路，進而確保政策性金融機構能夠更好地發揮宏觀經濟調控作用，為社會經濟的又好又快發展發揮不可替代的服務作用。為此，還需要廣大學者從多個角度進行更為深入的分析與研究，貢獻出自己的力量。

（作者單位為中國農業發展銀行衡水分行）

參考文獻

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