廣東公辦高職院校內部控制現狀及改進方向

許宜湛

（廣東科貿職業學院，廣州 510405）

廣東是國家的經濟大省，總體上確定了教育事業要提升教育發展質量，深化教育領域綜合改革，全面推進教育現代化，“爭先進、當標兵、建高地”各項工作的逐步實施，政府對職業教育投入繼續加大。而高校內部控制則是通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，合理保證高校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高運行效率，從而促進學校事業目標的實現。教育事業的發展客觀上需要內部控制發揮其應有的作用，以促進教育事業的健康發展。

一、廣東公辦高職院校內部控制現狀

（一）公辦高職院校內部控制環境處于逐步形成階段

1.政府逐步重視、推動高校內部控制建設，公辦高職院校嚴格內部控制工作較晚。2010年4月，教育部編寫了《教育內部審計規范》，其中闡述了高校在教學管理、科研管理、財務管理、房產管理、設備管理和物資采購管理的內部控制內容，十分詳細，但高職院校基于成本原因只是參照執行；2012年財政部頒布，2014年1月起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，高職院校開始逐步施行內部控制；2015年12月，財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求各行政事業單位必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作；2017年1月財政部發“關于印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的通知”，要求各行政事業單位年度終了，編制能夠反映本單位內部控制建立與實施情況的總結性文件，即內部控制報告；2018年2月，廣東省教育廳轉發財政部門的文件，要求包括各高職院校在內的省屬學校編制年度內部控制報告。

2.公辦高職院校的主體架構和管理運營模式相對本科院校因規模小而較為簡單，已在運作中自然形成了一種監控模式。學院的領導直接參與的教學、學生、科研、財務等事務的管理范圍更加廣泛，學院各部門之間、管理人員之間和教師與管理部門之間的溝通互動更加直接。高職院校內部控制所占資源更多，使得內部控制的支持性職能的相對成本更高，所以高職院校不直接配備內部審計職能，主要外包各項專項審計業務，或由上級主管部門——教育廳對學院進行離任審計。

3.內部控制效益不明顯，導致高職院校很難直接加強內部建設。在通常情況下，學院管理層決定是否建設或加強某一方面的工作，往往更傾向于其所帶來的直接效益，內部控制也是如此。內部控制與學院的運營有著密不可分的關系，當這些控制措施與各項業務流程整合為一體時，很難將它們所產生的成本與效益單獨抽離出來。而內部控制的效益是可以帶來提升業務職能和流程的效率，更好地維護資源的優化配置和有效使用，公辦高職院校的資金來源渠道少及使用上的集中管理，使得高職院校內控建設較難。

（二）公辦高職院校內部控制的風險評估水平尚待提高，內部控制措施需要嚴格執行

1.公辦高職院校內部控制風險評估的目標重點是財務的流動性與合規。高職院校是教育機構，不以盈利為目的，一般不會從總體上強調財務目標，即不會很關注財務報表所反映的結果，但對收入、支出及流動性目標有要求，其財務內部控制的重點是確保學院穩定運行。這是由于學院的資金來源主要是學費、財政撥款和一些科研、教學、基建、設備采購等項目的專項資金，支出一般由學院財務處集中管理，即使施行了二級核算，也是由財務處集中報賬。同時，學院總體的師資、招生規模也由教育主管部門控制。因此，高職學院財務目標主要是流動性。在沒有重大項目如基建項目的情況下，高職院校一般不存在流動性風險。近年來，在教育廳的要求下，學院也逐步制定了有關教學、科研、財務、采購等各方面的操作規范性文件，內部控制制度建設逐步全面，力求學院各方面的運作合規。

2.公辦高職院校腐敗、舞弊現象時有發生，內部控制執行不到位。高職院校及各職能部門、各系部在一定的工作壓力下，存在規避內部控制或實施欺詐、舞弊的行為的可能。學院在確定發展目標和教育主管部門下達各種任務的同時，壓力也不可避免地在學院各級層形成，過多的壓力往往使得學院從領導至教職工可能因害怕無法實現目標而不切實際地完成任務或者在形式上加以完成。內部控制制度得不到執行，甚至于學院管理層利用內控制度執行不力，凌駕于內控制度之上，為獲取個人利益，出現欺詐、舞弊的行為，滋生腐敗。

（三）公辦高職院校內部控制制度逐步完善，而內部控制活動需逐步到位

在省教育廳的要求下，公辦高職院校逐步制定、完善了教學、科研、財務等各方面的制度文件，“數字校園”也開始實施，控制活動開始加強。而高職院校實際執行的控制活動并沒有到位，如職責分離沒有切實做到。盡管職責分離可以一定程度降低管理層凌駕和舞弊的風險，但是出于學院規模小，嚴格執行職責分離顯得不切實際，很多崗位工作量并不大，不符合成本效益原則。如一般要求設立資產管理部門，盡管學院的資產規模也不小，但鑒于該部門實際工作量不大且工作與財務部門相交叉，往往就不設立資產管理部門，在財務部門設立一個小組或崗位。學院日常工作程序中的反映與處理得密切（如院長辦公會處理的事項就很多）就替代了職責分離。這樣就對相關工作人員的思想素質和業務能力要求較高，一旦出現了人員變動，學院就會增加崗位工作能力培養的成本。

（四）高職院校內部關于內部控制意識和溝通方式尚待建立并完善

內部控制的溝通可以使學院教職工了解內部控制責任及對實現學院合規有序運行的重要性，也可以使學院管理層及時了解內部控制的有效性和持續性，是否要調整。而公辦高職院校內部向上、向下和橫向就內部控制的重要性、相關性和益處，以及內部控制是否有效或惡化的溝通渠道很少。甚至于非財務部門的教職工對內部控制的概念也很模糊，部門和個人在執行內部控制中的角色和責任不明確。學院只是要求教職工遵循學院的規章制度從事教學、科研活動及處理各種事務。缺乏有效的內部控制溝通，往往由于對學院規章理解不全，不能采取一致及時的行動，造成工作的被動，辦事效率不高。

（五）高職院校內部控制的監督活動主要由各管理部門進行持續評估，缺乏單獨評估

各管理部門包括財務部門既是各項規章制度的制定者和執行者之一，也是規章制度執行的監督者。教學管理、科研管理、財務管理、房產管理、物資采購管理的內部控制均被嵌入日常各項業務流程中實時執行，比如預算是由財務部門編制，由學院預算管理委員會和教代會審核通過，執行和調整是財務部門，預算執行的監督主要是財務部門的日常監督，即業務內部控制的持續評估。而因為沒有實際設立內部審計部門，就沒有對預算內部控制的單獨評估。即便偶爾請會計師事務所進行預算執行審計，也是在教育廳的要求下進行。

二、廣東公辦高職院校內部控制改進方向

公辦高職院校是職業教育的主體，職業教育資金投入相當大，其經濟活動的風險防范和管控關乎職業教育的順利發展。高職院校應按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，逐步建立完善內部控制體系，并持續有效地執行。

第一，努力構建內部控制環境，關鍵在領導層，突出“高層基調”，強化責任意識。省教育廳應強化組織建設，切實選拔任用德才兼備的干部任高職院校的領導，為高職院校建立內部控制體系提供前提條件。公辦高職院校的領導層對內部控制的態度直接影響著內部控制的建設。學院的領導層或主要領導的管理理念、個人工作風格、應對風險的態度、保守或激進的立場、專業化程度這些因素均向整個學院傳遞著訊息，直接影響著學院的內部控制制度的建設與執行。學院領導層的長期有責任感、合適的道德標準、積極整改錯誤行為和對專業知識的追求就會向整個學院傳遞出投入地進行科研、教學活動及誠信的信號，教職工也會表現出相同的價值觀和對待風險的態度以及工作作風。

第二，明確、細化學院發展與教學、科研、財務等目標，以識別、評估與這些目標相關的風險。通常在高職院校辦學規模擴大時或辦學實間較長持續時，師資管理、學生學雜費、實驗基地建設、科研經費、合作辦學、物資采購等事項、業務的運營偏離目標的可能性加大，即風險相應增加。學院各管理部門和系部應在明確自身目標的基礎上，清晰業務流程，強化崗位責任意識，結合自身情況建立可接受的績效偏離程度，使各項業務、事項的運營控制在風險容忍度范圍內，從而促進自身部門目標和學院總體目標的實現。

第三，高職院校應選擇并開展可以將影響學院目標實現的風險降至可接受水平的控制活動。控制活動是高職院校為實現其合規、運營和報告目標在日常工作中而采取的嵌入工作流程的活動。高職院校往往在省教育廳或財政廳的要求下而形成逐步形成制度，而執行卻是根據自身的實際情況，充分考慮成本因素，進行選擇性的執行。針對這種情況，高職院校應該對不能按照制度要求執行的內部控制活動與實際執行的程序進行對比，查找現有程序的漏洞，充分考慮授權與批準的運用，將減少的控制活動或環節以明確責任落實到人，并以及時匯報的形式進行適當的替代。這種控制活動要求關鍵崗位人員必須定期輪崗，并且人員素質較高。

第四，公辦高職院校應加強內部控制文化建設，加強各類信息的生成、利用與溝通。高職院校應在一定程度上進行內部控制的宣傳，讓廣大教職工明確內部控制的內涵和意義，不是給大家找麻煩。比如職責分離，使用公務卡才能報銷，從形式上看均給教職工帶來了很多麻煩，但就是職責分離在一定程度上防止管理層凌駕的重大風險，就是使用公務卡保證了資金使用可查，確保職業教育資金用在職業教育發展上。高職院校應通過智能校園系統在信息生成、傳遞的同時也保證學院內部向上、向下和橫向的信息獲取和共享有關風險、制度要求、環境變化，以促進內部控制有效持續運行。

第五，公辦高職院校應適當加強監督活動以確認內部控制是存在并持續運行的，建立三道防線。教務、科研、財務、辦公室、后勤各部門和各二級學院（系部）的中層干部和教職工在日常活動中形成第一道防線，按照教育廳和學院的制度要求處理各項事務，其薪酬也應基于對應的內部控制目標的績效實現；學院督導辦公室應對學院各項業務活動內部控制要求提供指引，形成第二道防線，對制度的制定和執行進行評估，其薪酬不能與內部控制建議的績效直接掛鉤；審計部門（未設審計部門，由學院紀委）應通過評價內部控制有效性并向學院領導提出供考慮、要實施的整改或提升的建議，形成第三道防線，他們的薪酬應與所檢查評估的內容分離。

三、結語

公辦高職院校雖然全面開展重視內部控制工作較晚，但無論是制度上還是實踐上都有很好的借鑒，公辦高職院校只要強化制度和責任意識，逐步建立內部控制文化，必將在職業教育建設上有大而規范的發展，從而促進廣東教育事業的發展。