甘肅省公路建設實施代建制管理的實踐與思考

呂寶宏

摘 要：隨著國家市場經濟的發展，工程建設領域市場化穩步推進，自上世紀八十年代以來，根據《公路法》，公路建設實行項目法人制、招標投標制、工程監理制、合同管理制“四項制度”。“四項制度”明確了公路建設的投資主體、建設管理主體和工程實施主體，確立了我國公路建設的基本管理制度，形成了以國家宏觀監督調控為指導，以項目法人為投資主體，以工程監理實施工程管理，以招標投標和合同為管理手段的市場機制。

關鍵詞：公路建設 代建制 實踐

中圖分類號：F284 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）04（b）-0121-02

隨著建設市場的不斷變化，投資主體、實施主體、建設管理主體與模式，不斷發生變化。受投資體制、管理體制、地區特點等因素的影響，公路建設管理模式不斷發生變化。公路代建制正是適應公路建設的需要產生發展的。

1 公路建設代建制實行的背景及制度保障

代建制興起于上世紀70、80年代的歐美等國家，產生的主要背景是隨著經濟和技術的快速發展，工程建設規模越來越大，工程技術日趨復雜，工程管理專業化的要求越來越高。一般的工程項目業主自己難以勝任具體的管理工作，需要尋找一家專業化項目管理或工程咨詢公司為其提供服務。

2004年國務院《關于投資體制改革的決定》提出，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，推動“投資、建設管理、運營”有效分開，推動工程建設管理向專業化、市場化發展。即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。

2010年，交通運輸部為適應新疆公路建設大發展的需要，組織了14個省18家單位在新疆公路建設中開展了項目代建工作，積極探索了我國公路建設代建管理模式，大幅度提高了新疆公路建設管理的專業素質和技術能力，解決了新疆管理能力不足的問題。

2015年4月，交通運輸部發布了《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》，五月，發布了《公路建設項目代建管理辦法》。同年，甘肅省交通運輸廳印發了《甘肅省公路建設項目代建管理辦法（試行）》，從此，我省公路建設代建制模式拉開了序幕。

2 推行代建制的重要性和必要性

近年來，我省公路發展迅速，到“十二五”末，14個市州政府駐地全部以高速公路貫通、86個縣市區政府駐地以二級及以上公路貫通、100%的鄉鎮以瀝青（水泥）路貫通；全省交通基礎設施建設完成投資2488億元，全省新增高速公路1607km，總里程達到3600km，縣通高速比例達到62%，連霍、青蘭、十天等國家高速公路在甘肅境內全線貫通。新建、改建二級公路4580km，新增農村公路1.94萬km。全省公路網總里程達到14.1萬km。“十三五”期間，全省交通運輸固定資產投資規模要達到7000億元，完成輻射全國、溝通“一帶一路”沿線節點城市的“兩橫七縱”綜合運輸通道布局，到2020年，高速公路通車里程達到7300km，普通國道二級及以上公路里程達到8000km，普通省道三級及以上公路里程達到14000km，要實現上述目標任務，任重而道遠。

多年來，我省對公路建設管理體制進行了許多有益的探索，管理體制不斷改革，但在公路建設中，一直采用傳統模式，即由建設單位成立項目管理辦公室。項目管理辦公室的人員多是臨時抽調，不少管理人員的專業經驗不足，對勘察設計、監理、施工等承包人的管理相對粗放、被動，容易造成工程質量不穩定、工期延長和工程概算的突破。另一方面，由于項目管理辦公室組建的臨時性，無法運用現代先進的項目管理理論和方法指導項目建設，無法落實工程質量的建設單位終身負責制要求，不利于我省公路建設和管理水平的進一步提高。

隨著我國市場經濟的發展要求，以及項目投融資體制改革的深化，公路建設向社會資金開放等新形勢，我省公路建設模式必須與時俱進，除了在融資上要改變單一的政府投資渠道，吸引外資、社會資本合作（PPP）模式、控股高速公路項目外，對政府財政資金主導的公路項目建設管理模式要進行改革，必將逐步淘汰現有的臨時組建項目管理辦公室模式，引進國際通行的工程總承包、專業公司從事項目管理、BOT、交鑰匙等多種先進適用的建設管理模式，推行現代工程管理，完善相關制度，促進建設管理專業化、職業化，提高建設管理水平，提高工程建設質量。

3 公路建設項目代建制的特點

3.1 項目代建制的定義

項目代建制是指政府部門或投資人，通過委托或招投標方式，選擇專業管理單位，以合同協議形式，委托代為工程項目建設管理，履行質量、安全、投資和工期等各項管理職責的建設模式。代建單位由具有專業技術水平和工程管理經驗的社會代建單位，代替建設單位具體負責項目建設。代建單位在合同約束、盈利需求、競爭壓力和政府監管等多種因素制約下，更有責任、更加專業的實施項目管理，形成投資和建設管理方式的分離，形成約束機制，確保政府投資效益發揮。建設單位則從具體建設項目中脫離出來，主要負責項目規劃、籌融資、監督管理等工作。

3.2 項目代建制實施模式

3.2.1 從委托方式可分為三種模式

一是委托政府組織代建。由政府或投資人直接委托政府組建單位或委托政府下屬的專業單位作為項目的代建單位。

二是專業化工程管理公司組織代建。由政府或投資人通過招標選擇有經驗的專業化的工程管理公司作為代建單位，政府或投資人和代建單位之間是合同關系，代建單位在合同條款要求下，在建設管理方面提供專業服務，并承擔相應的責任。

三是代建總承包。代建總承包即“交鑰匙工程”，由政府或投資人委托專業全面的總承包公司，由其全面組織進行項目的設計、施工、審批協調等方面的“一條龍”服務，其最大的優點就是使業主最大限度地減少了許多設計、施工、管理等方面之間的協調及工作環節。

3.2.2 從建設過程也可分為全過程代建、分階段代建、聯合代建三種模式。

項目代建制的推行，不僅可以改變以往公路建設“投資、建設、管理、監督”四位一體的管理模式存在的弊端，而且可以克服以往公路工程建設管理體制中存在的弊端，有利于政府監督和管理水平的提高，可以利用代建單位的專業優勢提高公路工程整體的建設水平，有利于各自責任的落實和建立完善的工程建設管理競爭機制。項目代建制使決策權和管理權相分離，又互相制衡，增加了腐敗的成本和風險，在一定程度上遏制了腐敗的發生。

4 我省推行項目代建制存在的問題

公路項目代建制在我省剛剛起步，是一項帶有探索性的工作。我省公路代建制主要采用專業化工程管理公司組織代建，并主要是在施工階段進行代建，根據交通運輸部《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》改革工程監理制、創新項目建設管理模式、逐步推行設計施工總承包方式等有關要求，我省交建集團項目建設管理模式采取了改進的傳統模式，對國省干線項目主要采取了項目管理（含監理）及設計施工總承包模式，從實際操作的實踐來看，此種代建模式在項目建設管理中相比傳統模式有一定的優勢，但還存在一定的問題。

4.1 我省代建制項目工程管理模式

主要采用項目管理（PM）+施工監理（SM）模式。項目建設管理法人實行項目管理總控。項目建設管理處（即代建單位）由項目建設管理法人通過招標選擇社會技術服務機構，并與其共同組建，在項目建設管理法人領導下，依據委托合同履行項目現場管理和監理職能。中心試驗室由項目建設管理法人通過招標選擇社會技術服務機構組建，在業務上受項目建設管理處管理。

4.2 項目建設管理處機構設置

項目建設管理處設置“一辦四部”，“一辦”：總監辦；“四部”：綜合管理部、安全管理部、工程技術部、征地拆遷部。主要人員機構組成及職責：項目建設管理處設處長1人兼任項目總監，全面負責項目管理處的管理。設副處長1人（由業主派駐，主要配合征遷協調及現場監督）。總監辦嚴格按照現行《公路工程項目監理規范》負責項目監理職責。其他四部門主要履行項目管理職責。

4.3 目前代建制模式下存在的問題

（1）業主與代建單位雖然劃分了管理職責，但相應的職責重復較多，如征地拆遷協調、施工圖報批、質量監督申請、施工許可申請、交竣工驗收等手續辦理必須業主參與。

（2）我國目前尚沒有對代建制明確法律地位，在制度層面推行代建制，面臨很大障礙；在實踐中，代建單位無法也不能完全承擔建設單位的職責。代建人在國家基本建設程序中還不是獨立承擔責任的法人，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理部門的認可，不是實際意義上的業主，如沒有申報質量監督申請、施工許可申請、竣工驗收的資格，建設管理相關部門的行政追責只到業主層面，并未延伸到代建人，在項目管理過程中代建人實際并未承擔相應的質量、進度、安全責任。

（3）由于項目管理（含監理）將傳統的項目管理辦公室和監理合二為一，項目建設管理處按照委托服務合同承擔從施工圖設計、項目實施、交付運營全過程工程建設管理及全部施工監理工作。優點是直接管理、內部協調、高效運作。缺點是雖然劃分了各部門職責及總監辦的職責，但由于項目建設管理處處長兼任項目總監，形成了項目管理處長權力過大，會出現一個人說了算的現象，且建設管理人員和監理人員內部同屬一個單位，缺乏相應制度監督制衡。

（4）代建人資質認定和選擇，選擇具有什么資質類別的法人機構來作代建人是一個難題，目前基本為管理咨詢類公司和工程施工總包類公司，且要求具有建設項目全過程管理的能力或業績。目前根據結合我省的建設環境和公路項目特點，主要考慮選擇了監理咨詢單位以及同時具有工程咨詢、施工總承包資質、及設計資質的單位。

（5）代建管理費用較低，造成代建單位投入不足。

從我省推行公路建設代建模式建設的項目來看，有管理較好的項目，如G312線平涼至界石鋪維修改造項目，項目管理（含監理）中標人為深圳某咨詢公司，項目總體質量、工期、投資等控制都能達到業主要求；也有管理較差的項目，如G309線漢家岔至定遠段公路項目，項目管理（含監理）中標人為某監理咨詢公司，項目總體質量控制較差、工期嚴重滯后。

總體來看，我省的代建市場培育還有較長的路要走，公路項目代建制的實施，是我省公路建設管理的新生事物，為了順利推行公路項目代建制度，還需要有關方面逐步完善法律、法規，明確代建目標管理，細化工程建設質量、安全、投資、進度、環保、用地、征拆協調、廉政建設及社會協調等管理內容，做到職責明晰，事權統一。建立良好的監督機制，培育良好的代建隊伍，建立激勵約束機制，推行代建工作市場化、專業化、職業化管理，大力提我省高公路項目建設管理水平。

參考文獻

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