技能強國戰略下的職業教育發展：命題解析與提升路徑

劉曉

摘要：技能強國戰略既是當下我國職業教育發展的理論問題，更是一個實踐問題。新時期中國職業教育發展的戰略目標應該在技能強國戰略的引領之下進行具體的提煉和建構，應該在規模、質量、普及程度以及國際競爭力和社會服務能力方面表現出應有的特征。對比職業教育發達國家，我國在職業教育的文化環境、社會認識、國際競爭力方面還有差距，需要進一步優化職業教育的發展環境，拓展職業教育的內涵，加強職業教育的社會服務能力，推進國際化進程。

關鍵詞：技能強國；職業教育；命題解析；提升路徑

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）05-0019-06

新世紀以來，隨著國家和社會對職業教育發展的日益重視，我國職業教育事業得到快速發展，實現了辦學規模上的跨越發展，從職業教育總規模、辦學機構數量、學生數等指標來看，已位居世界前列，為我國經濟社會發展培養了大批急需的高素質技術技能型人才，我國作為一個職業教育大國的形象已經牢固樹立。特別是近年來，隨著我國在世界技能大賽的成績突破、第46屆世界技能大賽成功申辦、職業教育國際合作和品牌的樹立等標志性事件的發生，我國職業教育的理論和實踐者開始審時度勢地提出我國由技能大國向技能強國邁進的目標，無疑對我國職業教育的未來發展具有重大意義。在此背景下，盡管從職業教育大國邁向職業教育強國已成為我國今后職業教育實踐發展的主要目標和戰略選擇，但從學術界來講，我國是否是技能強國，究竟什么是技能強國，怎樣才能稱得上技能強國，技能強國的指標有哪些，我們距離技能強國還有多少差距，針對這些問題學界還未能達成廣泛的共識。因此，全面深刻地理解技能強國的內涵，客觀地面對我國職業教育的現狀，理性地分析存在的問題，科學地定位我國職業教育的發展階段，有利于調動一切積極因素，加快職業教育大國建設，不斷向職業教育強國的目標邁進。

一、“技能強國”：命題與訴求

（一）技能強國戰略是我國今后職業教育發展面臨的新命題

當前，隨著整個社會的轉型和發展，我國職業教育面臨著新的發展環境。一是技術賦權引發的就業市場發生變革。由于“互聯網+”、人工智能等新技術的普遍應用，對企業商業運作方式、生產組織方式等帶來的改變，對未來員工的能力需求逐步由強調單一的專業技能轉向綜合的通用技能。二是經濟發展方式的變革。新技術的廣泛應用引發了中國經濟發展模式的根本變化，智力資本將成為經濟發展的決定因素，更多的勞動力需要更高水平的知識和技能培訓才能在新技術產業中找到工作。與此同時，越來越多的企業員工也渴望獲得更高水平的教育和實踐技能培訓。三是人口變化的因素。在技術與經濟發展方式的變革進行之時，我國的少子化與人口老齡化也正在加劇，隨之對職業教育帶來的新挑戰和新機遇便是拓展了職業教育的對象，由過去的適齡學生的培養拓展到貫穿職前培養、在職培訓以及老齡人口社區教育等覆蓋人的終身發展。這對我國職業教育發展既是挑戰也是機遇，推動我國職業教育完成“增速換擋、深入改革、動力更替、質量改善”，打造技能強國的主要外力。主要表現在：增速換擋，實現由前些年的高速增長、規模不斷擴張向內涵式發展的換擋；要深入改革，致力于調節升級陣痛，在辦學體制改革、多元主體參與、服務功能增加的過程中，不斷適應新的增長點、增長極、增長帶成長壯大的市場需求；要強化動力更替的載體，促進職教院校進行制度創新、混合所有制改革、治理現代化的動力增強，推進現代職業教育體系建設；要保障運行過程的質效改善，不斷提升技能和以多種職業技能為核心的勞動者綜合素質要求，保證系統化人才培養質量，持續改善參與市場競爭的姿態與活力；要形成模式轉變的典型范式，服務于辦學模式多樣化、培養模式多元化，成為同步推進職業教育與經濟社會發展的有力探索。

（二）關于技能強國命題的語義梳理

技能強國，不是獨立提出的命題，而是一個相對的概念、比較的概念，是與歷史的比較，是在與其他國家的對比中進行的判斷，因此應該從我國職業教育發展的歷史沿革分析不同時期對技能強國的理解。技能強國的理念在我國新世紀之初曾經提起過。典型的觀點是2002年，我國學者陳宇根據我國職業教育培訓的現狀以及實現世界制造中心的目標，出版《走向世界技能強國》，并在導言中提到：“把我們強大的祖國建設成世界技能強國”這一目標[1]。2013年4月2日，時任教育部副部長的魯昕同志在教育部職教系統“中國夢”教育活動座談會上，提出“中國職業教育夢是‘中國夢的重要組成部分，是技術技能強國的夢，是全面發展的夢，是人人成才的夢，是盡展其才的夢。”2016年5月8日，中共中央政治局委員、國務院副總理劉延東在出席2016年職業教育活動周啟動儀式暨全國職業院校技能大賽開幕式時，曾以《弘揚工匠精神 打造技能強國》為題作重要講話，強調要全面貫徹黨中央、國務院關于加快發展現代職業教育的決策部署，更加注重技術技能人才培養，大力弘揚工匠精神，辦好中國特色、世界水平的現代職業教育。2017年10月18日至24日，中國共產黨第十九次全國代表大會在京召開。習近平總書記在題為《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告中明確指出“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”。由此，可以明晰地看到，我國職業教育發展戰略已從“加快發展，構建體系”轉向“完善體系，構建技能強國”。中國的職業教育正瞄準中國教育現代化2030的遠景目標，在中國特色社會主義道路上向著“中國特色、世界水平的現代職業教育”目標闊步前行。黨的十九大審時度勢地提出了“完善職業教育與培訓體系”的戰略目標，具有科學、協調發展我國職業教育發展的深刻內涵，無疑，這對我國職業教育的未來發展具有重大意義。

通過對上述關于“技能強國”的命題演變我們可以看出，從不同角度對技能強國有不同的認識，形成了不同的觀點。第一種觀點是“手段論”。其前提假設是我們的職業教育發展與世界發達國家還有一定差距，認為我國正處于積累量的快速發展階段，并朝著技能強國的方向發展，但離真正意義上的技能強國還有很長一段路，因此提出“技能強國”概念主要從戰略角度講，通過“技能強國”的目標來增強國家凝聚力和民族自豪感，樹立國際形象。第二種觀點是“目標論”。該觀點多從現狀出發，認為雖然我國在世界技能大賽中獲得金牌不少，但并不能認為我國已經是技能強國了。因為無論從金牌的“含金量”，還是從獎牌的絕對數來看，我國的職業教育還有很大的差距，金牌大戶并不等于技能強國，將打造技能強國作為我國職業教育發展的中長期目標。第三種觀點是“結果論”。即以我國在近幾屆世界技能大賽的優異成績作為技能強國的標準，認為我國在世界技能大賽上獲得金牌總數第一和總分第一，就目前我國職業教育的發展水平而言，已經達到了世界技能強國的序列。第四種觀點是“伴生論”。即認為技能強國是伴生于我國人力資源強國戰略發展之中的，典型的就是《“十三五”國民經濟和社會發展規劃》提出，到2020年，全面受教育程度和創新人才培養水平明顯提高，進入人才強國和人力資源強國行列，教育現代化基本實現。而根據我國人口變化趨勢，未來一段時期，我國在人力資源數量方面的人口紅利將逐步降低，要維持人口紅利，必須依靠人力資本質量，也就是公民技能水平的提高[2]。

上述觀點為我們把握技能強國提供了有益的參考，但綜觀上述觀點也存在著一些問題。顯然，對于“技能強國”這個命題的討論更多的是停留在分析實質性內容和下定論的層面，而對于該命題的科學性和啟發性的研究還很少。為此，筆者認為這個命題還應從更深層次進行理論審視。

二、“技能強國”：理論審視與發展維度

（一）技能強國命題的理論審視

技能強國戰略具體問題的解決，首先需要我們認識清楚三個理論前提，這三個理論前提是：職業教育在國家發展中的角色定位，這個問題關系到對戰略基礎的認知與判斷；技能強國作為戰略目標的合理性辨析，這個問題關系到戰略選擇的指向與預期；職業教育與教育普及化的關系判斷，這個問題關系到戰略重點選擇的認識依據。

1.戰略基礎的認知：職業教育在國家發展中的角色定位

本研究把職業教育在國家發展中的角色界定為：職業教育在國家發展中所處的地位、國家賦予職業教育的權利、職業教育承擔的義務和行為模式的綜合表現形式。簡單地說，也就是職業教育在國家發展過程中處于什么地位，起到什么作用，肩負什么樣的使命。角色定位直接影響著戰略實施的各個環節，合理的角色定位能夠積極順應和充分利用各種環境和條件的變化，為戰略目標的最終實現服務。近年來，習近平總書記站在黨和國家發展全局的高度，多次就職業教育作重要批示，明確提出建設“中國特色、世界水平的現代教育”的重要思想。這一論述既源自中國教育現代化發展的歷史邏輯，又為教育改革發展提出了新目標新要求，揭示了中國特色社會主義教育的本質和發展規律，是建設技能強國必須遵循的指導方針。2017年，中國上海成功申辦第46屆世界技能大賽，習近平總書記高度重視申辦工作，并在申辦報告中作書面致辭，指出世界技能大賽在中國舉辦，將有利于推動中國同各國在技能領域的交流互鑒，帶動中國全國民眾尤其是近2億青少年關注、熱愛、投身技能活動，讓中國人民有機會為世界技能運動發展作出貢獻。發展職業教育越來越成為社會各界的廣泛共識，我國職業教育的發展理念、模式和成就在國內外廣受贊許，以更加開放和自信的姿態走向了世界舞臺。

2.戰略目標的預設：技能強國作為戰略目標的辨析

戰略目標主要是指我們的戰略選擇要達到一個什么樣的境地，獲得一個什么樣的結果。“由職業教育大國向職業教育強國邁進”實際上不僅僅是一個奮斗目標，更是一個發展方向，也是一個發展過程。另外，從戰略學的角度講，戰略目標應該具有長期性、穩定性、全面性、可分性、可實現性等特點，而只有具備這些特點的戰略目標才具有指導戰略制定或選擇的實際意義。故把技能強國作為戰略目標，還需更為詳實可行的實施方略。其次，從現實背景看，技能強國目標的提出主要基于兩個背景：一是中國經濟發展取得了舉世矚目的成就，二是中國代表團在第44屆世界技能大賽中取得金牌榜第一的輝煌業績。應注意的是，技能強國目標作為一個戰略來實施應是基于中國經濟轉型發展的人才需求這一前提，而非僅僅參照于世界技能大賽的發展水平。所以，可以說技能強國的提出是建立在經濟實力的提升和職業教育取得輝煌成就的兩大背景之上的。而我們說職業教育發展戰略目標應該是針對職業教育發展總體而言的，而不是局部的，不能僅僅根據以技能大賽的發展水平參照來確定職業教育事業整體的戰略目標。最后，從“技能強國”這一術語本身講，其最早并非作為一個學術術語使用，而是通過政府議程提出，合法化為政策術語，再經過媒體傳播轉變為媒體術語，引起了學術界的關注和討論，而轉變為一個學術術語。

3.戰略重點的導向：高等教育普及化背景下的普職均衡發展

一個健康的教育生態一直是我們衡量一個國家教育事業是否發達的重要指標，這就涉及到職業教育與其他教育類型的關系問題。當前，隨著我國教育的發展，教育普及化成為我國當前教育發展的階段目標和主要趨勢，將引發教育對象由單一來源向多元結構過渡，培養目標由精英教育向優勢教育轉型，辦學模式由相對封閉向逐步開放遞進等系列教育質變。2016年，教育部首次發布的《中國高等教育質量報告》數據顯示，中國在校大學生規模達到3 700萬人，位居世界第一，毛入學率達到40%，高于全球中高收入國家平均水平。預計到2019年，高等教育毛入學率將達到50%以上[3]。高等教育普及化勢必在生源、就業、人才培養及社會功能價值方面對職業教育產生強烈的虹吸作用，職業教育將面臨著比以往更為艱巨的歷史重任。把握高等教育普及化進程中職業教育面臨的現實問題和發展定位，對于我國優化教育結構、完善教育體系、推進教育現代化具有十分重要的現實意義。通過分析近三年高等教育的招生總量，雖然近年來適齡人口基數減少以致于招生人數增速趨緩，卻并未從根本上影響人民群眾對于高等教育的熱切選擇。那么，相對于普通教育，本就處于弱勢地位的職業教育是否受到教育市場份額的絕對擠占？普通高中和中等職業學校招生規模大體相當是否還有其合理的現實依據，又當如何保障兩者的均衡發展？職業教育與普通教育之間的關系將發生什么樣的變化？對這些問題的探討是否站在客觀辯證和歷史發展的角度看待，將決定職業教育發展的走向問題。

（二）技能強國的維度解析

我們要實現技能強國，在厘清三個前提性問題之后，我們還應該對技能強國有個較為統一的認識或者說評估理念，否則，中國實現技能強國的發展目標就只能停留在一種形式上，而缺乏實質性內容。對于技能強國的標準，無論是實踐角度還是理論角度，學界尚未達成統一認識。從實踐角度，先后有兩種導向：一是把德國、英國、澳大利亞等這些職業教育相當發達，尤其是特色鮮明、體系完善、有著比較成熟的職業教育辦學模式的國家稱為職業教育強國；二是把目光聚焦在跟我國文化、經濟等國情相當的，尤其是在世界技能大賽表現突出的國家如韓國、巴西等國家作為參照的榜樣，以發掘更適合我國國情的職業教育發展道路。這種參照論的觀點客觀反映了中國探索技能強國所經歷的曲折歷程。如果說大國是個客觀的、物質的概念，那么，強國則更應該包含有精神層面的，即主觀追求的范疇。

而在理論研究方面，不同的學者也通過研究對一個國家是否是技能強國或者是否是職業教育發達國家有著不同的認識標準。目前，代表性的觀點有陳衍等人認為職業教育強國的基本決定因素是職業教育的結構、規模、質量、效益；輔助因素是職業教育的機會和投入[4]。于志晶等人認為在進一步完善體系的基礎上，實現治理體系和治理能力的現代化，也就是形成一套更加成熟、更加定型的制度和機制，使職業教育的基礎能力、服務能力和競爭能力全面提高，它主要體現“好”和“強”的特征[5]。石偉平則認為提升職業教育國際化水平和國際競爭力，需要把握好“適應規則”與“制定規則”的關系，“引進來”與“走出去”的關系，“頂層設計”與“基層創新”的關系[6]。

上述理論和觀點都為我們評判技能強國提供了非常有價值的標準參考。筆者認為，技能強國是我國職業教育事業未來發展的主導方向，我們應該把技能強國理解成是一種引領性、號召性和動力性很強的宏偉奮斗目標，新時期中國職業教育發展的戰略目標應該在技能強國戰略的引領之下，進行具體的提煉和建構。通過對世界職業教育發達國家的系統研究，我們認為，職業教育強國應該具備以下基本條件：普及程度與參與率，即是否擁有良好的職業文化和全面接納、參與程度；國民技能素質，即國民的技能水平和勞動力的素質是否達到一定比例結構；健康程度，即是否有一個合理、健全的職業教育結構體系以及有效的職業教育制度和治理結構；充足的職業教育投入；高水平的人才培養質量，人力資本和人力資源對經濟發展的貢獻率較高；較高的國際化水平和競爭力，擁有“本土化”的辦學模式和若干所世界知名的職業院校。

三、技能強國戰略下的職業教育提升路徑

通過以上分析，參照職業教育發達國家的狀況，對比現階段我國職業教育發展的現實，可見，隨著近年來黨和國家對職業教育的重視程度日益加強，職業教育在法制環境、政府重視、經費投入、治理水平等方面已經取得了突破，上述要素也不再是當下制約我國職業教育發展的瓶頸，在職業教育的文化環境、社會認識、國際競爭力方面還有差距。在技能強國戰略下，我國職業教育發展還需在以下幾個方面進一步提升。

（一）優化職業教育的文化環境，提升職業教育的社會吸引力

一個發達國家職業教育體系的形成與演變，都是其內在扎根于各國的歷史、政治、經濟、文化等社會要素相互作用的結果。幾千年來，我們深受以“反職業主義”為核心價值的儒家思想文化影響，致使我國從技能大國到技能強國仍然缺乏全社會對職業教育功能與價值認可的文化根基。在中國歷史的長河中，那些有技能的人被稱為“小人”，技術技能被貶低為“奇技淫巧”，這造成了今天全社會對職業教育地位的低認同感，成為中國職業教育發展至今永遠的痛。正是缺乏良好的職業文化，使得我們今天在發展職業教育的道路上步履維艱，加之職業教育深受市場自然分流之苦，始終沒有擺脫弱勢地位的刻板印象，被誤認為是一種無可奈何的教育選擇，根源在于其始終未能很好滿足人民群眾對于教育的美好期待。

基于此，打造技能強國，我們必須扭轉社會認知偏見，增強社會吸引力成為職業教育發展的立足之本。首先，切實提升職業教育的質量。職業教育不同于其他教育類型，有著特殊的屬性特征和發展規律，為更加契合社會人才需求，職業教育必須深度融合職業教育體系與國家產業體系，改革創新職業教育多元主體辦學模式，拓展職業教育經費來源渠道，健全財政經費管理體系，構建中國特色現代學徒制和建立第三方質量監控制度，為人才培養質量提高提供全面保障。其次，提升職業教育人才培養層次。產業轉型升級、經濟結構調整和高等教育普及化引發現代社會勞動力市場的深刻變革，迫切需要完善現代職業教育體系以回應市場學歷提升和技能升級需求。職業教育應突破目前僅限于大專層次的框架設計，以探索應用型大學建設為契機，進而構建本科、碩士乃至更高層次完整的職業教育學歷體系，滿足人民群眾日益高漲的接受優質教育的意愿和渴求。第三，建立學歷與非學歷、職業教育與普通教育銜接機制。一方面以國家資格框架為基，暢通職業教育與普通教育相互轉化渠道，豐富學生多樣化成長成才渠道；另一方面試行彈性學制和學分銀行，以先前學習評價和認定為準，使學習者通過非正式教育所獲得的知識和能力能獲得與正規教育同等的地位，為不同類型學習成果的互認和轉化提供載體。最后，完善技術技能人才福利制度。一個國家技能體系的形成不僅需要全社會營造尊重勞動、崇尚技能的輿論氛圍，更受益于落實技術技能人才福利的制度安排，以職業資格證書為依據建立技能等級制度，明確技術技能人才獎勵政策，落實技術技能人才福利待遇。

（二）進一步豐富和拓展職業教育的內涵與功能

十九大報告對于職業教育論述的一個重要變化，就是在官方文件出現“職業教育與培訓”，豐富了職業教育的內涵，對現代職業教育體系的完善，開始從整個國家技能形成的角度構建。按照世界銀行的說法，這個體系從范圍上講主要包括了職前全日制的技能培養體系（Pre-Employment Technical and Vocational Education and Training）、在職培訓體系（On-the-Job Training）以及勞動市場的專門化培訓項目（Active Labor Market Programs）等[7]。過去，由于多方面的原因，我們對職業教育的理解往往停留在狹義的學校職業教育系統內部，涉及的內容還是圍繞職業學校人才培養層面如何改善和優化職業教育的辦學模式改革，尚未站在全新的經濟社會發展、技術變革、就業市場變化以及教育改革等宏觀背景下，從一個國家技能形成體系的角度來審視職業教育集團化辦學的內涵、價值與功能發揮，導致職業教育在全社會的主體地位不夠突出，在深化職業教育與培訓改革，完善國家技能形成體系方面發揮的作用還不夠明顯，在職業教育系統外部的認可度不高等問題。而將職業教育內涵拓展到國家技能形成體系角度，內涵上盡管與狹義層面的“職業教育”有諸多相關性，但也有其更加廣義的內涵，即它以集體的方式、產業部門和教育部門合作的方式培養技能；它培養的是一種國家、集體層面的能力。

基于上述理解，我們對職業教育的重心，必須扭轉以往注重職前教育而忽視職后培訓的發展局勢，進一步擴展服務范圍，深度挖掘培訓功能，以滿足學習型社會人力資源開發的現實需要。首先，實施職業教育技能提升計劃，將在職員工、下崗職工等納入龐大的社會培訓體系，為社會再生產和人力資源再開發提供智力支撐。其次，職業教育應進一步擴大開放，發揮多類辦學機構優勢，為非全日制學習人員提供便捷、靈活、彈性的學歷提升教育，從而凸顯競爭優勢，解決制約從業人員晉升、轉崗等關乎職業生涯長遠發展的瓶頸問題。第三，加大職業教育扶貧攻堅力度。職業教育是實現教育公平的重要途徑，教育公平又是實現社會公平的重要手段。因而，在東西部扶貧協作框架下，職業教育應以就業脫貧為導向，主動服務國家扶貧攻堅戰略。一方面通過東西職業院校協作行動計劃，建立對口援助關系，全面實現東部地區與西部地區職業教育的結對幫扶；另一方面為建檔立卡貧困家庭、農村富余勞動力等提供公益性培訓，形成精準脫貧與職教發展相互促進的良好局面。

（三）提升職業教育國際競爭力，強化職業教育的“國家品牌”

無論是高等職業教育，還是中等職業教育，國際化辦學是職業教育現代化的應有之義，也是技能強國的應對舉措。目前，中國經濟正處于從中等收入向高收入轉型階段，意味著人們群眾不僅對優質教育有著美好追求，還具備足夠雄厚的教育投資能力。就職業教育而言，國際化辦學可以相應借鑒高等教育發展經驗，并從以下方面著手推進：首先，努力對接國際標準。與發達國家相比，我國職業教育各類標準與國際水準相距較遠，應進一步秉承合作開放理念，引進國外先進職業教育制度標準、課程標準、教學標準等，為我國職業教育系列標準制定提供規范標本。其次，積極搭建國際交流平臺。我國既是職業教育資源的輸入國，也是職業教育資源的輸出國，應始終堅持“引進來”和“走出去”并重原則，一方面吸收借鑒國外先進發展理念、模式方法和運行機制，另一方面鼓勵職業院校走出國門，開展境外辦學和外援培訓，特別是為“一帶一路”沿線發展中國家輸送中國特色的職業教育辦學模式。最后，豐富國際合作辦學內容。職業教育國際化辦學內涵豐富、范圍廣泛、形式多樣，具體表現為如下方面：一是聚焦國際發展視野，承辦世界性職業教育會議。如以承辦國際職業技術教育大會、世界職業教育院校聯盟會議、職業教育國際論壇等為契機，及時了解世界職業教育發展新趨勢、新經驗和新成果，深度融入國際化進程。二是密切合作伙伴關系，深化職業教育合作層次。當前，職業教育國際化合作辦學主要圍繞師生互訪、參觀考察、交流培訓等方面開展，還需進一步拓展新的合作關系，深入職業教育課程、教學、研究等核心問題，開展深層次的教科研合作項目，以引領中國職業教育國際化發展新方向。

綜上所述，技能強國戰略的提出，對于我們在新的形勢下正確認識職業教育的定位和目標，全面把握職業教育的發展規律，更好地提升職業教育人才培養質量，提升我國技術技能人才對經濟發展的貢獻率均有重要意義。無論是從政策語境、戰略角度還是學術語義角度，把技能強國戰略作為新時期我國職業教育發展的戰略目標具有重要指導意義。

參考文獻：

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[2]李玉靜.技能強國：意義及要求[J].職業技術教育，2016（16）：1.

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[4]陳衍，李玉靜，房巍，等.中國職業教育國際競爭力比較分析[J].教育研究，2009（6）：63-68.

[5]于志晶，劉海，程宇，等.從職教大國邁向職教強國——中國職業教育2030研究報告[J].職業技術教育，2016（6）：10-30.

[6]石偉平. 職業教育國際化水平和國際競爭力提升：戰略重點及具體方略[J].現代教育管理，2018（1）：72-76.

[7]WorldBank.The Right Skills for the Job：Rethinking Training Policies for Workers[EB/OL].[2017-05-12].https：//openknowledge.worldbank.org/handle/10986/13075.

（責任編輯：張學英）