文化建設專項資金績效審計評價標準研究

程鳴 馬梅芝

[提要] 加強文化建設專項資金績效審計是推進文化發展的重要舉措。但是，文化建設具有長期性、公益性、均等性及差異性等特征，現行的“經濟性、效率性、效果性”標準不足以評價專項資金使用績效。特別是新時期我國社會主要矛盾發生轉移，文化建設將被賦予更豐富的內涵，因此研究新時期文化建設專項資金績效審計評價標準具有重要的現實意義。

關鍵詞：文化建設；專項資金；績效審計；評價標準

本文系2014年度江西省教育廳高校人文項目：“江西省非物質文化遺產保護專項資金績效審計研究”（項目編號：JC1442）階段性研究成果

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月3日

文化是民族的基因和血液，是人民的精神家園。我國一直重視文化建設。自2011年提出“文化強國”國家戰略，特別是黨的十八大以來，文化建設的戰略地位日益凸顯，文化建設進一步提速。為響應國家戰略，中央各級財政不斷加大投入力度支持文化建設。據《文化部2016年文化發展統計公報》的數據，2016年，中央財政共落實中央補助地方專項資金61.03億元，比上年增長27.7%；全年全國文化事業費770.69億元，人均文化事業費55.74元，分別比上年增長12.8%和12.2%；截至2016年末，審核通過的專項建設基金支持文化領域總額超過130億元，預計可拉動1，000億元的社會投資。

在文化建設專項資金總量巨大且逐年增長的背景下，監督專項資金的使用效益就成為全社會關心的問題。如何保證專項資金籌集、管理、分配及使用的合法合規性、經濟性、效率性、效果性，保證“好鋼用在刀刃上”，需要政府審計部門加大績效審計的力度。然而，由于文化事業建設具有長期性、公益性、均等性及差異性等特點，特別是新時期我國社會主要矛盾發生轉移，文化建設將被賦予更新、更豐富的內涵，現行的政府績效審計標準不足以評價資金使用績效，因此，研究新時期文化建設專項資金績效審計評價標準具有重要的現實意義。

一、文化建設的特征

文化建設是指發展文化事業的各項活動，諸如發展教育、科學、文學藝術、新聞出版、廣播電視、衛生體育、圖書館、博物館等的活動。改革開放特別是十八大以來，我國始終將文化建設放在重要的戰略地位，堅持“一手抓物質文明，一手抓精神文明”，兩手抓、兩手都要硬，探索出了一條具有中國特色的文化發展之路。其突出特點是，將文化建設劃分為文化事業建設和文化產業建設。文化事業與文化產業性質不同、功能各異，但又相互聯系、互為補充，共同構成我國文化建設不可或缺的兩大體系。

（一）文化事業與文化產業的區別

1、性質不同。文化事業主要是由傳統的“事業單位”實施管理、建設、引導、調控的社會公益性文化。主要包括演出事業、藝術創作事業、圖書文獻事業、文物事業、群眾文化事業、廣播電視事業、編輯事業、新聞出版事業等。首先，文化事業的根本性質是公益性。公益是指個人或組織通過做好事、行善舉而提供給社會公眾的公共產品。公益性關乎社會公眾的福祉和利益，這就要求政府提供此類文化產品或服務時，以非營利性為目標，基本免費或只收取較少的費用；其次，文化事業還具有基本性和均等性的特征。基本性是指文化事業滿足的是人民群眾最基本、最普遍、最低的文化需求。均等性則要求政府公平地提供文化產品或服務，無論城鄉、地域、年齡、性別、收入差距等。

文化產業的概念最先出自于《啟蒙辯證法》（阿多諾和霍克海默合著）一書。聯合國教科文組織將文化產業定義為“包括可以由工業化生產的文化產品及其相關服務”。我國文化部在2003年將文化產業界定為“從事文化產品生產和提供文化服務的經營性行業”。由此可見，文化產業的一個重要特征是經營性。所謂經營性，是指從事文化產業的組織要按照市場主體的要求，自主經營、自負盈虧，向社會提供帶有盈利性質的文化產品；其次，文化產業具有市場性，即文化產業要在市場里從事生產經營，尊重市場規律，接受市場調節和優勝劣汰；最后，文化產業具有盈利性。文化產業組織只有獲得盈利才能夠持續經營，任何長期虧損的市場主體都不可能生存下去。因此，文化產業組織要加強生產經營管理和成本控制，提高盈利水平，增強市場競爭力。

2、服務對象（或滿足的需求）不同。文化事業公益性、基本性及均等性的特征，決定了文化事業必然滿足人民群眾最基本、最普遍、最低的文化需求。它強調公平性和覆蓋率，并不以盈利為目的。那么何謂基本文化需求呢？蔡武的解釋是，基本文化需求主要包括讀書看報、聽廣播看電視、進行公共文化鑒賞、參加公共文化活動等。除了基本文化需求外，人民群眾還享有更高層次、多樣化、個性化文化需求的權利。這超出了公共文化服務的范圍，可以通過文化市場來解決。因此，作為文化事業的有益補充，文化產業將通過市場手段，為人民群眾提供更豐富、更多層次、更個性化的文化產品。

（二）文化事業與文化產業的聯系

1、文化事業與文化產業都必須把社會效益放在首位。為滿足人民過上美好生活的新期待，文化事業和文化產業必須提供豐富的精神食糧，傳播先進的思想信息，擔負文化傳承使命，必須始終把社會效益放在首位，堅持社會效益和經濟效益的統一。以文化產業為例，盡管文化產業具有經營性、市場性及盈利性的特點，但不能把文化產業主體等同于一般的企業，不能把經濟效益作為追求的唯一目標。特別是當經濟效益與社會效益發生矛盾時，經濟效益服從社會效益，市場價值服從社會價值。

2、文化事業與文化產業都必須融入社會主義核心價值觀。十九大報告指出：“發揮社會主義核心價值觀對國民教育、精神文明創建、精神文化產品創作生產傳播的引領作用，把社會主義核心價值觀融入社會發展各方面，轉化為人們的情感認同和行為習慣”。這就要求文化事業與文化產業要以民族復興為己任，強化教育引導、實踐養成，成為社會主義核心價值觀的宣傳者、培育者和實踐者。

3、文化事業與文化產業互為補充、相互促進、相輔相成。盡管文化事業與文化產業在性質、服務對象上存在差異，但它們均是我國文化建設不可或缺的組成部分。文化事業的發展繁榮，能為文化產業培育更深厚的文化土壤。文化事業的教育引導、實踐養成功能，能為文化產業催生出龐大的文化消費群體，從而促進文化產業的大發展。另一方面，文化產業的發展也會進一步推進文化事業的繁榮。隨著經濟的發展，越來越多的文化產業產品成為文化事業的內容。

二、傳統文化建設專項資金績效審計評價標準

文化建設專項資金審計評價標準事關審計方向與目標，對專項資金使用績效的評價起到至關重要的作用。我國自1983年恢復審計監督制度以來，確立了真實、合法、效益的目標定位，并在此基礎上形成以問題發現及整改為主要績效指標，真實合法審計為特色的審計考核制度。這一審計特色在改革開放初期為維護我國經濟秩序發揮重大作用，但隨著時代的發展，特別是隨著國際新公共管理運動的興起，績效審計開始走上歷史舞臺。2010年，最高審計機關國際組織（INTOSAI）在《約翰內斯堡協議》中指出，審計機關應成為公共管理之典范，落實本身的透明、責任及善治，以發揮引導行政部門之功效；進一步地，審計機關的管理應具備經濟、效率及效果，遵循相關法規，并向公眾公開。由此，經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）成為績效審計國際公認的評價標準（即“3E”標準）。

（一）經濟性標準。經濟性標準是指政府部門或機構經濟使用公共資源并將其成本保持在較低的水平上，尤其是沒有嚴重的損失浪費現象。降低成本、杜絕浪費，這對于相對薄弱的文化專項資金投入來說具有重大現實意義。

（二）效率性標準。效率標準源于西方經濟學中“帕累托最優”的概念，測度效率的手段可以通過“項目產出與投入之間的比率”等指標完成。判斷效率問題往往需要運用比較技術。在文化建設專項資金績效審計中，效率標準最適合應用于對一個文化產業項目的產出與收入的比較。

（三）效果性標準。效果性標準是指政府行為的最終效果。效果性標準又是核心中的核心，因為它是與績效審計的總目標直接相關的。經濟性、效率性是效果目標的約束性目標，不能為效率而效率、為經濟而經濟，因此有關經濟性、效率性的審計標準是效果標準的輔助標準。

三、新時代文化建設的新內涵

黨的十九大報告提出了新時代文化建設的基本方略。主要表現為四個方面：明確了定位、提出了目標、指出了著力點、提出了基本要求。

（一）明確文化建設在中國特色社會主義新時代的基本定位。十九大報告指出，中國特色社會主義新時代的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這意味著當代中國從站起來、富起來向強起來的轉變中；當代中國人的需求也在發生深刻變化，已經由主要滿足物質需求，轉化為主要滿足精神需求。文化建設的核心就是滿足人的精神需求。滿足文化需求是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要內容。

（二）提出新時代文化建設的目標。就是堅持中國特色社會主義文化發展道路，激發全民族文化創新創造活力，建設社會主義文化強國。

（三）指出新時代文化建設的著力點。當今和未來相當長一段時間，建設中國特色社會主義文化就是秉承中國文化價值理念，堅持中國的文化立場，立足于當代中國的文化發展現狀，思考和解決當代中國人關心的文化問題，提出中國的文化方案。

（四）提出新時代文化建設的基本要求。就是三個堅持：堅持為人民服務、為社會主義服務；堅持百花齊放、百家爭鳴；堅持創造性轉化、創造性發展。

四、新時代文化建設對專項資金績效審計評價標準的新要求

黨的十九大報告明確了文化建設在中國特色社會主義新時代的基本定位。特別是關于中國特色社會主義新時代主要矛盾的重大論斷，為文化建設指明了方向，提出了新的要求，注入了新的內涵。與之對應，對文化建設發揮監督作用的績效審計，其評價標準絕不僅僅局限于經濟性、效率性、效果性三個傳統指標，而應適時補充反映新時代要求的績效審計評價標準。

（一）公平性（均衡性）標準。公平體現為“投入的資源以及產生的收益是否是按照公平的思想在社會不同群體間分配的”。從這一含義可以看出，公平包括起點公平和結果公平兩個方面的內容。中國特色社會主義新時代的主要矛盾已然轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一重大論斷標志著人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產這對主要矛盾已經轉移。在這一歷史背景下，與舊的社會主要矛盾相適應的分配體制、機制也應調整。眾所周知，過去我國分配制度采用的原則是“效率優先，兼顧公平”。這一原則對于改革開放初期解放生產力，激發積極性，加快發展起到了很大作用。但隨著經濟的進一步發展，這一分配原則的消極作用也日益顯現，主要表現為收入差距拉大、貧富懸殊和城鄉二元結構，這在一定程度上阻礙了經濟發展，不利于社會和諧。目前我們的提法是“效率和公平統籌兼顧”，公平性被提到日益重要的地位。

中國特色社會主義新時代關于社會主要矛盾的全新論斷，又進一步地將公平問題提到了前所未有的高度。當前社會的主要問題不是落后的社會生產問題，而是社會發展中的不充分、不平衡問題。這意味著，在物質需求得到較大滿足的時代背景下，當代中國人的需求由主要滿足物質需求，轉化為主要滿足精神需求。文化建設的核心就是滿足人的精神需求。滿足文化需求是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要內容。進一步地，如果單以文化建設為例，全國不同地域、不同經濟發展水平的地區，文化建設的投入不平衡，從而產生文化發展的不平衡。因此，在對文化建設專項資金進行績效審計時，要特別關注資金投放的公平性問題。

（二）正當性標準。《世界審計組織政府績效審計指南》提出正當性的概念：“正當性指管理政府項目時的最佳實務概念：管理人員不應該將公共資金用于牟取私利，而項目的支出不能超過需要”。正當性是一個內涵非常豐富的審計標準，結合我國當前實際，至少有以下含義：（1）正當性標準是對傳統的經濟性標準的強調和重申，即“項目的支出不能超過需要”。這對于節約財政資金，防止鋪張浪費是有重要意義的；（2）正當性標準的一個基本要求就是政府行為的合法性和適當性。用正當性來評價政府行為是再恰當不過了。在以往的政府績效審計中，往往過多的強調經濟、效率和效果，對于行為的評價和監督比較欠缺，這就很容易出現貪污腐敗、假公濟私、以權謀私等違法犯罪行為。政府當前一再強調的依法施政、文明施政就是對政府行為正當性的一個詮釋；（3）正當性標準的另一層含義就是政府提供產品或服務的公共性。政府只能在那些非政府機構（包括私人部門、事業單位和其他社會團體）提供公眾需要的產品和服務無效率時才涉入其活動。這就是“公共性”。這一標準是衡量政府工作的根本依據，也是其他所有績效標準存在的基礎。

（三）社會效益標準。社會效益，就是各種經濟活動及科學技術、教育、文學、藝術等在社會上產生的非經濟性效果和利益。以文化建設項目為例，所謂非經濟性效果和利益，是指符合社會主義意識形態，體現社會主義核心價值，為經濟社會發展提供思想保證和精神動力，貼近實際、貼近生活、貼近群眾的優秀精神文化產品所帶來的非經濟性效果和利益。無論是文化事業還是文化產業都必須把社會效益放在首位。以文化產業為例，盡管文化產業具有經營性、市場性及盈利性的特點，但不能把文化產業主體等同于一般的企業，不能把經濟效益作為追求的唯一目標。特別是當經濟效益與社會效益發生矛盾時，經濟效益服從社會效益，市場價值服從社會價值。因此，在對文化建設專項資金績效審計時，應當納入社會效益標準。

（四）長期績效標準。傳統的績效審計評價通常一年（或一個營業周期）為周期，評價體系多采用短期效益指標。與一般審計項目不同的是，文化建設項目一般周期較長，成效較慢，短期往往難以看出顯著的效果。因此，對于文化建設項目績效審計的評價，不妨延長周期，“站得更高、看得更遠”，使用更多的長期績效標準。

總之，文化的復雜性決定了文化建設項目的復雜性，文化建設項目的復雜性又決定了其績效審計評價標準的復雜性。傳統審計往往可以定性的結論作為審計意見；與此相對的是，文化建設項目績效審計卻很難作出“好”或“差”等定性的結論，因為績效是相對的。因此，要真正使績效審計發揮作用，作為其核心的績效標準就要能夠量化。只有量化的信息才具有可比性。但是，績效審計過程中經常需要對政府的行為、制度、管理等作出評價，而行為、制度及評價“本質上講就是某種精神、意圖與資源的復雜集合體，是個多面體，不可能被簡化為一個公式或一組可計量的標準。這是其固有的復雜性，無法簡單地對待它們”，要對尚未統一的審計標準進行量化又談何容易？為了解決這一困難，可行的辦法就是組織經驗豐富的審計人員，對審計項目進行深入研究，結合被審計單位具體的組織和文化，就什么是切實可行的標準與被審計單位人員溝通，并進行廣泛的測試，大膽實踐。對于審計過程中的典型案例，要及時總結經驗，建立相關案例庫，以備在以后的實踐中借鑒學習?？冃徲嫎藴实难芯吭谖覈刑幱谟懻摵蜖幾h階段，因此“先干起來再完善”也許是其發展的必經之路。

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