“互聯網+”社會治理在城市社區的運行及其困境

摘要：從社會管理到社會治理的轉變過程與互聯網絡在我國迅速崛起的過程幾乎是同步的。在“互聯網+”蓬勃發展的背景下，“互聯網+”社會治理取得了頂層設計的認可，并被地方政府廣泛實踐，尤其在城市社區治理中涌現出了很多創新案例。通過梳理南京市江寧區“全要素網格”的案例的框架、運行機制和取得的成效進行深入剖析，可以發現“互聯網+”在城市社區治理的實踐中實現了更多元的主體參與、提高了政府內部的資源整合能力、建立了緩解基層社會矛盾的有效機制。但同時也要看到，“互聯網+”不僅僅是一種治理技術，更是一種治理理念；“互聯網+”的應用并沒有真正實現部門協同，條線分割的現象依然存在；“互聯網+”在實踐中仍然需要整合多元主體的積極參與。

關鍵詞：“互聯網+”；城市社區治理；全要素網格

一、 研究背景及問題提出

改革開放四十年，既是經濟領域持續快速發展的四十年，也是社會結構發生深層嬗變的四十年。在社會轉型深刻變化和利益格局深刻調整的背景下，社會管理日益被黨和政府提上日程。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次以正式文件的形式提出“社會治理”概念，并從改進社會治理方式、激發社會組織活力等方面全方位部署社會治理體制創新，是治理理念的一次再深化。在總結社會治理已有經驗的基礎上，黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業化水平。黨和政府對社會管理或社會治理的認識是一個不斷深化的過程，映射出了相應的發展階段和歷史進程，回應了當時的社會問題和利益訴求，并且在基層探索創新出了許多各具特色的治理模式。

1998年到2018年的二十年間，是從社會管理到社會治理的理念轉變過程，同時也是互聯網絡在我國迅速崛起的過程，并且這兩個過程幾乎是同步的（閔學勤、賀海蓉，2017）。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2017年12月，我國網民規模達7.72億人，普及率達到55.8%，超過全球平均水平（51.7%）4.1個百分點。同時這份報告顯示，我國政務服務線上化速度明顯加快，網民線上辦事使用率顯著提升，大數據、人工智能技術與政務服務不斷融合，服務走向智能化、精準化和科學化。這說明，在網絡信息技術日新月異，全面融入社會生產生活的同時，互聯網也作為一種“技術治理”的典型方式被嵌入社會治理過程，

從頂層設計來看，無論是理念還是具體部署，都對“互聯網+”社會治理給與了高度重視和熱切期盼。習近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調，要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，強化互聯網思維，利用互聯網扁平化、交互式、快捷性優勢，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。2015年的國務院《政府工作報告》提出，制定“互聯網+”行動計劃。2015年7月1日，國務院印發的《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》就創新政府網絡化管理和服務進行了指導。從全國各地的實踐來看，各級黨委政府以問題為導向，以互聯網大數據信息新技術為抓手，大膽嘗試，積極探索，不斷推動互聯網大數據信息新技術與基層社會治理的高度深度融合，近幾年來涌現出了一大批有益嘗試，比較典型的如圍繞矛盾化解、公共安全、執法司法、公共服務、網格管理、基層自治等重點領域的“楓橋經驗”升級版（劉樹枝，2017），南京棲霞區“掌上社區”（閔學勤，2017），以及杭州市上城區的“平安365”協同治理模式（孫柏瑛，2018）。

二、 互聯網與城市社區治理研究：文獻回顧

近幾十年來，全球各國政府的治理都受到了信息化的深刻影響。在西方發達國家，有些地方政府在采集民眾信息、回應民眾需求、引導民眾參與和形成共同決策方面，積極應用互聯網平臺，取得了良好的成效并積累了實踐經驗。在我國，“互聯網+”基層社會治理也不是憑空出現的概念，而是具有一定的歷史脈絡和演進過程（宋煜、王正偉，2015）。從20世紀90年代起，已經有一些地方自發地開展了提升基層社區組織信息化水平的時間，相關的實踐也層出不窮，如“電子社區”“數字社區”“社區信息化”等。

在目前已有的研究中，大多數學者既肯定“互聯網+”在未來社區治理中的重要作用，認為通過這種技術手段，可以促使政府不斷提升治理能力和水平，為居民提供更為及時的公共服務，但同時，學者們也指出了目前“互聯網+”在城市社區運行中遇到的瓶頸和挑戰。學界普遍認可的是，以技術推動各主體間信息與數據共享的智慧化治理，是社區治理的發展方向，而智慧治理更是需要高性能的設備支持和先進治理技術的支撐（張炳宣、周濤，2016）。有的學者認為， 互聯網背景下的社會治理具有精細化的特征，表現為治理主體的多元化、治理方式的精準化、治理要素的細致化等（謝志強、楊麗娟，2017），在新形勢新時代下，應該把互聯網思維嵌入社會治理當中。有學者指出，“互聯網+”時代社會治理面臨著由“線下”向“線上”擴展，以及由“線上”向“線下”延伸的兩種不同趨勢，應在開放性和合作創新兩個方向實施治理的轉型，以促進社會的“善治”（王國華、駱毅，2015）。也有學者指出，網絡的迅速發展對擴大公眾參與、提高社會治理能力、彌合社會斷裂起到了積極作用，但也在客觀上造成了時空、技術、結構、價值等新的社會斷裂，使得城市社區網格化治理面臨著實體空間的細分化與虛擬空間的泛在化斷鏈脫節、技術運用的特殊性與網格化模式的特定性銜接不暢、多元主體離散與網格治理資源難以有機整合、網絡價值沖蝕網格治理連續性等方面的治理困境（李穎，2016）。還有學者指出了社區科層化的困局，認為技術植入面臨的主要挑戰是長期以來困擾政府改革的“條塊”“條條”以及“塊塊”分割的問題--這些問題在過去的城市社區治理中以不同的形式出現，并總體呈現“剪不斷理還亂”的情勢（朱光磊、張志紅，2005；黃曉春，2018）。

整體來看，與豐富的實踐經驗相比，目前的研究對新技術提升治理效能的理解還更多停留在“輔助性技術”的層面（黃曉春，2018），把信息技術對中國政府改革的影響看作是局部的、有限的以及單純技術性的。或者相關研究都停留在宏觀、抽象的研判，缺乏對“互聯網+”社會治理的實踐過程進行的深描。

三、 南京市江寧區“互聯網+”社會治理的框架及其運行

江寧區位于江蘇省南京市中南部，下轄面積1 573平方公里，截至2017年底，全區共有10個街道，129個社區居委會，72個社區村委會，常住人口124.85萬人，常住人口城鎮化率為72.5%。江寧區經濟資源稟賦優良，據2018年度區政府工作報告顯示，2017年全年實現地區生產總值1 935.92億元，一般公共預算收入226.5億元，位列全省區縣前三。江寧區城鎮化進程非常快，從2005年的56.76%，提高到2017年的72.5%，上升了15.74個百分點。自2001年撤縣建區以來，江寧的經濟增長和城市擴張都是南京最快的區域（王瑞林等，2013）。城鎮化的迅猛發展為江寧區的社會治理帶來了巨大挑戰，為了回應這一問題，江寧區從2017年9月份開始打造了多元治理主體共治的“全要素網格”治理模式，并成為全省和全國基層治理的典范。

1. “全要素網格”的框架。“全要素網格”的基本思路是，圍繞“服務管理網絡全面覆蓋、服務管理能力全面提高、群眾滿意度全面提升、基層基礎工作全面夯實”的目標，以城鄉網格為基本單元，依托網格化信息治理平臺，通過對網格內全要素采集和管理，推進社會治理“一網掌控、系統調控、動態管控、聯動聯控”。

（1）劃分更為精準無縫的網格。網格劃分是網格化管理的基礎，目前較為普遍的做法是在街道——社區組織架構的基礎上，在社區一下劃分出若干網格。江寧區研究提出了自然網格、專屬網格、專項網格的劃分原則、要求、標準和步驟，堅持屬地原則、堅持適度原則、堅持方便服務原則、堅持規范管理原則，通過實地勘察確定每個網格的邊界，最終確定每個網格的管理范圍。

（2）梳理更為細致全面的要素。為了打破條線各自為政、分頭建網格的現狀，江寧區按照構建基層社會治理“一張網”的要求，將組織、綜治、民政、公安、司法、人社、國土、環保、衛計、城管、文化、農林、水利、安監、工商、消防等涉及基層社會治理的部門工作全部整合、納入到全要素網格，初步形成9大類22小類共82項具體工作工作任務清單。

（3）建設更為聯動互融的平臺。在社會治理的過程中，主體之間及時有效的信息傳遞和交互非常重要，互聯網信息技術在其中扮演了非常重要的作用。在江寧區的實踐中，開發建設“全要素網格通”采集終端、公眾版APP、網格化社會治理信息系統和區數字地理信息系統，實現了與區綜合治理平臺、綜合執法平臺的聯動運行，實現了區內信息的及時傳遞和共享，打破了部門之間的“信息孤島”。

2. “全要素網格”的運行機制。

（1）建立專門的工作機構。江寧區在推進全要素網格初期，就組建成立了區街村三級網格化工作專門機構。在區級層面成立實體化工作機構（區網格辦）和實體化工作平臺，在街道和重點園區按照區里的架構運行，在各個社區（村）成立網格化服務管理中心，并在社區（村）中心下設立若干網格服務工作站。

（2）建立事件處理流程。網格員在獲取相關事件或問題信息后，會將其輸入到全要素網格通APP中，能個人處理的問題即自辦自結，如果不能處理，則將其上報到街道受理中心，街道受理以后再將問題派遣到各個職能部門，如果街道也不能處理，則進一步上報到區受理中心。在平臺中設置有辦件運行庫，所有辦件流轉信息都可以在處理中心留痕，包括辦件的各個關鍵環節的主辦部門、辦理人員、辦理意見、評價反饋、辦理時間等過程和結構信息。任務完成后，職能部門將處理結果反饋給聯動指揮中心，聯動指揮中心根據處理情況對部門進行考評，并將考評結果上報區政府分管領導，給出績效考核評價。

（3）建立事件處理聯席制度。江寧區建立了全要素網格化服務管理聯席會議制度，對屬于本單位或同級相關部門職責范圍的，工作平臺會把事件派送或分流至相關部門解決，對涉及多個部門的問題會在聯席會議上進一步協調溝通，研究分析熱點、難點問題，并提出切實可行的建議。社區網格化管理服務站每月至少召開一次網格長、專職網格員、黨員和群眾代表等參加的民情分析會或工作碰頭會，對收集到的社情民意進行梳理，討論、協商解決相關問題。

（4）建立規范的考核體系。為了保證全要素網格化的有效運作，江寧區網格辦制定了相應的管理制度。一方面是對網格員的考核評價，通過“群眾評議、督查評議、專項評議、年度評議”，對網格員進行“定性提檔”，并按照標準兌現綜合績效考核獎勵；另一方面對各個街道、社區及職能部門的考核管理。對流經處理中心的協同辦件進行辦理環節、效能、滿意度等方面的督評考核，并且依托留痕數據就行量化統計和評分。

四、 “互聯網+”在城市社區治理中的現實困境

江寧“全要素網格”是“互聯網+”社會治理在城市社區的一個微觀實踐，不同于傳統網格化的地方在于，大規模、深層次地采用互聯網信息技術，使得信息在一定的區域內形成了一個閉合回路，在一定程度上打破了“信息孤島”，整合了各個部門“碎片化”的數據庫資源。但是不難看出，這種創新仍然是在現有的科層基礎上，圍繞某些具體的治理目標而展開的行動。在當前“互聯網+”熱的大背景下，尤其要看到技術背后的運行邏輯和機制困境，從而突破現實困境，尋找到“互聯網+”社會治理的未來發展之路。

1. 治理理念還是治理技術？互聯網到底是什么，是一種技術，還是一種理念？在卡斯特看來，信息技術革命和資本主義的重構，已經誘發了一種新的社會形式——網絡社會。這個新社會的組織形式以其普遍的全球性，擴散到了全世界，一如工業資本主義及其孿生敵人——工業國家主義在20世紀所做的那樣，它撼動了各種制度，轉變了各種文化，創造了財富又引發了貧窮，激發了貪婪、創新和希望，同時又輸入了絕望。不管你是否有勇氣面對，它的確是一個新世界。（卡斯特，2006）也就是說，在卡斯特的論述中，互聯網既是一種信息技術，同時也是一種社會的形態。同樣的，“互聯網+”應該也包括兩個方面的含義，一是通過互聯網的技術不斷提升治理能力和水平，通過技術手段更為敏捷地提供公共服務產品，另外，從更深層次的含義來看，“互聯網+”還表現為一種思維模式，把體制、結構層次的問題通過互聯網理念得以解決。

借助互聯網技術，居民、政府和社會組織之間可以建立更加扁平化、更加多線性的溝通機制，從而使整個系統呈現網絡化的特征。然而就江寧區的案例來看，扁平化的結構仍然沒有實現，反而是增加了垂直的鏈條，在原來街區的管理鏈條中又增加了網格這個層級。而且，實踐中往往會出現過于強調形式而導致偏離目標實質的結果，比如，對網格員的考核評定會出現過于強調形式而偏離了目標實質的結果，同時也耗費了大量的行政資源。

2. 多元參與還是有限參與？充分調動多元主體的參與是我國基層治理走向現代化的重要因素，因此，從社區管理轉向社區治理，最根本的是從政府單一主體向多元主體的轉變。互聯網技術的應用本身提供了多元主體共同參與的可能，但是在目前的地方實踐中，多元主體的參與仍然非常有限。在江寧的案例中，居民并沒有直接接入“網格通”APP，只能通過12345電話、平安南京等渠道，間接地接入到這個系統中來，反映他們在生活和工作中遇到的困難和問題，當然，社會組織、企業就更沒有在目前的格局中獲得參與權。原因在于，一方面，政府出于數據安全的考慮，不愿意向多元主體分享數據信息和資源，因此把他們排除在外；另一方面，基層政府也擔心居民在網絡的聚合會增加集體行動的風險，因而往往抱著非常矛盾的心理，既希望居民能加入到社區治理的隊伍中來，有不希望他們之間的過度集合。

五、 結論與討論

當下，“互聯網+”在城市社區治理中的創新案例非常之多，在一定程度上，互聯網的應用可以幫助社會成員和組織客服時間和距離上的鴻溝，使得部門、居民、社會組織可以在遠距離之內進行合作，協同解決問題。也可以使得科層體制可以集中地、精準地回應居民的需求，從而增強社區的服務能力。但需要注意的是，任何一種技術的嵌入，都需要融入現有的治理體系，因此，不能簡單地認為只要在工作中結合了互聯網，就是所謂的“互聯網+”，也不能簡單地認為加強了部門之間的信息協同，就必然會推動“條塊”、部門之間的協同。“互聯網+”融入現有的治理體系，還需要有其他的制度支持。

參考文獻：

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作者簡介：李佳婧（1986-），女，漢族，山西省長治市人，中國人民大學社會與人口學院博士生，研究方向為組織社會學和城市社區。

收稿日期：2018-07-11。