民族地區發展醫養結合養老服務的特殊性及路徑選擇

摘 要：我國老年人口眾多，老齡化速度快，隨著人口老齡化程度的不斷加深，我國面臨的養老問題越發嚴重。據民政部 2015 年社會服務發展統計公報顯示，超過 60歲的老年人已達到 2.22 億，占人口總數的 16% ，到 2025 年將達到 4 億多，老年人的醫療、養老問題越來越成為一個重大的社會問題。①面對如此龐大且還在持續增長的養老需求，結合我國獨生子女政策帶來的養護壓力大、社區醫療條件有限、公辦養老院數量有限等社會實際，發展醫養結合養老服務模式是我國健康老齡化的必然趨勢。民族地區相對于非民族地區有著經濟發展相對比較落后、基礎設施建設水平較低、財政投入相對不足等特殊性，本文試論民族地區在發展醫養結合養老服務模式中的特殊性、面臨的問題及路徑的選擇。

關鍵詞：醫養結合；民族地區；特殊性；路徑

1 民族地區的特殊性

1.1 民族地區經濟發展相對落后

由于歷史發展、地理環境、民族文化與生活方式及現實原因，少數民族地區多屬于經濟欠發達地區。民族地區養老服務支付能力普遍不足，經濟發展落后，人均收入低，社會保障基礎薄弱，財政投入不足，導致社會養老服務體系建設滯后，養老服務水平低。人口老齡化、貧困、人口外流等問題疊加，進一步加深了民族地區養老服務的困境程度。②民族地區發展醫養結合養老服務模式較其他地區而言面臨著更加緊張的經濟問題、基礎設施問題和人員素質問題。此外，民族地區各區域的經濟發展情況也不一致，醫療資源、公共基礎設施的分配在不同區域間的差異較大，這也是由于經濟發展落后造成的問題，不利于在民族地區推進醫養結合的醫養結合的醫療服務模式。

1.2 少數民族傳統養老文化的困境

尊敬和孝順老人是中華民族的傳統美德，少數民族與漢族一樣在長期的歷史發展中形成了具有民族特色的傳統養老文化。各少數民族習俗不同，他們的尊老敬老習俗也各有特色，如云南大理的白族把每年的農歷二月初八定為“耆老節”，年滿 70 歲的老年人都穿著喜慶的民族服裝坐進花轎，由年輕人抬著送到村公所參加為他們設的宴席，晚輩們齊來祝福。景頗族的“敬老會”，每逢初秋時節舉辦的隆重節日，年輕人爭相邀請老齡群體到家里做客，傍晚人們集體為他們跳“敬老舞”。另外，各少數民族具有不同的宗教信仰和宗教習俗，這些宗教教規教義中也有尊敬贍養老人的規定，對不盡贍養義務的有各種懲罰措施，發揮著約束、規范著人們行為的作用。在這些尊老敬老習俗和宗教習俗影響下，形成了尊老、敬老、孝老的社會氛圍，贍養長輩已成一種共識，這為民族地區醫養結合養老服務模式的發展奠定了良好的文化和社會氛圍。③雖然許多沒進組地區的少數民族都有著本民族獨特的傳統養老文化，但是由于經濟發展相對落后，大多數的青壯年勞動力都離開民族地區外出打工，導致飽受關注的“留守老人”現象的出現，這樣的現實背景下，片面強調少數民族傳統養老文化的優勢是片面的，民族地區老年人口面臨的現實問題是，大多數老人成長、生活在民族地區少數民族傳統養老文化的氛圍中，所以不愿意去養老院等養老服務機構，即便政府有著高額的補貼等優惠政策，他們還是恪守民族傳統養老文化中的習慣，期待并愿意待在家中，等待年輕人回來贍養他們，所以，筆者以為，少數民族傳統養老文化對樹立尊老養老愛老的道德觀是有利的，但對于推進民族地區醫養結合養老服務模式，由于其自身的家庭傳統養老思維，是會起到一定的阻礙作用的。

1.3 對機構養老認可度不高

“養兒防老”這一傳統養老觀念在我國根深蒂固，家庭也一直以來是老年人獲得生活照料、精神慰藉的重要港灣，也是他們重要的養老場所，這在少數民族地區也不例外。④此外，一方面，因為少數民族地區一般都處在比較偏遠、封閉的自然環境中，并且由于這樣的自然環境滋養了比較封閉、傳統的思想觀念、道德標準、行為準則，所以民族地區推進醫養結合養老服務模式在思想層面是有阻礙的，需要化解“養兒防老”傳統養老觀念造成的思維困境。另一方面，客觀上來說，醫養結合的養老服務模式在我國尚屬新產生的新鮮事物，而且目前沒有具體可推廣的執行模式，許多配套的政策以及收費補貼等標準也未徹底明確，運營者資質認定及監督管理機制也不完善，所以造成了民族地區群眾對于機構養老認可度不高的問題。

1.4 部門協作困難

按照我國現行的行政管理體制，“醫養結合”養老服務的提供，涉及民政部門、衛生部門、社保部門、住房和城鄉建設部門、國土資源部門等多個部門。其中，養老機構的審批和管理由民政部門負責，社區居家養老服務由老齡辦組織實施，醫療衛生資源的調配、醫療衛生服務機構資質的審核歸衛生部門管理，醫保報銷的準入和報銷標準歸社保部門管理，土地使用政策歸國土資源部管理。這些部門在各自職能范圍內分管部分“醫養結合”養老服務，但存在職能重疊交叉，部門間政策、標準不統一，溝通協調機制不順暢等問題難以做到協調一致，阻礙“醫養結合”養老服務的健康有序發展。⑤民族地區也面臨著部門協作困難的問題，甚至面臨著更加嚴重的問題，因為民族地區的特殊屬性，在推進醫養結合養老服務模式落實的過程中，可能涉及更多的部門，面臨更加嚴重的制度藩籬。

1.5 籌集穩定的養老服務資金難

伴隨家庭少子化、“老少分離”形勢的日益嚴峻，以及老年人健康水平和自理能力的下降，老年人必然要更多的依賴社會化的養老和醫療服務。就我國國情而言，也不具備采取福利國家“高稅收、高福利”模式，對全體老年人口的養老服務買單。從社會保障制度看，我國現行的城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民社會養老保險制度為城鄉老年人口提供了一定的老年收入保障，但是這部分養老金只能滿足基本生活需要，還不足以支付養老服務，尤其是機構養老服務。⑥養老行業本身就屬于成本高、回本周期慢的行業，養老行業的運營不僅需要較大面積的專用土地，對周圍的環境也有著一定的要求；再加上“醫養結合”的養老服務模式的“醫”、“養”特點，決定了這個行業需要購置一定數量的醫療器械設備，支付醫療養護人員的工資，導致其成本居高。但政府目前還停留在“補缺”模式上，沒有長效穩定的財政支持措施，市場上面臨著“好的醫院不愿進，想進的不合格”的困境，社會層面上民族地區發育之后，承接養老服務能力不足，還沒有具體的融資平臺與政策，導致其籌集穩定的養老服務資金較為困難。

1.6 缺少規范、統一的規范標準和完善的監督管理機制

在當前推進“醫養結合”的醫療服務模式過程中存在監督管理機制不完善的問題，政府 “缺位”、“越位”現象以及由于政策不科學導致的不公平競爭的現象，還存在著對服務機構的職能分類過于繁雜且存在交叉重疊而已有標準比較籠統粗糙的現象，對老年人需要的護理等級的認定標準也還不完善等問題。雖然民族地區的當地政府也制定了一些政策，但是由于數量有限，協作程度低，缺乏相應的激勵機制導致在床位管理、醫保報銷、收費標準、服務質量標準等方面都缺少明確的規定，不利于其發展。

1.7 服務人員素質較低

老年醫療護理和養老服務專業人員是“醫養結合”養老服務模式的質量保證，但目前我國老年取得執業資格的老年護理員的數量遠遠不能滿足充分開展“醫養結合”養老服務模式的需求。由于社會認可度低、收入偏低、勞動強度大、責任大等原因導致了老年護理員的人數嚴重不足并且流失嚴重，專門為老年人提供醫療服務的醫生、護士更是少之又少。

2 民族地區發展醫養結合養老服務的路徑選擇

2.1 提高民族經濟發展水平

民族地區發展“醫養結合”新型養老服務模式的基礎與關鍵是提高民族地區經濟發展水平，只有經濟水平提高了，民族地區群眾的收入提高了，才能夠為發展“醫養結合”新型養老服務模式創造根本條件與消費群體。民族地區雖然地處偏遠地區，但隨著我國基礎設施特別是道路交通系統的逐漸完善，民族地區有條件能夠利用其優秀的生態自然環境發展特色產業以促進其經濟發展水平。

2.2 尊重少數民族傳統養老觀念，宣傳現代養老理念

民族地區的少數民族大多都有其獨特的良好傳統觀念，但這種觀念在一定程度上“固化”了民族地區群眾“養兒防老”的傳統思維，使得“醫養結合”的新型養老服務模式的推進有了一些觀念上的障礙，民族地區政府應該注意在以后的宣傳工作中，一方面尊重少數民族傳統養老觀中的正確價值觀，同時，也大力宣傳現代養老理念，使得現代養老模式能夠逐漸被當地群眾接受，提高當地群眾對養老機構的認可度，以促進“醫養結合”養老服務模式的推廣和落實。

2.3 建立統一管理部門協作機制

建立領導辦公室、領導小組、項目小組、事業部等類似的組織架構，在統一領導的原則下，界定在推進“醫養結合”養老服務模式過程中民政、衛生、社保、住房和城鄉建設、國土資源等部門的職能界限，明確各部門的權責清單，制定配套獎懲激勵措施以保證實施質量，完善“醫養結合”養老服務模式的管理協作機制，確保其保質保量地推行。

2.4 改變財政支持政策，探索PPP合作模式

改變財政“補缺”政策，探索具有建設性的財政政策，為“醫養結合”養老服務模式的推行提高經濟保障，逐步由“補缺”導向轉換為“激勵”導向，完善對平臺建設、創業、業務突出、反響良好的機構的財政獎勵政策。同時，民族地區應該積極探索PPP合作模式，盡力結合政府、社會組織和群眾的力量，聚集各方支持，為“醫養結合”養老服務模式的推進建立籌資平臺與合作平臺。

2.5 完善相關規范政策，建立有效監督管理機制

推進“醫養結合”養老服務模式，應該完善補貼政策，制定護理準入標準、護理質量標準，按照規范認定符合標準，表現優異的機構獲得財政補貼政策與支持政策，減少不公平競爭現象的出現。要探索制定長期護理保險政策。可以考慮從長期護理保險的覆蓋范圍、籌資渠道、受益人資格認定標準等方面進行整體設計。由于我國人均收入不高，應由政府建立長期護理保險基金，把它納入社保福利體系中，與醫保基金相互銜接與互助。⑦完善相關監督政策，明確相關服務監督的主客體，建立科學的監督程序，確保結果的公正性。及時公布監督信息，增強養老服務工作的透明度，以便讓老年人、社會以及相應的服務機構了解相關信息。⑧同時，對監督機構設定考核標準，確保監督的有效執行以及推行“醫養結合”養老服務模式的質量。

2.6 提高薪資待遇，建立培訓考核機制提高專業人才素質

養老護理工作量大任重，工作比較辛苦，如果沒有合適的薪資待遇，就難以留住有能力的專業人才，所以應該提高養老護理人員的薪資待遇以留住專業人才，增強對高素質專業人才的吸引力。可以把工齡、護理工種、夜間值班、節假日值班、績效考核等納入浮動工資范圍。其次，加強對從業人員的職業培訓。定期組織養老護理知識專題講座，或者通過進修或短期培訓的方式，為他們提供老年健康及老年醫學的基礎知識培訓，提高護理技能⑨。也可以通過與定點醫療機構協議幫扶的方式，定期援派醫護人員給予專業培訓指導⑩。在使養護機構薪酬制度更加科學合理以提高機構留人與吸引外部人才的基礎上，還需要建立科學合理的培訓制度與考核機制，讓醫護人員保持良好的專業知識學習習慣，及時補充新興產業常識與最新專業護理技術、知識并建立考核機制以保證學習培訓制度的執行質量，保持養護人員的專業競爭力。

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作者簡介

王志睿（1994-），，男，漢族，云南省曲靖市人，大學本科學歷，現為碩士在讀。目前就讀于中央民族大學管理學院行政管理專業碩士研究生二年級，學號S160381。