國內府際關系內涵界定與相關視角分析研究綜述

朱丹青

【摘 要】當前，府際關系毋庸置疑成為了中國政治學、公共管理學、經濟學的熱門研究課題，其學術重要性與發展前景自不待言。科學化的學術議題需要科學化的研究路徑作為支撐與保證，目前國內外尚無普遍公認的針對府際關系的研究范式，該領域觀點各弄，且各有千秋。本論文全面參考了國內關于府際關系的學術探討，通過橫向、縱向和網絡化三個方面針對府際關系內涵的進行界定，從國家治理、協同治理及大部制下的府際關系進行分析研究。

【關鍵詞】橫向府際關系；縱向府際關系；視角

一、府際關系的內涵界定

（一）橫向府際關系

橫向府際關系包括中央政府和地方政府內部各部門之間的關系，也包括平行的各地方政府之間的關系。我國行政管理過程中，在橫向部門關系和管理體制方面還存在許多不協調的問題，可以歸結為三類：都要管、都不管和都難管。以謝慶奎為代表的學者認為，府際關系也稱為政府間關系，二者可以等同。他認為“府際關系”指不同層級政府間的關系網絡，其中的“府”即政府，由立法、行政、司法等國家政權機關構成。在狹義角度，府際關系僅指不同行政層級政府間的縱向垂直關系網絡；廣義上則不僅包括央地政府間、上下級政府間的縱向垂直關系網絡，還包括彼此間不存在行政隸屬關系的地方政府間的橫向關系網絡，以及政府內部不同權力機關間的分工關系網絡。更寬泛意義上的府際關系不僅指一個國家內政府間關系，而且還應包括主權國家與國家之間的政府間關系。與前派觀點相類似的是，該派學者也認可政府間關系包括央地政府間、地方政府間、各地區政府間及政府部門間關系，但相較于前者，該派觀點認為政府部門是府際關系的重要主體，其定義中明確包括了政府部門，并將部門間關系納入研究范疇。

（二）縱向府際關系

縱向的府際關系包括中央與地方政府以及地方政府與基層政府之間的關系。這種上下級的府際關系表面上看來屬于簡單的領導和被領導關系，但實際上由于中國實行的屬地管理以及其他相關制度，上級政府必須賦予下級政府一定的權限和靈活性，才能發揮下級的積極性，才能促使其完成上級賦予的各種指標和任務。以林尚立為代表的學者認為，政府間關系主要指“各級政府間和各地區政府間關系，包含縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向各地區政府間關系”。在此基礎上總結到，由于中國行政傳統所限，政府間關系條塊分割表現明顯，因此政府間橫向關系不僅指地方政府間關系，有時也可以拓展到政府內部各個部門之間關系。此外他認為，在縱向和橫向兩種關系格局中，縱向關系尤其是中央政府和地方政府間關系在任何一個國家都是決定其府際關系基本格局的軸心式關系。

（三）網絡化府際關系

陳振明視野下的府際關系更加側重于網絡的概念，認為政府間關系指中央政府與各級地方政府間縱橫交錯的網絡關系，既包括中央政府與地方政府關系、各級地方政府間關系、也包括同級地方政府間關系以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府間關系。但同時他也指出，政府部門是構成各級政府的機構，是“次于”政府的行政主體，不應該是“政府間關系”的應有之義。任維德也將府際關系定義為一個國家內包括中央與地方政府間縱向關系及地方政府間橫向關系的由各個層次、層級政府之間形成的關系網絡，并指出地方政府間關系指各級各類地方政府之間的公共組織關系和政策網絡體系。從狹義角度看，指不同行政層級政府之間的垂直互動關系，如中央政府與省政府、市政府與縣政府間的互動關系；在廣義上，府際關系也包括同級政府之間的橫向水平互動關系、包括政府部門間的管理協調，以及政府機關與民間社會的公共關系等。

二、我國府際關系研究的視角

（一）府際關系與國家治理

張成福認為，基于國際比較首先分析了府際關系在國家治理體系中的三方面功能與重要性，包括在憲政層面，府際關系議題涉及權力的結構配置、集中分散程度以及自由裁量的權限與范圍，從而在法律上形塑一國基本的制度與治理框架。在行政層面，府際關系的核心內容是如何實現區域與功能分工，行政區劃單位成為國家治理的組織基礎，府際關系的發生以行政區劃為載體和基本單位。在管理層面，府際關系體現的是公共政策工具及其科學有效的制定、傳遞與執行，確保公共政策過程的有效、高效成為府際關系的核心內容。同時參考西方府際關系相關研究，構建和區分了四種府際關系的發展模式：控制模式、互動模式、合作模式和網絡模式。提出了在縱向府際關系上，超越集權與分權，構建中央與地方的府際協作治理；在橫向政府間關系上，超越管轄基礎的行政區治理，推動平行政府間的合作與協同；在政府與市場、社會關系上，打破公私界限，實現多元主體的網絡協作治理的思路與策略。

（二）府際協同與協同治理

協同治理成為區域公共事務治理和區域協調發展的必然要求和現實路徑。協同治理由若干子系統構成，其中府際協同是協同治理的最重要的組成部分，它強調政府組織內部的互動合作，要求不同層級的政府及政府部門之間在地位平等、利益對等的基礎上，彼此合作，相互協調，整合力量產生的的協同效應，以解決單個政府不能解決或無力解決的問題。國內學者王川蘭根據府際協同實現形式的制度化、組織化程度高低，將區域合作劃分為剛性行政性體制和柔性協商性體制。麻寶斌、李輝考慮到合作收益在地方政府間合作的影響，將地方政府間合作分為互補型、共享型、補償型和吸納型四種合作模式。這些分類雖然十分詳盡，但大多聚焦于協同關系的發展程度，對協同關系的結構和權力運作關注不夠，且均為靜態的描述。饒常林則在市場、網絡、科層三分法的框架下，將府際協同的實踐方式歸納為契約模式、網絡模式和科層模式；分析了不同模式下協同關系的結構、權力運作和策略工具，并結合各種模式的相對優勢與治理困境，從動態的視角探討不同情境和不同發展階段下協同模式的選擇。

（三）大部制下的府際關系

周彬在大部制下的府際關系協調中，從經濟學角度，基于政府部門利益與成本的權衡，從縱向和橫向兩個層面研究府際關系協調問題，以適應大部制條件下府際關系的變化。他提到橫向府際關系協調，除了依靠行政首長協調、各種聯席會議以及議事協調制度，還需要培育市場和社會力量進行輔助性的工作，確保監管有力、公共服務水平有效提高。近年來隨著經濟社會發展，環境污染、食品安全、重大自然災害以及傳染病等問題凸現出來，這就需要政府提供良好的公共服務。重點是理順不同政府機構的權限和職責，解決監管不足和過度監管的問題。大部制的前提是放權，大部制后建立的有限政府不可能面面俱到，機構改革應重視放權給企業和社會組織，減少政府權力對經濟和社會的過度干預。縱向府際關系協調，首先要合理劃分權力在不同層級的分配，形成穩定的分權體系；其次要減少政府層級，促進信息傳達順暢；最后，還要有一定的垂直管理措施。中國式分權促進了中國經濟高速增長，但是分權過度就會帶來官員腐敗、社會失衡等問題，不但要從地方政府手中剝離過度干預經濟和市場的權力，還要引入新的機制來強化橫向監督以解決縱向失衡問題。

總之，學界應對府際關系的思路不外乎規范與創新兩個方面。規范是指立足國情，加強法律、制度建設，積極破解制度缺失造成的府際博弈； 規劃中央與地方的財政制度； 合理設置人員晉升標準與激勵制度； 規范行政性命令在府際關系中的范圍與效力，建立健全地方政府間的橫向關系協調機制； 規范地方政府間的競爭。同時，學習借鑒國外經驗，創新拓展府際合作、聯合治理的長效機制與組織形式，并最終形成符合自身需要的行政調解機制。

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